我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革路徑探析

2010年6月21日，中共中央政治局審議通過的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《教育綱要》），明確提出了完善 “中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”和“治理結(jié)構(gòu)”的目標(biāo)，要求“公辦高校必須堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，依法落實(shí)黨委、校長(zhǎng)職權(quán)”。目前，我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)已形成較好的制度建構(gòu)，但在現(xiàn)實(shí)中還存在許多亟待解決的問題。

一、大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的基本內(nèi)涵

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)理論源于公司治理結(jié)構(gòu)理論。公司治理結(jié)構(gòu)理論源于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)狀態(tài)與決策權(quán)結(jié)構(gòu)之間復(fù)雜關(guān)系的研究。1995年，全球治理委員會(huì)在題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的報(bào)告里，正式將治理定義為“是個(gè)人或組織、公共部門或私有部門管理其一般事務(wù)的多種方式的總和，它是一個(gè)使得沖突和多元利益得到妥協(xié)并采取合作行為的持續(xù)過程?！边@一概念揭示了治理理論的六個(gè)特征：治理的前提是“沖突和多元利益”的存在；組織應(yīng)是一種“非單一化”組織；治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門又包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)互動(dòng)。由此可見，“治理”不同于“統(tǒng)治”，也不同于“管理”。

一般認(rèn)為，大學(xué)治理是在大學(xué)利益主體多元化以及所有權(quán)與管理權(quán)分離的情況下，協(xié)調(diào)大學(xué)各利益相關(guān)者的相互關(guān)系，降低代理成本，提高辦學(xué)效益的一系列制度安排。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)旨在研究建立怎樣的一種組織性框架及機(jī)制，才能夠在“沖突和多元利益”狀況下“管理其一般事務(wù)”。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)包含外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)兩部分。外部治理結(jié)構(gòu)主要是大學(xué)利益相關(guān)者之間的權(quán)力關(guān)系和責(zé)任義務(wù)，包括大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)、大學(xué)與用人單位、大學(xué)與投資者、大學(xué)與學(xué)生及其家庭等等。大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要是學(xué)校三大權(quán)力關(guān)系的建構(gòu)，包括黨委形成的政治權(quán)力、校長(zhǎng)形成的行政權(quán)力和教授形成的學(xué)術(shù)權(quán)力。

二、合理建構(gòu)三大權(quán)力，力求實(shí)現(xiàn)有效制衡

治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是關(guān)于權(quán)力與利益的規(guī)則體系。大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的根本，在于建構(gòu)一種能夠提供各種權(quán)力公平角力并使利益相關(guān)者的利益訴求獲得最大滿足的治理結(jié)構(gòu)形式。當(dāng)前，我國(guó)高等學(xué)校內(nèi)部基本上依靠黨政系統(tǒng)、行政權(quán)力管理學(xué)校，行政權(quán)力“泛化”現(xiàn)象嚴(yán)重，學(xué)術(shù)權(quán)力沒有得到很好的發(fā)揮，因此，改變學(xué)術(shù)權(quán)力的弱勢(shì)地位，急需從體制機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)等層面予以調(diào)整和保障。

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)——實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的政治權(quán)力

《中華人民共和國(guó)高等教育法》以法律形式明確提出我國(guó)高等學(xué)校要實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這是建國(guó)60多年來我國(guó)高等學(xué)校管理體制長(zhǎng)期探索和發(fā)展的歷史選擇。

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是在領(lǐng)導(dǎo)管理體制上，黨委是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心，總攬全局，協(xié)調(diào)各方，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作。二是在領(lǐng)導(dǎo)制度上，校長(zhǎng)為學(xué)校的法定代表人，在校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，積極主動(dòng)、獨(dú)立負(fù)責(zé)、依法行使職權(quán)，全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)、科研和其他行政管理工作。三是在工作制度上，黨委必須支持校長(zhǎng)行使職權(quán)，不可包攬具體事務(wù)；校長(zhǎng)必須尊重黨委對(duì)學(xué)校行政重大問題和重要事項(xiàng)的決策權(quán)。四是在決策機(jī)制上，黨委對(duì)學(xué)校工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、決策責(zé)任，黨員校長(zhǎng)按規(guī)定程序進(jìn)入黨委會(huì)，參加黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)和決策。四個(gè)方面相輔相成，構(gòu)成一個(gè)完整有機(jī)的整體。

（二）校長(zhǎng)治?！獙?shí)現(xiàn)大學(xué)法人治理

大學(xué)是一個(gè)法人組織，校長(zhǎng)是大學(xué)的法人代表。政府通過委托——代理形式和大學(xué)建立一種契約關(guān)系，大學(xué)則依據(jù)治理理論建立一種“大學(xué)董事會(huì)”作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，來實(shí)現(xiàn)各方利益相關(guān)者的參與權(quán)、話語權(quán)和決策權(quán)，但最終大學(xué)需要一個(gè)“經(jīng)理人”來經(jīng)營(yíng)它，這個(gè)人就是“校長(zhǎng)”，正如“經(jīng)理治理公司”一樣，“校長(zhǎng)治校”順理成章。

1. 依法選舉產(chǎn)生專業(yè)化校長(zhǎng)。依據(jù)治理理論，大學(xué)的重要利益相關(guān)者將組成董事會(huì)這一最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，通過建立董事會(huì)章程，依法選舉產(chǎn)生專業(yè)化的大學(xué)校長(zhǎng)。董事會(huì)有權(quán)聘任和解聘校長(zhǎng)、校長(zhǎng)受制于董事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。大學(xué)校長(zhǎng)人選可以從董事會(huì)產(chǎn)生，也可以從教師隊(duì)伍中產(chǎn)生，但最好能從全球海選，選拔具有專業(yè)化管理水準(zhǔn)的人才來當(dāng)校長(zhǎng)。大學(xué)校長(zhǎng)的選拔應(yīng)該有法定程序：成立校長(zhǎng)選拔委員會(huì)；決定校長(zhǎng)的任職資格；發(fā)布校長(zhǎng)招聘廣告；確定候選人；校董事會(huì)決定校長(zhǎng)人選。校長(zhǎng)有明確的任期，任期內(nèi)一般不得隨意更換校長(zhǎng)。校董事會(huì)定期召開專門會(huì)議，由校長(zhǎng)述職。董事會(huì)成員依據(jù)校長(zhǎng)工作績(jī)效做出繼續(xù)聘任和解聘的決定。

2. 依法賦予校長(zhǎng)行政權(quán)力。校長(zhǎng)一經(jīng)選舉產(chǎn)生，就自然成為學(xué)校董事會(huì)重要成員，參與大學(xué)各種戰(zhàn)略規(guī)劃和決策的制定。其權(quán)利包括：提名并任用副校長(zhǎng)及大學(xué)內(nèi)部相應(yīng)機(jī)構(gòu)的部門領(lǐng)導(dǎo)；主管學(xué)校的發(fā)展方向和對(duì)外事務(wù)，直接管理人事和財(cái)務(wù)部門；成為職業(yè)管理人員，不再承擔(dān)教學(xué)和科研任務(wù)。其義務(wù)包括：每年向校董事會(huì)述職，接受董事會(huì)的工作考核。

3. 校長(zhǎng)依法治理學(xué)校?！靶ｉL(zhǎng)治?！币婪ㄖ涡＃饕从吃谌齻€(gè)基本方面：一是校長(zhǎng)治理大學(xué)要遵循國(guó)家的憲法和法律；二是要遵照教育規(guī)律，尤其是高等教育發(fā)展規(guī)律，大學(xué)治理不能脫離大學(xué)公益性的性質(zhì)、研究高深學(xué)問的特質(zhì)、教書育人的本質(zhì)和服務(wù)社會(huì)的實(shí)質(zhì)；三是要遵循學(xué)校的相關(guān)制度規(guī)范，尤其是董事會(huì)章程和大學(xué)章程。

（三）教授治學(xué)——實(shí)現(xiàn)大學(xué)學(xué)術(shù)自治

教授治學(xué)一方面強(qiáng)調(diào)“治學(xué)”是教授的本職工作，另一方面強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)的專業(yè)性，行政不能過多干涉。教授治學(xué)是學(xué)校的主體，學(xué)校行政處于服務(wù)地位。教授治學(xué)要按照學(xué)術(shù)研究的規(guī)律去進(jìn)行，主要通過以下兩種途徑實(shí)現(xiàn)：

1. 建立學(xué)校學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)，確保學(xué)術(shù)的專業(yè)性和自由性。大學(xué)是一個(gè)學(xué)術(shù)研究、學(xué)術(shù)應(yīng)用和學(xué)術(shù)教學(xué)的機(jī)構(gòu)，為突出大學(xué)學(xué)術(shù)的專業(yè)性，大學(xué)應(yīng)建立大學(xué)學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)。大學(xué)評(píng)議會(huì)由從事學(xué)術(shù)研究的權(quán)威教授組成，是大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，能有效地控制著大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)，它體現(xiàn)了學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)管理中的作用。大學(xué)學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)是代表和保護(hù)大學(xué)決策中教師利益的組織，一般扎根于學(xué)科專業(yè)并在課程設(shè)置、教師職稱晉升、教授終身任期制以及學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面擁有極大的決定權(quán)力。評(píng)議會(huì)權(quán)力的價(jià)值追求是保證學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得以貫徹執(zhí)行，保證學(xué)者所研究與傳授的學(xué)科得以發(fā)展，保證教師、科研人員的學(xué)術(shù)權(quán)力得以保障。2009年5月，吉林大學(xué)通過了新的《吉林大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)章程》，將學(xué)術(shù)委員會(huì)分為學(xué)院、學(xué)部、學(xué)校三級(jí)。同時(shí)規(guī)定，學(xué)校的黨政領(lǐng)導(dǎo)一律不參加三級(jí)委員會(huì)，院一級(jí)負(fù)責(zé)人在校學(xué)術(shù)委員會(huì)中最多只能占1/3，其他2/3必須是沒有任何行政職務(wù)的學(xué)者。2009年9月18日，新一屆吉林大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)正式成立，這個(gè)完全由學(xué)者組成的組織，將成為吉林大學(xué)學(xué)術(shù)評(píng)議、審議、論證和決策的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，旨在保證學(xué)術(shù)的專業(yè)性和自由性。

2. 教師資格和職稱認(rèn)定的行業(yè)化。我國(guó)現(xiàn)行的大學(xué)教師資格認(rèn)定主要采取政府設(shè)立的教師資格中心進(jìn)行認(rèn)定，行政色彩較濃，而且資格認(rèn)定采用的學(xué)歷認(rèn)證和教育學(xué)、心理學(xué)考試相結(jié)合的方法，有其合理性，但弊端也很明顯。職稱評(píng)定以論文數(shù)量和科研課題為數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，以期刊層次等級(jí)和科研課題項(xiàng)目來源為質(zhì)量認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對(duì)科研本身內(nèi)容的質(zhì)量關(guān)照。因此，我們主張應(yīng)由大學(xué)自身以及學(xué)科行業(yè)來進(jìn)行。大學(xué)可以根據(jù)學(xué)校的辦學(xué)特色來選聘和評(píng)價(jià)教師，研究型大學(xué)側(cè)重教師的科研能力，教學(xué)型大學(xué)則側(cè)重教師的知識(shí)積淀和教學(xué)能力。同時(shí)，通過學(xué)科的行業(yè)組織比如教育學(xué)會(huì)、心理學(xué)會(huì)、哲學(xué)學(xué)會(huì)等行業(yè)組織來鑒別教師的學(xué)術(shù)水平，通過這兩個(gè)環(huán)節(jié)來對(duì)教師資格和職稱進(jìn)行認(rèn)定和評(píng)審，可以確保大學(xué)教師的專業(yè)化。

三、完善三級(jí)組織建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力重心下移

組織是權(quán)力的物質(zhì)外殼，組織形式是實(shí)現(xiàn)權(quán)力和利益的重要手段。目前，世界上的大學(xué)組織結(jié)構(gòu)基本為兩種形式，即校——系和學(xué)?！獙W(xué)院——學(xué)系。二級(jí)建構(gòu)容易導(dǎo)致學(xué)校權(quán)力集中，管理幅度過大，影響管理效果，而系的教學(xué)和科研又難以實(shí)現(xiàn)大學(xué)科資源的有效整合和交叉，容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)。因此，從大學(xué)的發(fā)展來看，三級(jí)組織建構(gòu)是最為理想的結(jié)構(gòu)形式。

（一）學(xué)校——戰(zhàn)略發(fā)展

學(xué)校是大學(xué)組織的權(quán)力中心。學(xué)校權(quán)力是由學(xué)校董事會(huì)、校長(zhǎng)和學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)三個(gè)機(jī)構(gòu)組成。董事會(huì)是學(xué)校最高權(quán)力機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略、校長(zhǎng)的選聘和學(xué)校發(fā)展情況的評(píng)估等宏觀性戰(zhàn)略管理；校長(zhǎng)是學(xué)校法人代表，是董事會(huì)各種戰(zhàn)略規(guī)劃?rùn)?quán)力的執(zhí)行者，是最高行政長(zhǎng)官，實(shí)現(xiàn)學(xué)校的行政權(quán)力；學(xué)校學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)是學(xué)校學(xué)術(shù)研究、教學(xué)和學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力。

（二）學(xué)院——學(xué)科建設(shè)

在大學(xué)的三級(jí)組織建構(gòu)中，學(xué)院是一個(gè)權(quán)力實(shí)體。學(xué)院擁有教師的人事權(quán)力，包括教師的選聘、教師的培養(yǎng)、教師的使用、教師的發(fā)展、教師的評(píng)價(jià)等等；學(xué)院也是學(xué)校各種行政命令的具體落實(shí)部門，學(xué)校的所有發(fā)展規(guī)劃最終都依賴學(xué)院來落實(shí)；學(xué)院還擁有財(cái)權(quán)，學(xué)院最為核心的功能是學(xué)科建設(shè)，學(xué)院所擁有的各種權(quán)力都是圍繞學(xué)科建設(shè)來賦予的。因而，學(xué)院的設(shè)置也應(yīng)以大的學(xué)科門類為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)置。學(xué)院的人事權(quán)，包括教師的選聘、教師的培養(yǎng)、教師的使用、教師的發(fā)展、教師的評(píng)價(jià)等等都應(yīng)以學(xué)科隊(duì)伍建設(shè)為目的。學(xué)院的財(cái)權(quán)也是為了學(xué)科的基礎(chǔ)建設(shè)和發(fā)展。除教師的基本工資由學(xué)校統(tǒng)一發(fā)放以外，學(xué)校的一般性支出都應(yīng)以學(xué)院為單位。

（三）學(xué)系——教學(xué)科研

學(xué)系是大學(xué)的基層，主要負(fù)責(zé)學(xué)科專業(yè)的具體事務(wù)，包括教學(xué)、考試、就業(yè)以及教師的分工、課程安排和科研等。一般而言，學(xué)校的教學(xué)和科研兩大工作都是以學(xué)系為基本單位的。學(xué)系是學(xué)生學(xué)習(xí)的基本組織，教師一般也是歸并到系進(jìn)行教學(xué)安排?？蒲袌F(tuán)隊(duì)一般也是以系為基礎(chǔ)進(jìn)行建構(gòu)。當(dāng)然，跨學(xué)系、跨學(xué)院、跨學(xué)校甚至跨行業(yè)組建科研團(tuán)隊(duì)也是有的，但對(duì)于科研的協(xié)同性效率肯定會(huì)降低。

積極探索建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，不斷完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是當(dāng)前高等教育界一個(gè)必須正視和亟待解決的關(guān)鍵問題?，F(xiàn)代大學(xué)制度的核心是在政府的宏觀調(diào)控下，大學(xué)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理，這既涉及規(guī)范和理順大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系，更涉及大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善和改革。構(gòu)建健全而合理的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的微觀基礎(chǔ)，是政府部門轉(zhuǎn)變職能、有效調(diào)控的必要前提。因此，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府部門的切實(shí)指導(dǎo)及推動(dòng)下，充分尊重和發(fā)揚(yáng)群眾的改革熱情和創(chuàng)新精神，加速建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，積極完善和改革大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，我國(guó)的高等教育在規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和效益諸方面必將快速、健康、均衡和持續(xù)地發(fā)展，我國(guó)成為教育強(qiáng)國(guó)必將指日可待。

責(zé)任編輯：周振國(guó)