“十二五”轉型與改革使命

遲福林

要實質性地轉變發展方式,關鍵在于推進政府轉型

未來十年中國經濟走勢,在很大程度上取決于“十二五”的五年中能做些什么事,會做成些什么事。筆者就“十二五”發展方式轉型與改革提出三個問題供探討。

到底面臨哪些約束性條件

判斷未來十年的經濟走勢,有一個趨勢性判斷,即:支撐過去三十年我國經濟快速增長的外部、內部條件是否發生了變化?發生了哪些重大的變化?

1、“十二五”內外發展環境變化的基本判斷

第一個判斷是,未來十年我國外部環境發生重大變化。國際金融危機以來,我們越來越清楚地看到,外部市場的萎縮恐怕是一個中長期的趨勢,即使在總量上有所恢復,恐怕也將伴隨著世界經濟結構的重大調整。在這樣一個外部條件變化的情況下,我國長期實行的以出口為導向的增長模式應當終結。

第二個判斷是,我國發展的內部條件發生了重大變化,最重要的是需求結構發生戰略性的變化。在總體上解決基本生存問題后,全社會的需求結構發明顯變化。突出地表現在從私人產品的短缺轉變到公共產品的短缺;在這個過程中,伴隨著居民消費結構從以生活必需品為主轉變到以耐用消費品為主;從對物質的追求到對人自身發展的追求。這三方面需求結構的戰略性變化,是伴隨著我國發展階段歷史性跨越帶來的,即經過30年的改革開放,我國已開始由生存型階段進入到發展型新階段。在這個大背景下,我們這些年事實上形成的以總量擴張為目標的增長主義應當終結。

2、“十二五”發展方式轉型的三個基本問題

在這兩個根本性的約束條件發生重大變化的基礎上,“十二五”發展方式轉型是大勢所趨。這里,提出以下三個觀點:

第一,我國“十二五”發展方式轉型既有一個外部因素的作用,更有一個內部因素的作用。而且,更需要重視的是內部因素變化這樣一個基本的現實。由此,不能把很多問題簡單地歸到外部因素上。如果這樣的話,我們很難達成發展方式轉型的基本共識。

第二,“十一五”提出了以擴大內需為重點的推進發展方式轉型的目標。但是現在看,大部分目標的實現程度都非常有限,“十一五”提出的目標可以說相當一部分要落空。從今天的情況看,這種部分落空所造成的影響,從表面上看還是有限的。可是,“十二五”如果再繼續這種態勢,發展方式轉型滯后帶來的嚴重影響就不可能是有限的了。“十二五”很多問題已經不能繞過去了,如果還像“十一五”這樣提出好的目標,但在實踐中不能落實,就會對我國后十年、二十年、三十年的經濟社會發展帶來重大的負面影響。

第三,“十二五”正處于內外環境變化這樣一個歷史性的轉折階段。“十二五”如果在發展方式轉變與改革上有某些大突破,就會形成后十年、二十年、三十年經濟社會發展新的歷史起點,我國就會再有三十年的持續較快的發展。

到底涉及哪些重大問題

這里,至少有四個問題需要提出:

1、消費主導時代的轉型與改革。

樂觀地看,未來五年左右,我國消費率提高10個百分點、居民消費率提高15個百分點,應當說是有可能的。但是,這在很大程度上取決于我國的體制改革進程。比如說,第一,收入分配制度改革;第二,新型社會保障制度的建立;第三,財政和金融轉型;第四,投資體制改革,尤其是投資結構要由生產性投資向消費性投資轉變。消費主導時代的轉型與改革,在相當程度上取決于改革的突破。

2、城市化時代的轉型與改革。

有人說我國城市化快速發展的時期已經過去,我的看法相反。未來5～10年,我國正處在城市化加快發展的關鍵時期。如果體制與政策到位,城市化率從現在的45.68%提高到55～60%左右,可能性很大。從改革的角度來看,關鍵也是取決于體制創新和制度安排。尤其是以下兩個方面的改革:第一,打破城鄉二元制度結構,能不能在未來五年左右有實質性突破;第二,行政體制改革能不能按照城市化發展的趨勢有一個大的突破。現在無論是城市群、大城市發展還是省直管縣,都涉及到行政體制如何適應城市化發展趨勢而做出重大調整的問題。

3、公共產品短缺時代的轉型與改革。

我國從私人產品短缺時代進入到公共產品短缺時代,這個變化是形成后十年、二十年我國消費主導發展方式轉型的一個重要的基礎條件。在這方面,有三個基本認識問題需要提出來,以取得各方的共識:

第一,是不是可以說,公共產品尤其是基本公共服務,不僅涉及到改變消費傾向、提高居民消費率的問題,更涉及可持續發展的基礎問題。

第二,是不是可以說,公共產品不僅涉及到一個發展水平的問題,更涉及到一個制度安排的問題。

第三,這個制度安排的實質和基礎性作用在哪里?現在看來,事實上是一個公平與可持續發展的問題。

4、低碳經濟時代的轉型與改革。

低碳經濟是一個新的發展模式。碳排放正逐步成為國際上的“硬約束”。對我國來說,這不僅是指標承諾上的“硬約束”,更重要的是低碳經濟發展體制上的“硬約束”。比如說需要我們在“十二五”中盡快推進資源能源價格形成機制改革、環境產權制度改革、碳交易體制機制改革等。

關鍵性因素何在

1、“十一五”提出的一些比較好的思路在實踐中落空的原因究竟何在?

應當說,“十一五”規劃當中,把擴大內需尤其是消費需求作為一個基本出發點、把結構調整作為主線,這個思路特別好。現在看這些目標尚未實現或者難以實現。問題到底出在哪里?我認為,地方政府主導型的增長方式不僅沒有實質性轉變,而且還有進一步強化的勢頭。地方政府主導型的經濟增長方式有幾個主要的特點,比如說:以追求經濟總量為目標;以擴大投資規模為主要途徑;以土地批租和發展重化工業項目為主要特點;以行政干預和行政推動為主要手段,等等。所以,“十一五”確立的好的目標沒有、或者在多方面難以實現,重要的根源在于地方政府主導的經濟增長方式尚未改變。

2、我國2003年開始提出要推進政府轉型,為什么到了今天還沒有實質性進展?

這里有一個中央與地方的職責分工、及其財稅體制改革的問題,但是更有一個政府轉型和政府的自身利益問題日益緊密地捆綁在一起的問題。從最近一個時期的一些事件來看,政府自身利益傾向的形成不是局部的、而是具有某些全局性;不是個別的、而是具有普遍的傾向。這加大了新階段政府轉型的難度。

3、“十二五”以發展方式的轉型和改革為重點,需要確立以政府轉型為主線的結構性改革思路。“十二五”發展方式轉型與改革重要特點是結構調整和結構性改革。結構性調整和結構性改革有沒有突破,或者說制定好的規劃能不能夠實行,很大程度上取決于能不能把政府轉型作為主線,并且在這方面有實質性的戰略性的突破。

總的觀點是:隨著內外環境的變化,推進“十二五”發展方式的轉型和改革,對后十年、二十年、三十年經濟社會發展非常重要;而要實質性地轉變發展方式,關鍵在于推進政府轉型。