農村社區建設與村民自治①

高靈芝

(濟南大學法學院,山東濟南 250022)

農村社區建設與村民自治①

高靈芝

(濟南大學法學院,山東濟南 250022)

農村社區建設和村民自治的關系是農村社會發展中不可回避的重要問題.從農村社區建設和村民自治的本質屬性看,二者是相輔相成的關系.但是,二者在管理體制和運行機制又存在著差異,因此引發了農村社區建設與村民自治如何協調發展的新問題.應對這一問題的主要對策是,社區建設的基本操作單位實行鄉鎮轄區和行政村兩級社區制,建立上下聯動的社區公共服務體系和多元參與的社區民主協商機制.

農村社區建設;村民自治;協調發展

當前,在新農村建設的過程中,農村社區建設和村民自治之間的關系問題逐漸凸顯,亟待從理論上和實踐中加以研究和解決.本文嘗試著從農村社區建設與村民自治的共同屬性和差異性切入,進而探討二者協調發展的對策思路.

一、農村社區建設和村民自治的本質屬性相同,二者是相輔相成的關系,村民自治是農村社區建設的社會基礎,農村社區建設是村民自治的拓展與延伸

(一)村民自治和農村社區建設都是農村社會建設的基礎性工程

村民自治的基本涵義是村民自我管理、自我教育、自我服務,村民自治的主體---村民通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等方式管理本村的公共資源和公共資產,共同辦理本村的生活服務和生產服務等公共事務和公益事業.村民自治的精髓是民主和自治,通過充分發揚民主,實行村民自己辦理自己的事.《轉發民政部〈關于在全國推進城市社區建設的意見〉的通知》(中辦發[2000]23號)文件指出:"所謂社區建設,是指在黨和政府的領導下,依靠社區力量、利用社區資源、強化社區功能、解決社區問題,促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展,不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程."從社區建設的實踐看,它具有雙重意義,"一方面,它作為政府應對社會問題的手段,通過對特定街區、村落提供公共服務,滿足那些在現代社會轉型過程中失落的人們的需求,另一方面,它通過特定街區、村落成員參與本社區公共事務,塑造創新的共同體和共同價值,形成人們的精神生活和社會交往,還人們本應有的人類生活方式和人生內涵."①丁元竹:《社區與社區建設:理論、實踐與方向》,《學習與實踐》2007年第1期.對于社區建設實踐者來說,社區建設是培育社區精神和訓練合作技巧的過程.因此,村民自治和社區建設的本質屬性相同,都是建構具有內在互動關系和文化維系力且具有一定認同感的地域性的生活共同體,它們的社會作用都是開發和利用社區資源,強化社區意識和社區功能,滿足社區需要,促進社區發展.從這個意義上講,二者又都是農村社會建設的基礎性工程.

(二)村民自治是農村社區建設的社會基礎

社區建設離不開社區資源,挖掘、利用社區資源也是社區建設的基本內涵或基本任務.村民自治框架下的廣大村民是具有共同利益和共同價值觀念的熟人社會或半熟人社會共同體,其中蘊涵著豐富的社會資源,諸如在長期的生產生活中形成的村民間密切的互動關系、持久性的互惠關系網絡、互動規范、彼此的信任、強烈的認同感和歸屬感、以及社區參與積極性,等等.這些正是農村社區建設過程中需要珍視、挖掘和培育的寶貴的社區資源.

20多年的村民自治實踐,在農村社區已經形成比較完整的基層民主自治的組織體系和制度體系.20年來,民主選舉制度的法律化和規范化水平得到很大提高,一個自由、公平、規范的選舉機制正在逐步成型;村民代表會議、村民會議制度等已成為村務民主決策的基本組織體制;村民自治章程或村民公約等民主管理的制度和規則已經普遍建立;制度化、組織化的村務公開、民主評議等民主監督制度正在不斷推進中.村民自治的法律、制度和規則深入人心,村民自治的實踐為建設社會主義新農村提供了基本的組織平臺和體制架構,正如黨國英所說,"村民自治是農村社會管理體制的核心,也應該是社會主義新農村的基本社會制度."①黨國英:《中國的新農村應該是這樣》,《新華文摘》2008年第7期.

任何一種制度都是在一定的社會環境中運作的,廣大村民組成的熟人社會或半熟人社會共同體和村民自治的組織體系以及制度體系正是農村社區建設"一定的社會環境",二者奠定了農村社區建設的社會基礎.

(三)農村社區建設是村民自治的拓展與延伸

迄今,農村村民委員會及集體經濟組織依然是建立在集體土地所有基礎上,集體的土地邊界及產權邊界是村民、村莊及村組織的邊界,或者說也是鄉村共同體的邊界.村民自治僅僅是擁有村集體產權的"村民"的自治.不可否認,村民自治所形成的社區自我管理服務體系,在自治主體、自治內容和自治組織體系等方面具有封閉性和排他性.尤其是長期以來,很多地區村民自治的實踐中"民主選舉"一枝獨秀,村莊的基礎設施建設和社區服務則舉步維艱.相比之下,農村社區建設卻是服務先行,其操作主體及其組織體系更具開放性和多元性.

當前全國各地正在開展的農村社區建設是按照"生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主"的社會主義新農村建設要求,協調推進社區的全面建設,諸如基礎設施建設、各類組織建設、社會保障體系建設、文化教育建設、平安建設、制度和能力建設、農村社區服務體系建設.其中,社區服務是農村社區建設的核心內容.各地政府和社會組織正在協同推進農村多元化的社區服務:一是政府公共服務,諸如計劃生育、公共衛生、警務司法、文化體育、社會保障、法律咨詢、科技培訓、種糧補貼、家電下鄉補貼等與農民生產生活密切相關的基本公共服務進入農村社區;二是社會化服務,包括各類村民自我服務和志愿組織服務等;三是市場化服務,包括醫療衛生、集中配送連鎖經營的農資超市服務、便民超市、專業經濟合作組織服務等.

與此同時,農村社區建設的過程是政府公共資源和公共服務覆蓋農村社區的過程,村民自治組織體系將成為政府公共服務輸送網絡的終端,換言之,是政府公共服務向農村延伸的平臺或基礎載體,從而使村民自我管理服務與政府的公共服務實現有效連接和良性互動,村民自治的內容也將更加豐富和充實.

在推進農村社區建設中,將在原有的村民會議、村民代表會議、村委會、村民小組等村民自治架構之外進一步培育發展農村社區生產生活服務組織、專業經濟合作組織、文化娛樂組織等多元化社區組織體系.多元化的社區組織體系意味著集體土地產權將不再成為人們參與社區事務管理的先決條件,本村村民、外來居民及駐區單位均可在自愿、互利和合作的基礎上參與社區組織,參與社區建設.這樣,長期以來,村民自治中一直沒有從根本上解決的"居民"資格條件(身份)界定問題有望找到突破口.

在本質意義上,村民自治就是在一個行政村轄區內的社區建設,在時序上,村民自治則是農村社區建設的先導,因此,農村社區建設涵蓋廣泛的服務內容、多元化的社區組織體系、整合包容的各種成份居民(社區建設的主體),等等,均可理解為村民自治的拓展與延伸.

二、從農村社區建設和村民自治的管理體制和運行機制看,二者在責任主體、基本操作單位(地域范圍)、工作內容等方面存在著差異,差異性因素引發了新問題,二者協調發展意義重大

(一)差異的表現

盡管農村社區建設和村民自治本質意義相同,但從管理體制和運行機制角度看,二者存在著差異性,主要表現在三方面.一是責任主體方面.首先看社區建設的責任主體,它包括"官"和"民".盡管社區建設的精髓在于充分利用社區的人力、物力、財力等資源以滿足社區需求,但政府強大和政府發揮著重要作用,是20世紀研究社區和社區發展不可忽視的基本事實,否則也將無從理解社區發展.我國農村社區建設尤其強調必須堅持"黨委領導、政府負責",全國的農村社區建設示范單位的實踐也充分說明,黨和政府在規劃、政策制度、財政等方面全力主導是推進農村社區建設的根本保證.再看村民自治,從其產生的路徑看,它是農民"自下而上"的自發創造和政府"自上而下"的制度性安排的兩廂情愿的產物,但是,村民自治的責任主體就是村民,作為農村基層的一種治理機制,村民自治的核心價值就在于草根性,即它來自村民群眾,又依靠村民自己解決自己所面臨的公共性問題.鄉鎮政府的作用是指導、支持和幫助.顯然,農村社區建設和村民自治實踐中起主導作用的責任主體是不同的,前者是政府,后者是村民.二是基本操作單位(地域范圍)方面,國際上的社區發展和我國的社區建設中,"一定的地域范圍"是社區的必要構成要素,如何界定社區范圍呢?多數學者認為社區的自然邊界與行政邊界往往是交叉的,社區可分為多層級,在我國城市一般指街道、居委會,在農村則指鄉鎮、行政村或自然村.在農村社區建設的實踐中,地方政府有的將社區范圍定為"自然村",如江西省;有的定為行政村;有的打破原行政村格局,將幾個行政村實質性合并為一個社區,如山東省莒南縣相溝鄉;有的以"中心村"為整合中心,將周邊幾個行政村整合為一個社區,如山東省諸城市.五花八門的社區地域范圍的界定與行政村轄區作為村民自治的地域范圍差別很大.三是工作內容方面,村民自治的工作內容是通過"四個民主"等方式管理本村的公共資源和公共資產,村民共同辦理本村的公共事務和公益事業.相比之下,農村社區建設的工作內容更寬泛,以政府投入為主的公共服務體系建設、突破行政村的社會化服務體系、市場化服務體系將是社區建設的重要內容,這已超出了村民自治的范疇.與之相應的,基礎設施的空間布局和服務網絡亦不可能局限在村民自治的地域邊界.

(二)差異性因素引發的新問題

當下正在經歷的農村社區建設過程,是政府和社會在公共產品供給體系中再一次分權的過程.而且,這種權力格局演變的突出特點是政府幾乎全方位主導("官主導"),這與"民主導"的村民自治在理論上是矛盾的,實踐中亦潛伏著沖突問題,其突出的表現:

其一,多村合并(整合)的"社區"與原行政村之間的關系復雜,難以理順.山東省莒南縣相溝鄉撤銷原行政村村委會成立社區居委會后,農村社區居民仍是農民身份,在土地政策、福利待遇、居民自治等方面的權利義務仍按村民的政策進行管理.在這樣的社區里,"社區"與"居民小區"(行政村)的關系復雜,既是隸屬關系又是相互獨立的平行關系(原行政村仍是以土地集體所有制為基礎的生產生活共同體),社區治理規范目前無法可依,究竟是依據"居委會組織法"?還是"村委會組織法"?還是二者兼顧?諸城市的以中心村整合周邊社區的做法,也面臨著鄉鎮政府、"社區"和行政村三方如何良性互動的問題,盡管該市規定農村"社區"不干涉社區內各村事務,村黨組織和村委會在鄉鎮(街道)黨(工)委、政府(辦事處)的領導下,積極支持社區建設;但是,如何處理中心社區與行政村的關系,仍是亟待破解的難題.

其二,政府主導的社區公共服務供給體系與村民自治組織體系互不兼容.有的地方在制度設計和實踐中,農村社區建設中的政府公共服務、社區服務輸送體系與村民自治各行其道.如諸城市設在中心村的農村社區綜合服務中心類似于政府部門的分支機構或參照政府部門管理的事業單位,社區綜合服務中心建設、運行所需人力、物力、財力幾乎完全由政府包攬.各服務中心財產屬于各鄉鎮,建設資金主要來自于各鄉鎮,主要全職工作人員也來自鄉鎮或市直機關的工作人員,政府按照編制核撥工作人員工資.有關調查顯示,社區服務中心建設和運營過程中很少看到村委會成員和村民參與的身影,社區內各村委會也幾乎沒有承擔與社區綜合服務中心的合作項目和"費隨事轉"的項目.顯然,這是將"農村社區"與村民自治視為兩個不同的事物,前者是服務,由黨支部領導,后者是管理,由村委會組織開展.這種"社區"(村黨支部)與村委會各行其道的做法可能進一步激化農村業已存在的"兩委"矛盾,影響農村社會和諧發展.

三是農村社區建設與村民自治的責任主體、基本操作單位、工作內容等方面既有共性也有差異,行政村內的道路、路燈、垃圾處理、村容村貌整治等公共事務和公益事業應由誰出錢、誰來做?如果協調不好,政府和村民可能互相推諉扯皮,導致村內公共事務和公益事業的發展掉入空擋,陷入無人問津的境地.

(三)農村社區建設與村民自治協調發展的合理性和意義

農村社區建設與村民自治潛在的矛盾和沖突引發了我們對二者協調發展的合理性和意義的思考.

農村社區建設是改革開放背景下中國農村社會新秩序的構建過程,中國農村社會的新秩序不可能也不應該與原有的社會秩序截然斷裂.實際上村民自治所形成的農村社會秩序就是對原有的農村社會秩序的傳承與發展,而社區建設與村民自治二者的本質屬性相同,所以二者協調發展具有合理性基礎.至于意義,可從如下幾方面理解:

第一,農村社區建設與村民自治的協調發展,有利于將農村社區建設延伸---嵌入以廣大村民參與為基礎,以村級黨組織為領導核心,以村民委員會為組織載體的社區治理結構中,以充分利用基礎牢固的村民自治組織及運轉通暢的機制,更好地組織、利用社區資源,節省鄉村治理成本,實現政府公共資源與社區內部資源的優化配置.

第二,農村社區建設與村民自治的協調發展,有利于以政府公共服務帶動社區服務及其組織體系建設,強化村民自治組織的社會服務職能及社會組織角色,遏制村民委員會由基層群眾性自治組織向行政組織和經濟組織異化的趨勢,鞏固發展村民自治成果.

第三,農村社區建設與村民自治協調發展,有利于克服二者在管理體制和運行機制方面的差異性因素可能誘發的矛盾或沖突,在社區建設的平臺上,理順各主體間的關系,尤其是鄉村關系、村兩委關系、行政村之間的關系,將外部性的國家整合與自生的社區自我整合統一起來,促進農村社會和諧發展.

三、農村社區建設與村民自治協調發展的對策思路:兩層級的社區定位---上下聯動的農村社區公共服務體系---多元參與的民主協商決策機制

如何促進農村社區建設與村民自治協調發展呢?筆者認為,首先在農村社區建設的制度(社區規劃、組織機構設置、基礎設施布局、財政投入結構等)設計上應充分體現有利于政府職能轉變、城鄉公共服務均等化、農村社區由行政化走向民主化和自治化等基本理念.然后再從社區建設的基本操作單位(社區的界定)、社區公共服務體系、社區民主協商決策機制等幾個關鍵點切入,研究農村社區建設與村民自治協調發展的具體對策.

(一)兩層級的社區定位

農村社區建設要與村民自治相協調,首先要突破的問題是如何劃定社區?當前各地農村社區建設實踐中對社區的不同界定各有利弊:(1)多個自然村組成的行政村,以自然村落作為社區建設的基本操作單位,雖然村民具有共同的村落文化和生活習俗,認同感和歸屬感較強,但不利于行政村和政府統一、高效配置公共資源和規劃基礎設施.江西省以自然村為社區的主要做法是,挖掘利用自然村落內的熟人社會資源,成立以老干部、老黨員、老模范、老知識分子、老復員軍人為主體的農村村落社區志愿者協會作為農村社區建設的主辦者,利用村落的閑置房產及其他資源開展工作,而行政村和各級政府有計劃的投入微乎其微,這種做法某種意義上可以理解為政府財政無能為力的權宜之計.(2)以行政村為社區,便于有計劃、有組織地協調動員社區力量參與社區建設,合理配置社區公共資源,便于社區建設與村民自治有效銜接,但對于政府在更高層面上的統一規劃和公共資源配置來說,也有一定的局限性.(3)以"中心村"為中心,多個行政村整合為一個社區,一定程度上破壞了業已形成的現有的農村利益關系網絡,社區整合和社區意識培育的壓力很大.

那么,農村社區建設與村民自治相協調視野下的社區究竟應如何界定呢?筆者認為,可以考慮鄉鎮轄區和行政村兩級社區界定法,其基本思路是:(1)鄉鎮轄區為一級社區.理由是:鄉鎮轄區一般以自然地理為基礎劃分,它不僅具有自然社區屬性,更重要的是,當前鄉鎮政府的主要職能是代表政府向農村、農民提供公共服務.將鄉鎮轄區作為一級社區來建設,就是強化鄉鎮轄區內社區建設一盤棋的意識,強調以鄉鎮黨委、政府為主導,制定本轄區社區建設的近期、中期和長期規劃,統一規劃與建設轄區內公共基礎設施,可持續地提供惠及轄區全體居民的、均等化的基本公共服務,因地制宜地培育發展服務于農民生產生活的各類組織,有計劃地指導協調行政村的社區建設.(2)行政村為二級社區.理由是:絕大多數行政村都是熟人社會或半熟人社會的共同體,其地域范圍便于有效提供公共服務和進行村民自治,行政村是建立在集體資源和資產及共同需求基礎上的利益共同體,長期以來行政村一直是農村社會治理的基本單位,也為廣大農民所認同,因此,行政村作為相對獨立的二級社區順理成章.二級社區的建設以村委會為主導,以村民自治組織體系和社區志愿者隊伍為主體,辦理村內公共事務和公益事業,承接政府向農村延伸的公共服務.兩級社區界定法的好處是,既符合社區的基本理念,又可以在農村已有的行政規劃框架下平穩、高效地整合政府資源和村民自治資源.再者,兩級社區的界定不僅意味著將鄉鎮轄區和行政村轄區分別作為一個分析研究和操作單位,顯示二者在層級、轄區范圍、工作重點的差異,而且,還有利于促進在鄉鎮轄區內各種群體及組織之間形成一個互相依存的區位體系,從而為未來城鄉公共服務和公共管理一體化奠定社會基礎.

(二)上下聯動的農村社區公共服務體系

社區服務是社區建設的永恒主題和生命力所在.農村社區建設的重要任務是建立完善農村社區服務體系.其中,如何構建社區公共服務體系,對于農村社區建設與村民自治的協調發展至關重要.

新中國成立以來,農村社區公共服務主要通過農村集體組織和農戶籌集人力、財力、物力資源,形成的是村莊內的公共服務供給體系.隨著黨和政府推進社會主義新農村建設,尤其是農村社區建設,政府加大了對農村公共服務的投入.很多地方在探索建設社區公共服務機構,成立類似"政府政務超市"的行政事務管理與服務中心,"一站式服務,多窗口辦理",這些探索對于推動政府基本公共服務向農村延伸具有重要意義.

現在面臨的問題是,農村公共服務輸送系統如何設計?服務機構設在哪一層級?誰來輸送服務?在目前農村社區建設實踐中,主要有兩種做法:第一種做法是,在中心村設農村社區服務中心,服務于周圍幾個行政村.這種做法已顯現的主要問題是"官進民退".如諸城市采取政府投錢、出人為主提供公共服務(財產、建設資金、全職工作人員來自鄉鎮),2008年上半年在中心村已建立208個社區服務中心,全市已有800多名機關干部進入到農村社區服務中心工作.①參見諸城市委市政府:《科學定位,加大投入,創新機制全面推進農村社區化服務》,載《山東省農村社區現場會典型材料》第1頁,2000年6月;李成貴:《造福農民的新機制---山東省諸城市推進農村社區化服務的實踐與成效》,人民出版社2008年版,第16頁.在政府強勢推進的同時,社區居民的參與嚴重不足,老年人服務、殘疾人服務等項目因其可及性差等原因導致設施場地閑置,社區居民的自助互助服務基本空缺.第二種做法是,一個行政村設一個社區服務中心.這種做法不僅給服務設施建設和服務人員投入以很大壓力,也會降低政府公共資源配置效率,尤其在村莊比較密集的地區更是如此.考慮到實踐中這兩種做法的局限性,筆者認為,應在鄉鎮---行政村兩層級社區框架內建立起上下聯動的農村社區公共服務體系,具體做法是:

在鄉鎮層面建立農村社區服務中心,作為政府開展社區公共服務的組織依托和工作平臺,該服務中心兼有管理協調和提供服務兩大職能.即承擔本鄉鎮社區服務方面的規劃、協調、督導、檢查等管理事務;面向全鄉鎮開展勞動就業、社會保障、社區衛生、人口計劃生育、文化體育、綜合治理等服務工作.

在行政村設立社區服務站點,其主要職能:一是依據"權隨責走,費隨事轉"的原則,依托村委會及其下屬的各專業委員會代理鄉鎮農村社區服務中心的有關公共服務項目,有些具體的、便于群眾參與的服務工作可以延伸至村民小組(自然村)或其他草根組織,使政府的社區公共服務與村莊內的公共服務供給體系實現實質性銜接.二是開發利用本村人力、物力、財力資源,開展適合本村需要的自助互助服務,組織村民自我管理、自我教育、自我服務.

另外,為提高鄉鎮-行政村上下聯動的農村社區公共服務體系的運行效率,應進一步在縣(市、區)范圍內建立城鄉一體化的公共服務網絡服務系統,將網絡化的終端設計到行政村(包括城市社區)社區服務站點.逐步將對村民的社會救助服務、社會保險服務、教育培訓服務、就業信息服務、公民信息服務、交通管理服務、醫療服務、公民稅務及證件服務等納入網絡服務系統,實現公共服務的城鄉全覆蓋和一體化.

(三)多元參與的民主協商機制

為了集中民意和民智,凝聚民心和民力,推動農村社區建設,保證農村社區建設與村民自治協調發展,有必要在鄉鎮社區建立多元參與的民主協商機制.即在鄉鎮社區建立農村社區建設委員會,其成員包括:政府各有關部門代表、村兩委代表、社區服務機構代表、各類社區民間組織代表、鄉鎮社區內的黨代表、人大代表、政協委員、知名人士、駐區單位代表,也可有自薦和民主推薦產生的代表.鄉鎮黨委書記任委員會主任.社區建設委員會的職責:研究鄉鎮一級社區的社區建設規劃和年度計劃,評議監督農村社區建設的決策和各項服務的實施情況,匯集居民群眾的意見和建議,討論社區建設的重大問題,協調兩級社區的關系,整合參與社區建設的各類組織資源.在農村社區建設委員會中可對應社區建設的主要內容設幾個專業委員會,行使具體職能.

(責任編輯:蔣海升)

D638

A

1003-4145[2010]06-0051-05

2010-05-05

高靈芝,濟南大學法學院教授.