地方政府應(yīng)提升應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)能力

汶川特大地震是一場(chǎng)前所未有的巨災(zāi)，考驗(yàn)了我國各級(jí)政府和干部應(yīng)對(duì)前所未有突發(fā)事件的能力。毫無疑問，我們已經(jīng)取得了這次抗震救災(zāi)的偉大勝利。同時(shí)，也使我們發(fā)現(xiàn)了應(yīng)急處置工作存在的不足和問題。

一、存在的不足和問題

(一)地方政府和城鄉(xiāng)民眾的巨災(zāi)防范意識(shí)普遍較為淡薄

1. 地方政府重防范社會(huì)型突發(fā)事件，輕防御巨災(zāi)型自然災(zāi)害。從實(shí)際工作看，地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)于防范應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件明確規(guī)定了嚴(yán)格的行政問責(zé)，明顯重于對(duì)自然災(zāi)害的防范。各種制度措施和力量配置集中于應(yīng)對(duì)社會(huì)型突發(fā)事件，而對(duì)于巨災(zāi)型自然災(zāi)害的防御比較麻木和懈怠。

2. 管理者滿足于應(yīng)急預(yù)案的制定，疏忽于預(yù)案要點(diǎn)的掌握。據(jù)對(duì)四川部分重災(zāi)區(qū)市、縣級(jí)政府及其部門官員的訪談表明，當(dāng)被問及本人對(duì)預(yù)案的了解程度時(shí)，大多數(shù)官員僅了解本地、本部門制定的有關(guān)應(yīng)急預(yù)案，也知道突發(fā)事件來臨要“啟動(dòng)預(yù)案”、要“成立指揮部”。但是，對(duì)應(yīng)急預(yù)案的詳細(xì)規(guī)范和處置要點(diǎn)大多生疏和茫然。

3. 注重于抓地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，疏忽于各類安全防范準(zhǔn)備。由于正確的政績觀和考核指標(biāo)還沒有完全建立和形成，地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的主要力量幾乎都集中于抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種狀況越往基層越明顯。2006年至2008年，四川三年中僅投入8000萬元用于應(yīng)急救援基地建設(shè)和應(yīng)急裝備的更新，這對(duì)于一個(gè)應(yīng)急管理任務(wù)繁重的大省來說不可謂正常。

4. 城鄉(xiāng)民眾對(duì)預(yù)防、避險(xiǎn)、自救、互救等應(yīng)急知識(shí)和技能的了解掌握普遍匱乏。全省全年開展的防震減災(zāi)科普宣傳才90次，受眾才12萬余人。

5. 抗御巨災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制和物資儲(chǔ)備十分欠缺。據(jù)反映，成都市民政部門儲(chǔ)備的帳篷不足2千頂。專門應(yīng)對(duì)震災(zāi)所需的救援工具、器材，有關(guān)部門的儲(chǔ)備更是缺乏。

6. 城鎮(zhèn)普遍缺乏應(yīng)急避難場(chǎng)所，規(guī)劃、建設(shè)嚴(yán)重滯后，宣傳告知工作不到位。

(二) 各級(jí)政府及職能部門的應(yīng)急預(yù)案存在較大缺陷

1. 各級(jí)預(yù)案普遍雷同，缺乏特色和演練，針對(duì)性和可操作性均不強(qiáng)。從收集的資料看，四川6個(gè)受災(zāi)市州、39個(gè)重災(zāi)縣中的9個(gè)縣市制定了地震相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，而這些應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容大體相同，并沒有針對(duì)當(dāng)?shù)鼐唧w情況作出特殊規(guī)定。這樣做的結(jié)果是，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，這些預(yù)案無法真正“應(yīng)急”，不能起到保證指導(dǎo)應(yīng)急處置工作取得實(shí)踐成效的作用。

2. 各類預(yù)案的專業(yè)、行業(yè)性較強(qiáng)，綜合協(xié)調(diào)性較差。各類災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案大多強(qiáng)調(diào)本行業(yè)管轄，這雖然突出了專業(yè)性，但是，由于其它相關(guān)職能部門和技術(shù)部門缺乏參與，必然對(duì)于某一主管部門所制定的應(yīng)急預(yù)案認(rèn)同度不夠，有的甚至出現(xiàn)互相封鎖信息、互不支持配合的局面。另外，各類預(yù)案分級(jí)響應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致面對(duì)同一災(zāi)害，不同部門啟動(dòng)的應(yīng)急響應(yīng)不一致。

3. 各級(jí)各類預(yù)案對(duì)特大災(zāi)變估計(jì)不足，預(yù)見性較差。本是應(yīng)該預(yù)見的緊急情況，應(yīng)在事前有估計(jì)、有預(yù)案、有準(zhǔn)備，但現(xiàn)實(shí)卻并非如此。

4. 各級(jí)政府及其部門對(duì)預(yù)案所列措施缺乏督促檢查，落實(shí)性較差。據(jù)調(diào)查，四川6個(gè)重災(zāi)市州、39個(gè)重災(zāi)縣(市、區(qū)、)中，進(jìn)行過綜合性演習(xí)、落實(shí)了應(yīng)急避難場(chǎng)所的為數(shù)極少。

5. 各級(jí)政府缺乏必要的投入機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，預(yù)案保障性較差。由于重視不夠，再加之西部地區(qū)地方政府財(cái)力有限，實(shí)施應(yīng)急預(yù)案所必要的經(jīng)費(fèi)難以保障。同時(shí)，在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《防震減災(zāi)法》及各類應(yīng)急預(yù)案中，沒有對(duì)貫徹實(shí)施不力的相關(guān)主體規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任，實(shí)際工作中也少有聽聞?wù)畬⒋俗鳛樾姓栘?zé)的案例。

(三) 災(zāi)區(qū)災(zāi)情監(jiān)測(cè)、通訊、電力保障系統(tǒng)脆弱

1. 地震監(jiān)測(cè)點(diǎn)、網(wǎng)配置不足，監(jiān)測(cè)設(shè)備和方式落后。我國目前強(qiáng)震觀測(cè)儀器不足千臺(tái)。由于強(qiáng)震數(shù)據(jù)獲取能力以及模擬震動(dòng)試驗(yàn)?zāi)芰μ?，有關(guān)抗震設(shè)防規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)的制定修正等，不得不依賴國外的強(qiáng)震數(shù)據(jù)，這對(duì)制定適應(yīng)我國大中城市各項(xiàng)建設(shè)工程抗震設(shè)防要求和抗震設(shè)計(jì)規(guī)范，勢(shì)必帶來較大不利影響。

2. 信息傳輸和電力保障體系脆弱。汶川特大地震發(fā)生后，四川省黑水、汶川、理縣、北川、青川等7個(gè)縣的對(duì)外通信完全中斷，瞬間成為我國地圖上的信息孤島。直至2008年5月18日17點(diǎn)28分，黑水縣干線光纜在連續(xù)奮戰(zhàn)之下終于被艱難打通，7個(gè)重災(zāi)縣對(duì)外通信方才就此全部暢通。然而此時(shí)距離地震發(fā)生已147個(gè)小時(shí)。

(四) 應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善

1. 啟動(dòng)災(zāi)情查明機(jī)制滯后。由于電力和通訊中斷導(dǎo)致的地震臺(tái)站數(shù)據(jù)和災(zāi)區(qū)一線信息無法及時(shí)上報(bào)，直到“5·12”下午4時(shí)左右，省地震局在行政區(qū)劃圖(而非專業(yè)數(shù)據(jù)圖)上大致劃出災(zāi)區(qū)范圍報(bào)送省指揮部。

2. 應(yīng)急指揮決策的明確性與靈活性均有不足。由于許多地方基層官員受年齡閱歷經(jīng)驗(yàn)等多方面因素所限，平常又基本不進(jìn)行演練，臨陣指揮自然難免應(yīng)對(duì)失措。

3. 決策實(shí)施過程中的修正機(jī)制滯后。在一些地方或某些工作過程中，修正機(jī)制尚不夠完善，最為明顯的就是一些災(zāi)區(qū)關(guān)于應(yīng)急帳篷、板房的建設(shè)決策。初期的信息搜集混亂和決策倉促固然可以諒解，但必要的跟蹤和分析卻被忽略，應(yīng)該進(jìn)行的決策調(diào)整被遺忘或擱置。

4. 部門溝通、軍地協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)作的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制有待完善。由于我國的應(yīng)急預(yù)案是以各個(gè)系統(tǒng)或部門為體系制定的，突發(fā)事件出現(xiàn)時(shí)，各個(gè)系統(tǒng)或部門就分別啟動(dòng)自己的應(yīng)急預(yù)案，分別成立相應(yīng)的指揮部。但這些自成體系的指揮系統(tǒng)如何有效的整合成為一體，展開有序協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，卻缺乏十分明確的制度規(guī)定。

(五) 救援專業(yè)裝備缺乏、工具落后，科學(xué)施救能力較為薄弱

這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一，應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害的各類現(xiàn)場(chǎng)專業(yè)救災(zāi)隊(duì)伍和人才嚴(yán)重不足;第二，應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害的專門救援儀器、設(shè)備、工具嚴(yán)重不足;第三，農(nóng)村基層公共衛(wèi)生資源配置嚴(yán)重不足;第四，應(yīng)對(duì)某類災(zāi)害的科學(xué)研究和工程預(yù)防技術(shù)亟待提升;第五，救援器械工具的生產(chǎn)裝備和儲(chǔ)備調(diào)運(yùn)能力亟待加強(qiáng);第六，適應(yīng)多災(zāi)種救援的專兼型隊(duì)伍建設(shè)亟待擴(kuò)大。

(六) 地方政府在積極協(xié)調(diào)社會(huì)參與方面的能力不足

1. 缺乏有效的政府救援功能與社會(huì)救助功能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)的長效措施和機(jī)制。從汶川抗震救災(zāi)的實(shí)踐來看，一些地方政府在面對(duì)如火山爆發(fā)般的社會(huì)動(dòng)員時(shí)，顯得準(zhǔn)備不足;個(gè)別習(xí)慣于對(duì)下級(jí)或民眾頤指氣使的政府官員還有點(diǎn)不知所措。

2. 保障志愿者有序參與的法律和制度缺乏。在汶川震后，由于沒有相應(yīng)的立法規(guī)范，志愿者參與大多處于自發(fā)狀態(tài)。另外，由于對(duì)志愿者的權(quán)利沒有相關(guān)法律規(guī)定，他們?cè)跒?zāi)區(qū)服務(wù)遭遇工傷、患病等意外情況應(yīng)如何處理，缺乏相應(yīng)規(guī)范。

3. 志愿者的組織化、規(guī)范化有待提升。應(yīng)當(dāng)看到，在一些災(zāi)區(qū)，志愿者的組織化程度不足和規(guī)范性不強(qiáng)的問題的確存在，與當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)民眾的互相溝通協(xié)調(diào)有待改善。

二、有關(guān)對(duì)策與建議

在認(rèn)真總結(jié)此次汶川特大地震應(yīng)急處置教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，課題組提出了提升領(lǐng)導(dǎo)能力，加強(qiáng)應(yīng)急管理和應(yīng)對(duì)能力的對(duì)策建議如下:

(一)應(yīng)急管理的目標(biāo)和原則

1. 以人為本、民生優(yōu)先。各級(jí)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)把保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全作為應(yīng)急處置工作的首要任務(wù)，作為應(yīng)急決策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把救人放在第一位，減少財(cái)產(chǎn)損失，最大限度降低突發(fā)事件造成的危害。

2. 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、靠前指揮。各級(jí)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)各方面的應(yīng)急救援力量實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，特別是要加強(qiáng)軍地協(xié)調(diào)，必要時(shí)成立黨、政、軍、武警等方面組成的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)處置工作。

3. 分級(jí)管理、屬地負(fù)責(zé)。省級(jí)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)處置特別重大、重大突發(fā)事件;市(州)和縣(市、區(qū))的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)處置轄區(qū)內(nèi)的較大和一般突發(fā)事件。任何級(jí)別的突發(fā)事件發(fā)生后，事發(fā)地的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)都必須立即組織力量，落實(shí)屬地責(zé)任，首先應(yīng)對(duì)處置，做好先期工作。

4. 快速反應(yīng)、整體聯(lián)動(dòng)。各級(jí)政府及其部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，及時(shí)準(zhǔn)確報(bào)告突發(fā)事件信息，以免貽誤處置時(shí)機(jī);接報(bào)后要立即組織綜合研判，果斷決策，迅速采取應(yīng)急措施，做好先期處置，防止事態(tài)擴(kuò)大。要通力協(xié)作，加強(qiáng)工作銜接、信息溝通、人員互動(dòng)和技術(shù)裝備等的共用，形成聯(lián)動(dòng)合力。要緊緊依靠群眾，積極動(dòng)員和組織社會(huì)各方面力量，有序參與應(yīng)急處置工作。

5. 依法進(jìn)行、科學(xué)應(yīng)對(duì)。各級(jí)黨委、政府和應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，依法采取緊急措施，防止濫用權(quán)力損害公民的合法權(quán)益。要充分依靠科學(xué)，運(yùn)用科學(xué)方法，發(fā)揮專業(yè)救援隊(duì)伍的技術(shù)和裝備優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮專家學(xué)者的咨詢建議和智力支持作用，做到科學(xué)有序處置。

6. 信息公開、正面引導(dǎo)。各級(jí)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門要充分尊重公民對(duì)突發(fā)事件的知情權(quán)，建立健全突發(fā)事件新聞發(fā)布快速反應(yīng)、輿情收集和分析機(jī)制，正確引導(dǎo)輿論。對(duì)老、幼、病、殘、孕等特殊人群以及學(xué)校等特殊場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)采取有針對(duì)性的公告方式。對(duì)涉及重大政治性、群體性和民族宗教等社會(huì)安全事件，必須嚴(yán)格實(shí)行授權(quán)發(fā)布。

7. 統(tǒng)籌全局、有序推進(jìn)。各級(jí)黨委、政府和應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在應(yīng)急處置結(jié)束后，立即組織力量對(duì)突發(fā)事件造成的損失、影響等進(jìn)行調(diào)查分析和評(píng)估，制定恢復(fù)重建規(guī)劃，統(tǒng)籌安排恢復(fù)重建工作，妥善安撫安置受到影響和損害的群眾。

(二)應(yīng)急管理的體制和機(jī)制

1. 合理配置應(yīng)急機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系。目前的“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”運(yùn)行機(jī)制與我國的行政條塊關(guān)系、軍政關(guān)系等均有一定的不適應(yīng)性。而應(yīng)急管理體制的科學(xué)與否往往直接決定應(yīng)急處理成敗和效率。為了更好地體現(xiàn)應(yīng)急機(jī)制的權(quán)威性和高效性，有必要建立應(yīng)急指揮分級(jí)負(fù)責(zé)的機(jī)制，即國務(wù)院和地方政府的主管領(lǐng)導(dǎo)兼任國家和地方級(jí)應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，并對(duì)應(yīng)急活動(dòng)負(fù)總責(zé);各級(jí)公眾政府職能部門的負(fù)責(zé)人對(duì)本部門的應(yīng)急行政任務(wù)負(fù)全責(zé)。軍事機(jī)關(guān)的首長對(duì)軍隊(duì)的應(yīng)急任務(wù)負(fù)全責(zé)。

2. 成立綜合性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。應(yīng)該充分整合現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息管理系統(tǒng)和應(yīng)急救援隊(duì)伍，成立一個(gè)具有調(diào)動(dòng)各種資源、具有大部委性質(zhì)的“減災(zāi)部”或者“應(yīng)急部”，開展對(duì)重大災(zāi)害的預(yù)測(cè)評(píng)估、輔助決策和緊急救援等工作，從而形成現(xiàn)代化、綜合性的危機(jī)治理系統(tǒng)。

3. 完善突發(fā)事件應(yīng)急處理的法制體系。一是應(yīng)加緊出臺(tái)《緊急狀態(tài)法》?！毒o急狀態(tài)法》的核心是要解決給予政府特別授權(quán)和對(duì)公民權(quán)利予以適當(dāng)保護(hù)與救濟(jì)的界限問題。該法應(yīng)當(dāng)規(guī)定國家在什么情況下屬于進(jìn)入了緊急狀態(tài)，同時(shí)，還應(yīng)具體規(guī)定緊急狀態(tài)的宣布程序、實(shí)施過程、終止方式、緊急狀態(tài)期限以及緊急狀態(tài)期間的權(quán)力行使等方面的內(nèi)容，使國家在危機(jī)或危險(xiǎn)的緊要關(guān)頭有法可依。明晰在緊急狀態(tài)下政府可以采取緊急措施的必要行政程序，不為政府隨意擴(kuò)大行政緊急權(quán)力留下法律上的漏洞。對(duì)公民的權(quán)利保障要有底線，公民在緊急狀態(tài)下遭受的損害能夠獲得法律上的有效救濟(jì)。二是盡快制定《突發(fā)公共事件緊急救助救援法》。通過此法，對(duì)重大自然災(zāi)害突發(fā)時(shí)的救濟(jì)和救助原則、國家在災(zāi)害發(fā)生時(shí)對(duì)地方政府的支援和財(cái)政撥款、災(zāi)后恢復(fù)重建救濟(jì)和救助標(biāo)準(zhǔn)等作出相應(yīng)的規(guī)范。三是制定《重、特大突發(fā)公共事件保險(xiǎn)法》。我國在重、特大突發(fā)公共事件過后，一貫提倡自救和發(fā)動(dòng)非受災(zāi)公眾捐款捐物，這種做法有利于樹立良好和諧的社會(huì)風(fēng)尚，但這只是權(quán)宜之計(jì)，要真正從根本上解決問題，還必須依靠健全法制的途徑。四是制定《社會(huì)公共安全法》。應(yīng)在國家立法層面上，設(shè)置“社會(huì)公共安全法制機(jī)構(gòu)”，綜合考慮、統(tǒng)一研究并盡快建立和完善我國社會(huì)公共安全綜合防控體系的法律框架或法律法規(guī)體系，從“綜合安全”的高度，為防災(zāi)減災(zāi)、損失預(yù)防和犯罪預(yù)防、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件提供全面、系統(tǒng)、完備的法律支撐和法治環(huán)境。

4. 推進(jìn)地方各級(jí)政府應(yīng)急指揮中心建設(shè)。按照國務(wù)院的統(tǒng)一規(guī)劃和要求，縣以上各級(jí)政府要統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)具有監(jiān)測(cè)監(jiān)控、預(yù)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、綜合研判、輔助決策、調(diào)度指揮和總結(jié)評(píng)估等功能的政府應(yīng)急指揮中心，完善有關(guān)專業(yè)應(yīng)急平臺(tái)功能，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。形成上下對(duì)接和各部門縱橫聯(lián)系、互聯(lián)互通、信息共享、資源共用、統(tǒng)一高效的現(xiàn)代化應(yīng)急指揮系統(tǒng)和應(yīng)急值守系統(tǒng)。各級(jí)政府應(yīng)急指揮中心建設(shè)必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，充分利用、整合現(xiàn)有資源，避免重復(fù)建設(shè)。

5. 建立健全應(yīng)急管理工作組織體系。各級(jí)政府要將救災(zāi)辦和應(yīng)急辦的職能職責(zé)進(jìn)行整合，統(tǒng)一在政府辦公室(廳)組建應(yīng)急辦，全面履行政府應(yīng)急管理職能，應(yīng)急辦主任兼任同級(jí)政府副秘書長或政府辦公室(廳)副主任。公安、安監(jiān)、衛(wèi)生、民政、建設(shè)、地震、環(huán)保、畜牧、交通、國土、水利、通信等部門要明確應(yīng)急管理的職能，做到有機(jī)構(gòu)和人員具體辦事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦要根據(jù)實(shí)際情況成立或明確辦事機(jī)構(gòu)，確定相關(guān)責(zé)任人員。居委會(huì)、村委會(huì)等基層群眾自治組織要落實(shí)應(yīng)急管理工作責(zé)任人，做好群眾的組織、動(dòng)員工作。

6. 建立政府應(yīng)急管理檢測(cè)預(yù)警機(jī)制。一是要建立、健全聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制;二是要健全危機(jī)預(yù)警機(jī)制;三是進(jìn)一步修訂公共行政績效考評(píng)體系;四是建立社會(huì)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，完善社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。

7. 加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。各級(jí)政府要根據(jù)實(shí)際情況確定和完善相關(guān)預(yù)案，明確各類突發(fā)事件的防范措施和處置程序。尤其要大力推進(jìn)預(yù)案進(jìn)街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組和各類企事業(yè)單位，把防范和應(yīng)急準(zhǔn)備工作落實(shí)到基層，力爭(zhēng)到2010年底，形成縱向到底、橫向到邊的預(yù)案體系。要組織開展經(jīng)常性的預(yù)案演練，有針對(duì)性地進(jìn)行修訂，提高預(yù)案的可操作性和實(shí)戰(zhàn)性。

8. 建立完善監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。要充分發(fā)揮氣象、水文、地震、地質(zhì)、環(huán)境、衛(wèi)生、安監(jiān)等監(jiān)測(cè)體系的作用，進(jìn)一步完善功能，科學(xué)布點(diǎn)，加強(qiáng)裝備，提高監(jiān)測(cè)水平。同時(shí)，要在城市社區(qū)和農(nóng)村村組配備信息員，加強(qiáng)專群結(jié)合的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)?？h級(jí)以上各級(jí)政府要建立信息會(huì)商制度，對(duì)監(jiān)測(cè)到的各類信息進(jìn)行分析，對(duì)可能引發(fā)突發(fā)事件的時(shí)間、地點(diǎn)、范圍、程度、危害及趨勢(shì)作出預(yù)測(cè)，制定防范措施。要建設(shè)預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)化管理數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)地區(qū)、部門之間的協(xié)調(diào)配合，對(duì)可能引發(fā)突發(fā)事件的預(yù)警信息實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)控。

9. 落實(shí)安全防范措施。各級(jí)政府、各有關(guān)部門要進(jìn)一步明確安全管理監(jiān)管職責(zé)，完善監(jiān)管手段，加大監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)密防范各類安全事故。各企業(yè)、事業(yè)單位要切實(shí)落實(shí)安全管理的主體責(zé)任，建章立制，加大投入，全面落實(shí)安全防范措施。安監(jiān)等部門要從安全生產(chǎn)領(lǐng)域的實(shí)際出發(fā)，著眼于提高重特大事故的防范和處置能力，以建立健全應(yīng)急預(yù)案體系和應(yīng)急管理體制機(jī)制為主線，從規(guī)劃、投入等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)入手，扎實(shí)抓好安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作。

(三)應(yīng)急管理的動(dòng)員和保障機(jī)制

1. 將應(yīng)戰(zhàn)動(dòng)員和應(yīng)急動(dòng)員納入一定級(jí)別的應(yīng)急管理體系。國防動(dòng)員和應(yīng)急動(dòng)員，同屬危機(jī)管理的范疇，二者之間“同多異少”。為此應(yīng)從節(jié)約行政資源、規(guī)范動(dòng)員行為和提高動(dòng)員準(zhǔn)備與實(shí)施的效率的目的出發(fā)，將應(yīng)戰(zhàn)動(dòng)員和應(yīng)急動(dòng)員，置于一定級(jí)別的國家危機(jī)管理之下，并在體制上解決二者分立并行的問題。

2. 實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)體制的應(yīng)急轉(zhuǎn)換。需要強(qiáng)化的主要措施包括:對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下的領(lǐng)導(dǎo)體制架構(gòu)及其運(yùn)行，在制度上做出進(jìn)一步安排;將現(xiàn)有負(fù)責(zé)應(yīng)急動(dòng)員的職能部門，作為領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)急轉(zhuǎn)換的重要組成部分，納入應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)體制的組織架構(gòu)之中，以充分發(fā)揮他們輔助決策和綜合協(xié)調(diào)的作用，進(jìn)而保持動(dòng)員工作的連續(xù)性;在完善動(dòng)員等級(jí)制度的基礎(chǔ)上，明確領(lǐng)導(dǎo)體制在各等級(jí)動(dòng)員中的應(yīng)急轉(zhuǎn)換程度，防止過度轉(zhuǎn)換或轉(zhuǎn)換不足。

3. 加強(qiáng)與突發(fā)公共事件應(yīng)急體系的協(xié)調(diào)，盡快促成應(yīng)急動(dòng)員與應(yīng)戰(zhàn)動(dòng)員聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立。要發(fā)揮國防動(dòng)員體系力量，要想在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)性公共事件中發(fā)揮更大的作用，就要努力促成與這一體系有機(jī)結(jié)合。當(dāng)前，國防動(dòng)員系統(tǒng)應(yīng)以動(dòng)員為“媒介”，加強(qiáng)與該公共危機(jī)應(yīng)急體系的協(xié)調(diào)，盡快在動(dòng)員活動(dòng)上形成與該體系的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。做到平時(shí)同計(jì)劃、同演練，遇有情況同步響應(yīng)，同步行動(dòng)。

4. 搞好橫向協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)部門之間的動(dòng)員協(xié)同。為建立與應(yīng)急動(dòng)員相適應(yīng)的部際間協(xié)調(diào)機(jī)制，在橫向上建立良好的動(dòng)員協(xié)同關(guān)系，各級(jí)抗震救災(zāi)指揮部在組織上應(yīng)采取相應(yīng)的措施是:一是本級(jí)指揮部中的各工作組，只負(fù)責(zé)動(dòng)員任務(wù)的統(tǒng)籌分配，實(shí)際動(dòng)員任務(wù)由本級(jí)指揮部以外的職能部門承擔(dān);二是本級(jí)指揮部中各工作組(如物資保障組、交通保障組)，按資源的相關(guān)性劃分工作邊界，同類資源實(shí)行歸口管理，以減少職能上的相互交叉，避免令出多門。三是指揮部總值班室負(fù)責(zé)各工作組之間的綜合協(xié)調(diào)。

5. 發(fā)揮NGO的作用，有效開發(fā)社會(huì)動(dòng)員潛力。在一個(gè)開放分權(quán)和多中心治理的社會(huì)，沒有社會(huì)力量的參與是不可想象的。由于社會(huì)力量的參與，信息渠道不再堵塞，政府決策的可信和可行度大大提高，在很大程度上可降低政府的執(zhí)行成本。應(yīng)建立和完善社會(huì)力量參與公共危機(jī)事件的機(jī)制。

6. 搭建和完善應(yīng)急動(dòng)員信息平臺(tái)。要加快信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)步伐，盡快建立上通國家下至各省、市，橫向與駐軍和有關(guān)部門相互貫通的應(yīng)急動(dòng)員信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，加快完善國家應(yīng)急動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)組織體系建設(shè)，加快國家應(yīng)急動(dòng)員潛力數(shù)據(jù)庫建設(shè)，加快國家應(yīng)急動(dòng)員決策支持系統(tǒng)開發(fā)。

7. 加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)。逐步建立起以公安消防、特警以及解放軍、武警、民兵預(yù)備役和各專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍為骨干，企業(yè)專兼職救援隊(duì)伍為補(bǔ)充，社會(huì)志愿者共同參與的應(yīng)急救援體系。公安、安監(jiān)、林業(yè)、交通、衛(wèi)生等部門要加強(qiáng)消防、礦山救護(hù)、森林防火、海事搜救、醫(yī)療衛(wèi)生等專業(yè)隊(duì)伍的應(yīng)急能力建設(shè)，改善技術(shù)裝備，強(qiáng)化培訓(xùn)演練，實(shí)現(xiàn)一隊(duì)多用、一專多能。

8. 加強(qiáng)應(yīng)急資源儲(chǔ)備管理。一是要在對(duì)現(xiàn)有各類應(yīng)急資源普查和有效整合的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)急處置所需物料、裝備、通信器材、生活用品等物資和緊急避難場(chǎng)所，以及運(yùn)輸能力、通信能力、生產(chǎn)能力和有關(guān)技術(shù)、信息的儲(chǔ)備。二是運(yùn)用現(xiàn)代物流業(yè)助力應(yīng)急儲(chǔ)備的實(shí)現(xiàn)。

9. 加強(qiáng)應(yīng)急管理基層工作。農(nóng)村要重點(diǎn)加強(qiáng)病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、農(nóng)村民居防震保安能力建設(shè)，指定一批房屋結(jié)構(gòu)堅(jiān)固、抗災(zāi)避險(xiǎn)能力強(qiáng)、交通便利、有衛(wèi)生設(shè)施的學(xué)校、敬老院、村辦公樓、老年活動(dòng)中心等作為應(yīng)急避難場(chǎng)所。城市社區(qū)要重點(diǎn)加強(qiáng)消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)信息化建設(shè)，有條件的社區(qū)可布局一批電子監(jiān)控設(shè)備。學(xué)校要結(jié)合隱患排查整改，重點(diǎn)做好教室宿舍等建筑、設(shè)施的安全加固工作，有針對(duì)性地儲(chǔ)備應(yīng)急物資裝備，完善校園安全監(jiān)控體系。企業(yè)特別是高危行業(yè)企業(yè)要切實(shí)落實(shí)法定代表人負(fù)責(zé)制和安全生產(chǎn)主體責(zé)任，做到有預(yù)案、有救援隊(duì)伍、有聯(lián)動(dòng)機(jī)制、有善后措施。

10. 大力開展應(yīng)急管理宣教培訓(xùn)。一是加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急預(yù)案、相關(guān)政策法規(guī)和常用應(yīng)急知識(shí)的宣傳，全面覆蓋到鄉(xiāng)村、社區(qū)。二是培養(yǎng)公眾的危機(jī)防范意識(shí)，提高公眾應(yīng)對(duì)危機(jī)的綜合素質(zhì)和能力，減少盲目從眾心理，預(yù)防和克服恐慌心理，強(qiáng)化公眾的應(yīng)急意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，幫助社會(huì)公眾梳理各種復(fù)雜信息。三是公共部門應(yīng)大力宣傳公共危機(jī)防范的迫切性，開展警示教育，讓公眾有心理準(zhǔn)備，從而使民眾能以平和的心態(tài)和理性的態(tài)度來對(duì)待突發(fā)性災(zāi)難。四是組織部門要將應(yīng)急管理納入領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)和任職資格考試內(nèi)容，人事部門要將應(yīng)急管理納入公務(wù)員招考和崗前培訓(xùn)內(nèi)容，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員的應(yīng)急管理和突發(fā)事件處置能力。五是教育部門要將應(yīng)急防護(hù)知識(shí)納入學(xué)校教學(xué)內(nèi)容，落實(shí)相應(yīng)的課程或課時(shí)。

11. 加大應(yīng)急管理資金投入。要把應(yīng)急管理工作日常經(jīng)費(fèi)和物資、裝備、基礎(chǔ)設(shè)施投入納入年度財(cái)政預(yù)算，對(duì)規(guī)劃布局內(nèi)的監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急平臺(tái)等重大建設(shè)項(xiàng)目給予重點(diǎn)支持。建立應(yīng)急救災(zāi)儲(chǔ)備金制度并逐年遞增，建立緊急情況下財(cái)政資金快速撥付制度，建立由財(cái)政投入的應(yīng)急救援人員人身意外傷害保險(xiǎn)制度，確保應(yīng)急工作需要。推進(jìn)企業(yè)建立安全應(yīng)急資金投入長效機(jī)制，鼓勵(lì)支持社會(huì)資金投入，充分發(fā)揮金融、保險(xiǎn)在突發(fā)事件預(yù)防、處置和恢復(fù)重建中的作用。

(四)應(yīng)急管理的處置和監(jiān)管機(jī)制

1. 進(jìn)一步明確應(yīng)急管理工作職責(zé)。應(yīng)急管理工作實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，各部門(單位)主要領(lǐng)導(dǎo)是本系統(tǒng)的第一責(zé)任人。各級(jí)政府要按四類突發(fā)事件，明確分管領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行一崗雙責(zé)，具體抓應(yīng)急管理工作，及時(shí)協(xié)調(diào)解決人力、物力、財(cái)力等實(shí)際問題，推進(jìn)應(yīng)急管理各項(xiàng)體系建設(shè)。

2. 完善應(yīng)急管理考核和責(zé)任追究制度。要把應(yīng)急管理工作納入政府目標(biāo)考核和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核，進(jìn)一步細(xì)化考核獎(jiǎng)懲辦法，對(duì)在日常應(yīng)急管理、預(yù)防和突發(fā)事件應(yīng)急處置中取得顯著成績的單位和個(gè)人予以表彰;對(duì)在預(yù)防和應(yīng)急處置中有失職、瀆職、玩忽職守等行為和在突發(fā)事件信息報(bào)告中有遲報(bào)、漏報(bào)甚至瞞報(bào)、謊報(bào)等行為的，嚴(yán)格問責(zé)，依法處理。

3. 構(gòu)建全社會(huì)共同參與的應(yīng)急管理工作格局

堅(jiān)持依靠群眾，軍地結(jié)合，動(dòng)員社會(huì)各方面力量積極參與，齊心協(xié)力做好應(yīng)急管理工作。切實(shí)發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體在動(dòng)員群眾、宣傳教育、社會(huì)監(jiān)督等方面的作用，重視培育和發(fā)展社會(huì)應(yīng)急管理中介組織。鼓勵(lì)公民、法人和紅十字會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)等其他社會(huì)組織為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件提供資金、物資捐贈(zèng)和技術(shù)支持。

責(zé)任編輯:徐建秋