檢察權的憲政意義①

呂 濤

(山東大學 法學院,山東 濟南 250014)

檢察權的憲政意義①

呂 濤

(山東大學 法學院,山東 濟南 250014)

以法律監督權為中心的檢察權與其它國家權力相互融通和制衡,在保障人權、制約公權、規范秩序、維護公益等憲政層面上發揮著獨到的作用,是推動中國特色憲政發展的一支內生力量。

檢察權;法律監督權;憲政;內生力量

我國憲法規定設置人民檢察機關,把檢察機關確立為國家的法律監督機關,專門承擔法律監督職能,這是我們黨和國家為加強社會主義民主法治建設而采取的重大憲政舉措,是我國的偉大創造。以法律監督權為核心的檢察權,根植于人民代表大會制度,與行政權、審判權相伴而生、相互獨立、相輔相成,共同服從于人大的權力、落腳于維護人民的利益。在我國的憲政體制下,從價值追求的角度而言,人大行使立法、一般監督和重大事項的決定權,其基本價值追求在于民主,是政權合法性的源泉;行政機關是人大的執行機關,充分保障效率價值的實現;審判機關是法律的適用機關,以公正為基本價值追求;檢察機關則是維護法律統一正確實施的專門監督機關,以實現憲政價值為主要功能。①最高人民檢察院檢察理論研究所:《司法規律與檢察權的科學配置》(第九屆全國檢察理論研究年會優秀論文集),2008年 4月,第464頁。有學者指出,“憲政的基本價值至少應包括人權的切實保障,權力的合理配置,秩序的嚴格維護,利益的有效協調。”②謝維雁:《從憲法到憲政》,山東人民出版社 2004年版,第119頁。在中國特色憲政發展道路上,檢察制度的憲政功能已日益彰顯,檢察權必將成為推動我國憲政發展的一支重要的內生力量。其憲政意義主要體現在:

第一,保障人權。現代法治是以人權保障為邏輯起點的。我國憲法確立了“尊重和保障人權”的基本原則,為法律的制定、法律的執行、法律的適用、法律的監督等全方位的法治實踐提供了基本的價值尺度。盡管行政權、審判權也都有保障人權的功能,但檢察機關通過履行法律監督職能,尤其在彌補其它國家權力保障功能失靈以及對司法后果再分配領域進行有效調節方面發揮著重要的作用,其功能無可替代,而且具有重要的現實意義。③甄貞等:《我國檢察改革的整體方法與布局設計》,《政法論叢》2008年第6期。首先,在刑事訴訟活動中,檢察機關通過履行法律監督職能,實現了對實體人權和程序人權的雙重保障。具體來說,檢察機關通過立案監督,監督糾正有案不立、有罪不究、以罰代刑、漏罪漏犯,監督糾正不該立案而立案、違法插手民事經濟糾紛的問題;通過審查批準或決定逮捕犯罪嫌疑人,保證正確運用逮捕強制措施,使無辜者的人身權利不受侵害;通過偵查活動監督,監督糾正粗暴搜查、逼供逼證、濫用強制措施等問題,發現和糾正偵查機關的違法行為,保障公民的人身自由和住宅不被非法侵犯;通過對司法人員刑訊逼供構成犯罪案件的及時查處,保障公民的訴訟權利和人身權利不受侵害;通過證據的調查和審查活動,既調查收集證明有罪或罪重的證據,也調查收集證明無罪或罪輕的證據,保證有罪的人被依法追究、罰當其罪,無罪的人不受追究、洗清冤屈;通過對審判活動的監督,保障審判機關依法審判、公正判決,防止枉法裁判的發生;通過對監管場所刑罰執行活動的監督,糾正違法減刑、假釋、保外就醫、暫予監外執行等問題,防止超期羈押,制止侵害被監管人合法權利的違法行為,保障被監管人的生命權、健康權和其他法定權利。第二,在民事、行政訴訟活動中,檢察機關有權對確有錯誤的生效判決、裁定提出抗訴,啟動再審程序,保障人民法院公正裁判,依法確認當事人的權利義務關系,確保當事人的合法權利得到公正的司法保護。第三,檢察機關行使偵查權和公訴權、追訴犯罪本身就是對人權的有效保障。通過打擊各類刑事犯罪,修復被犯罪所破壞的社會秩序,維護國家的主權和統一,維護人民民主專政制度,維護社會安全穩定,維護社會主義市場經濟秩序,保護國家財產、集體財產和公民私人財產,保護公民的人身權利和民主權利,從而從根本上保障人民的生存權、發展權以及政治、經濟、文化等各項社會權利。

第二,制約公權。對公權的有效制約就是對私權的最好保障。憲政的核心內容表現為對國家權力的限制和防范。因此,“在國家權力體制的設計中,不僅應適當分散國家權力以削減其強度,同時還應當讓國家權力的不同構成部分之間形成一定形式的制約平衡關系以自我抵消一部分強度”。①童之偉:《法權與憲政》,山東人民出版社 2001年版,第302頁。我國實行人民代表大會制度,國家權力統一由人民代表大會行使,但在二級國家權力的層面上分散為行政權、審判權、檢察權等,其中,檢察權以專門的法律監督的形式與其它國家權力之間形成制約平衡關系,從而實現了國家權力的自我控制,確立了中國特色的憲政體制。

從現實情況來看,我國的行政權過于強大,行政機關不作為、亂作為、粗暴執法、濫用權力等違法現象相當普遍。究其原因,主要在于自律機制不能治本,而外部監督機制尚不健全、無法與之形成制衡關系。其中,檢察權制約行政權的憲政意圖沒有落到實處,不能不說是憲政資源的極大浪費。事實上,這個問題僅僅是個具體落實憲法規定的問題,并不存在法理上的障礙。筆者認為,可在三個方面作出具體的制度安排:(1)對于終局行政行為,②目前,我國法律授權行政機關行使最終裁決權的的情形有四種:(1)《公民出境入境管理法》第15條規定,公民對公安機關拘留處罰不服、提出申訴的,上一級公安機關作出的裁決為終局。(2)《外國人入境出境管理法》第29條第2款規定,外國人對公安機關罰款或拘留處罰不服、提出申訴的,上一級公安機關作出的裁決為終局。(3)《行政復議法》第14條規定,就國務院部門或省級人民政府的具體行政行為,對國務院部門或省級人民政府行政復議決定不服、向國務院申請裁決的,國務院作出的裁決為終局。(4)《行政復議法》第30條第2款規定,省級人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或使用權的行政復議決定為最終裁決。實際上,對于上述 (1)、(2)兩項,檢察機關的法律監督基本上有了法律授權,那就是《人民警察法》第42條規定:“人民警察執行職務,依法接受人民檢察院和行政監察機關的監督。”問題在于,監督的程序和方式還需要立法完善。而(3)、(4)兩項,立法上尚屬空白。設定檢察機關的法律監督,有權啟動行政復核程序。(2)對不履行或不正確履行法定職責的行政機關及其工作人員,有權提出檢察建議,督促糾正;對貪賄、瀆職等職務犯罪依法查辦。(3)建立行政公訴制度,對損害公共利益的具體行政行為,啟動司法審查程序,維護不特定社會主體的合法權益。

檢察權監督審判權的制度設計,早在我國清末引入司法制度之初就已確立。“司直一官,現擬改為檢察,大理院中附設之檢察總廳,本隸于臣部,而對于大理院為監督之機關”。③《法部尚書戴鴻慈等奏酌擬司法權限繕單呈攬折》,《大清法規大全·法律部》卷四《司法權限》,第1809-1810頁。轉引自張從容:《部院之爭:晚清司法改革的交叉路口》,北京大學出版社 2007年版,第85頁。新中國成立后,行使法律監督權的檢察機關不僅脫離了法院,更獨立于行政機關,檢察權成為一項專門的國家權力,既體現了分權制衡原則,更保證了司法權尤其是審判權的自我糾偏,二者均服從于司法公正的價值目標,從體制上保障了人大權力的集中統一行使和國家法律的統一正確實施。實踐證明,檢察權的程序性、中間性與審判權的實體性、終局性相得益彰,促進了審判權的獨立行使和公正行使,從根本上維護了司法權威。今后,應結合三大訴訟法的修改,進一步完善檢察機關在訴訟活動中尤其是民事行政訴訟活動中實施法律監督的具體范圍、方式和程序,以切實發揮監督實效。

為保證國家法律的統一正確實施,必然要求立法活動也應接受監督。我國實行的是統一而又分層次的立法體制,在憲法之下,存在著法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等三個層次的法律規范,還有大量的司法解釋、行政規章及規范性文件。在這種情況下,法律規范之間的內容沖突、效力越位等問題難以避免,以至于違憲的問題時有發生,嚴重損害了法制的統一和法律的尊嚴。盡管我國確立了全國人大及其常委會監督憲法實施的制度,但由于缺乏專門的實施機關和專門的違憲審查程序,造成憲法監督流于形式。筆者認為,應當賦予檢察機關啟動違憲審查的職責和權限,包括一定的調查和取證權。這種制度安排既有利于推動違憲審查的規范化、常態化運行,切實增強憲法監督的實效;同時,也有利于檢察機關充分發揮在立法活動中的法律監督職能,使中國特色的檢察權更加完整和系統,這也是檢察權的憲法定位的應有之義。

第三,規范秩序。憲政的根本目標應是實現公民權利與國家權力的平衡。①謝維雁:《從憲法到憲政》,山東人民出版社 2004年版,第246頁。平衡意味著一種秩序。失控的國家權力必然會破壞這種平衡,最終將吞蝕公民權利;同樣,無序的公民權利也將損害這種平衡,最終使公民權利的保障落空。而公民權利和國家權力的失衡必將導致憲政不復存在。筆者認為,我國的檢察機關作為國家的法律監督機關,通過對法律實施的監督和矯正,可以依法調整權利和權力之間、權力和權力之間、權利和權利之間的關系,實現法的規范價值,起到我國憲政秩序中的“平衡器”的作用。具體表現在:首先,在權力和權力之間的關系中,檢察權在人大的授權下,導入了一種適度的競爭性監督機制,主要通過對權力濫用、權力腐敗現象的主動性、事后性監督,促使行政權、司法權和立法權都在法律的范圍內活動,從而有利于維護規范和廉潔的政務秩序、公正和權威的司法秩序、統一和協調的立法秩序。其次,在權利和權利之間的關系中,檢察權代表國家體現了適度的干預性,主要通過對權利濫用、危害公益現象的刑事制裁,既保障公民的合法權益不受非法侵犯,又避免公民權利濫用以妨害和危及國家權力、他人利益及社會整體利益。從而維護和諧穩定的社會生活秩序、安全流轉的財產秩序、平等競爭的市場秩序。再次,在權利和權力之間的關系中,檢察權的獨立行使,嚴格控制了國家權力的越界行為和懈怠行為,同時,通過支持起訴、公益訴訟、檢察建議、立法建議、啟動違憲審查等方式,可以將普遍性的權利主張轉化為具有強制力的訴求,從而為實現權利對權力的制約提供支持,有利于彌補權利分散性的缺陷,維護權利與權力的動態平衡。

第四,維護公益。在法治社會,法律本身就是對公共利益的確認和體現,為公共利益的實現提供了最基本的途徑和手段。我國檢察機關以維護國家法律的統一正確實施為使命,必然要求檢察機關擔負起維護公共利益的責任。在刑事訴訟活動中,檢察機關站在客觀公正的立場上,既不放縱犯罪、也不牽連無辜,保證罪責一致、罰當其罪,突出體現了維護公益的功能。聯合國《關于檢察官作用的準則》中也規定,檢察官除應在刑事訴訟、監督調查的合法性和監督法院判決執行中發揮作用外,還應在作為公眾利益的代表行使其他職能中發揮積極作用。實際上,大多數國家的檢察機關,從產生到現在,都被設置為公共利益的代言人。

當前,我國已進入改革發展的關鍵時期,伴隨著經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化,公共利益受到侵害的現象大量存在,突出表現在以下幾個方面:國有資產流失嚴重;環境污染和資源破壞;壟斷、不正當競爭、損害消費者權益、價格違法等公益違法行為不斷增多。②俞靜堯編著:《檢察權的利益分析》,中國人民公安大學出版社 2007年版,第259頁。侵害公共利益的主體往往是那些擁有強大的政治、經濟實力的行業、企業及政府部門,與公共利益受害主體的分散性、不特定性相比,顯然存在著主體地位的不對稱性,導致現實中權利主張舉步維艱。而我國現行民事訴訟法、行政訴訟法對訴訟主體資格和受案范圍的過度限制,又抬高了公共利益司法保護的門檻,進一步惡化了公共利益訴訟主體缺位的狀況。

“現代國家出于對公共法益的認同和救濟方便的考慮,多賦予普通公民或特定公益代表機構 (多為檢察官)以訴訟主體資格,或在立法上同時授予二者訴權并在具體制度設置上作出協調”。③張智輝主編:《中國檢察》(第9卷),北京大學出版社 2005年版,第315頁。筆者認為,在我國,公民以及公益代表機構提起公益訴訟的權利應當得到立法的充分保障。更重要的是,檢察權應當更多地發揮在民事、行政領域保護公共利益的功能,成為維護公益的主導力量。基本思路就是完善檢察機關的民事、行政公訴制度,這也是現實可行的一項制度選擇。因為檢察權是一項國家權力,由它代表公益,更具有權威性、專業性、超脫性,尤其在與行政權的對抗中,可以有效克服權利與權力實力失衡的弊端。可以說,檢察機關是民事、行政公訴的最優主體,具有維護公益的天然優勢。盡管檢察機關的民事、行政公訴制度與公民的公益訴訟權利并存不悖,但前者以國家干預的方式,有效彌補了司法保護失靈的缺陷,為公共利益的實現提供了可靠保障。

(責任編輯:周文升 wszhou66@126.com)

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A

1003—4145[2010]06—0077—03

2009-12-27

呂 濤,男,山東大學法學院憲法學與行政法學專業博士研究生,山東省人民檢察院副檢察長。