對我國社區矯正管理模式的檢討①

武玉紅

(上海政法學院,上海 201701)

對我國社區矯正管理模式的檢討①

武玉紅

(上海政法學院,上海 201701)

社區矯正試點的成敗在很大程度上取決于試點管理模式的設計是否科學、優化.目前的管理模式存在方向性偏差,管理效果不理想,管理模式的科學依據不足.與初期轟轟烈烈相比,試點的管理正進入危險的"瓶頸"期.分析現行管理模式的運行狀況,探究利弊和設定的依據十分必要.

社區矯正;管理模式;滬京浙試點

一、引言

推進社區矯正是我國刑罰制度的重大改革,而管理模式①本文所指社區矯正管理模式主要指在一定理念引導下的有關社區矯正管理機構的設置、管理人員的配備以及管理工作的重心問題.的選擇對社區矯正的意義舉足輕重,它涉及社區矯正的整體運作效率和矯正目的的實現.

我國社區矯正試點從2002年在上海率先起步,到現在已走過第7個年頭.現在的社區矯正管理模式是基于最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2003年發布的《關于開展社區矯正試點工作的通知》和2005年發布的《關于擴大社區矯正試點范圍的通知》(以下簡稱《通知》)而設置.《通知》中確立的管理模式是:由"司法行政機關牽頭","會同公安機關搞好對社區服刑人員的監督考察,組織協調對社區服刑人員的教育改造和幫助工作.街道、鄉鎮司法所具體承擔社區矯正的日常管理工作"②《關于開展社區矯正試點工作的通知》(司發【2003】12號)第三部分"分工負責,密切配合,共同做好社區矯正試點工作"第4自然段..其管理的原則是"遵循社會管理規律,運用社會工作方法"③《關于擴大社區矯正試點范圍的通知》(司發【2005】3號)第一部分"進一步提高對擴大社區矯正試點工作重要意義的認識"第1自然段.,管理的要求是"要以教育矯正質量為核心"④前引⑷,《關于擴大社區矯正試點范圍的通知》,第二部分"擴大社區矯正試點工作的主要任務和要求"第3自然段..該定位帶來的后果是:行刑機關設在非刑罰機構,行刑管理采用社會工作方法,管理內容突顯對罪犯的教育矯正.展望未來,司法部擬按照《通知》設定的這一模式將社區矯正推向全國.⑤參見司法部部長2008年12月19日在全國司法廳(局)長會議上的講話:六、著力深化司法行政體制和工作機制改革,第6自然段.管理模式的設置存在方向性偏差,繼續推廣,致使"點"上問題帶到更大范圍的"面"上,這樣的發展趨勢令人擔憂.鑒于社區矯正管理模式的設定事關重大,有必要認真分析這一管理模式的運行狀況,探究利弊和設定的依據.

二、試點模式的運作與特點

在司法部確定的以"司法行政機關牽頭"管理的大框架下,京滬浙的管理模式各具特色,京以干警為主,滬以社工為主,浙以司法助理員為主.三地管理模式的結構特征在全國具有導向和示范作用.以對三地的分析為研究起點,有助于發現管理過程中的利弊,為尋求最佳管理模式提供依據.

(一)《通知》頒布前的上海模式

上海在2002年自行進行試點時的管理模式與2003年"兩院兩部"《通知》下達后全國統一試點時的模式是不同的.2002年上海開始逐步建立市、區、街道三級管理體制,①詳見《中共上海市委政法委員會關于開展社區矯治工作實施的意見》[滬委政法(2002)102號].設置的思路是:從工作的延續性和有效性出發,把社區矯治工作的主體力量確定為監獄局,是基于社區矯正與監獄管理同屬于刑罰執行工作,監獄在長期的監管中形成了一整套比較成熟的工作規范和流程,掌握了一套比較系統的工作方法,可以為社區矯正部分地借鑒與發展.獄警有著多年的面對罪犯開展改造與反改造斗爭以及監管、矯治和教育的經驗,有其參與管理,有利降低風險,維護社區安全和有序的矯正秩序.

2003年7月,兩院兩部《開展試點通知》頒布,根據《通知》的原則精神,上海的試點模式宣告結束.雖然上海最初的模式沒有繼續下去,但是有必要對其給予一個客觀的評價.初期上海模式的進步性表現為:1.組建專門機構和專業化的執法隊伍;2.管理工作體現以垂直管理為主;3.司法所沒有參與社區矯正的管理.

初期的上海模式在我國刑罰制度發展的歷史上具有里程碑意義.初期上海模式的局限性是:初期上海模式在試點中建立的社區矯正管理機構和專業隊伍,由于受到現行《刑法》和《刑事訴訟法》的制約,在工作中還不能獨立行使執法權.在工作環節上仍需要公安機關的參與,即公安機關仍然要依法履行接收、釋放等手續.這樣,在試點中存在著手續繁雜、時間拖延、效率不高的問題.這樣的問題主要并不在于上海市,而是國家尚未建立在社會轉型期刑罰制度改革試點的程序.

(二)《通知》下達后的滬、京、浙模式

"兩院兩部"《開展試點通知》確立的管理模式是"司法行政機關要牽頭組織有關單位和社區基層組織開展社區矯正試點工作,會同公安機關搞好對社區服刑人員的監督考察,組織協調對社區服刑人員的教育改造和幫助工作.街道、鄉鎮司法所要具體承擔社區矯正的日常管理工作".《通知》要求按照這一模式首先在北京、天津、上海、江蘇、浙江和山東這6省市進行試點.雖然《通知》中說明了在我國開展社區矯正的意義,但是卻沒有說明為什么要由街道、鄉鎮司法所來承擔社區矯正工作的依據.《通知》事實上確認了"兩個主體"的試點方針,即根據現行法律公安機關是"執法主體",由司法行政部門擔當日常"工作主體"②參見郭建安、鄭霞澤主編:《社區矯正通論》,法律出版社2004年版,第340頁..并希望通過一段時間的試點,逐步過渡到完全由司法行政機關(具體通過司法所)承擔對社區矯正的管理.

在《通知》下發后,上海市隨即將社區矯正試點工作移交給司法所,按照新模式試點.不久,原先從監獄等機關抽調的人員陸續返回原單位.鑒于司法所力量的不足,2004年1月,上海成立了新航社區服務總站,政府以購買服務的形式來運作的社工隊伍,社工以民間人士身份參與社區矯正.在當前上海的社區矯正管理模式下,派出所和司法所對社區矯正的管理主要體現在"宣告"和"臺賬"的管理.直接面對社區服刑人員的"實際主體"是社工.但是社工的定位是社會工作.社工是以助人自助的理念、以平等的方式對服刑人員提供矯治和服務,其本身沒有也不應有執法管理的權限.

筆者認為,社區矯正的管理內容不能主要停留在哪個罪犯回來后沒有住處、生活困難或者沒有工作等就幫助聯系落實.雖然這些工作也能給矯正工作起到一定幫助作用,但這畢竟不是開展社區矯正工作的根本所在,或者說不應作為社區矯正工作的重點,如果一直強調這些,勢必影響刑罰的嚴肅性.

筆者對現在上海模式的評價是:高度重視社會工作者的參與,倡導社會工作的理念在社區矯正中的運用,強調社區矯正的社會化、人性化管理和人文關懷,但是執法環節薄弱.必須明確:社區矯正不等同于社會工作,它首先是一種刑罰執行活動,應在國家權力的主導下運行,雖然社工自治組織的參與應當得到重視和鼓勵,并可以成為對社區服刑人員進行監督和幫教的基礎性力量,但這種參與不能涉足執法層面.

《通知》下達后,北京開始試點.如同上海一樣,北京市司法局也協調市監獄局、勞教局抽調監獄勞教干警到各區縣協助開展社區矯正,目前已實現全市18個區縣313個司法所每所一警.北京在區縣級層面建"社區矯正服務中心",結合本地區的實際開拓創新,目前區縣服務中心已達18個.

北京模式的特點是:國家專政機關依賴性較強,社區矯正試點是對原有的由公安機關作為監外執行主體的繼承與改革完善.試點起步階段從監獄局和勞教局抽調的379名警察充實到全市各街鄉鎮司法所,現在依然是社區矯正的主導力量,提高了社區矯正的刑罰執行效果.北京模式強調嚴肅性、強制性與力量保障性.北京模式直接導致在管理中強調其刑罰執行性質的一面較多,而強調其社會工作性質的一面相對較少,未能較好體現社區矯正的"矯正"特質.

浙江依托"楓橋經驗"①早在20世紀六七十年代,浙江楓橋地區發動群眾,利用社會資源開展對違法犯罪人員的教育與監督,被譽為"楓橋經驗".發源地的優勢,大力推廣和運用"楓橋經驗"的基本精神推動社區矯正在浙江的開展.2005年12月,浙江省司法廳增設"監獄勞教與社區矯正工作指導處",承擔全省社區矯正試點管理的指導工作.浙江先后出臺了《浙江省司法行政系統基層基礎設施建設"十一五"規劃》、《浙江省社會治安綜合治理條例》、《浙江省高級人民法院、浙江省司法廳關于加強社區矯正銜接工作的若干意見》、《浙江省檢察機關社區矯正法律監督工作辦法》、《浙江省司法廳、浙江省公安廳關于加強社區矯正銜接工作的若干規定》、《關于全省監獄系統配合社區矯正試點工作的若干意見》和《關于進一步加強監獄工作與社區矯正銜接的若干意見》等,形成各部門聯合督查、工作例會和情況通報的協調方式.

浙江模式的特點是:司法所力量強勢,目前主要是司法助理員承擔社區矯正管理工作.其背后的依托是,明確的政策依據支撐,密切的部門配合,充足的經費保障.但隨著試點的推進,司法所社區矯正工作任務日益加重的問題凸顯;一些鄉鎮、街道內部編制的司法所工作人員,兼職現象普遍,如擔任駐村干部、農村工作指導員以及承擔招商引資任務等.由于司法所人員屬于鄉鎮(街道)編制等因素,人員調動頻繁、流動性大.目前全省司法所工作人員中,具有大專以上文化程度的只有55%,且多數是通過自學、函授等途徑取得文憑,具有法律專業背景的人員缺乏.

三、試點模式的利弊分析

目前,贊成由司法所管理社區矯正的理由是:

1.監禁刑和非監禁刑的執行都要遵循統一的刑事法律制度開展,這種目標價值的一致性要求刑罰執行活動要由性質相同或相似的國家職能機關在同一系統下負責執行,司法所作為司法行政機關的派出機構與監獄管理機關同屬司法行政系統,能夠做到監禁刑與非監禁刑執行活動的順利銜接,從而有利于整合相關資源和提高工作效率.

2.基層司法所具有貼近社區、面向群眾的優勢,對預防犯罪、維護社會治安起到了積極作用.便于利用長期積累的豐富的基層工作經驗,做好社區矯正工作.

3.由司法所作為社區矯正的主導力量,不僅符合刑罰執行活動的要求,而且進一步拓展和加強了司法所的職能.

筆者認為上述理由在理論和實踐層面都是難以成立的:

1.社區矯正是社區的刑罰執行活動,主要工作內容就是對罪犯的監督與考察,而司法所不具有刑罰執行的性質和功能.按照我國相關法律的規定,公、檢、法、司四大部門分工十分明確,司法行政權力侵入司法權違背了基本的法理和國家權力設置的原則.

2.如果把具有貼近社區、面向群眾的優勢作為社區矯正管理模式的條件,那么公安派出所更具有這方面的優勢,照此推理,對社區矯正的管理不必從公安機關轉到司法行政機關.

3.司法所作為社區矯正的主導力量,不符合刑罰執行的基本要求.因為司法所主要承擔的是非執法任務,其性質主要是法律服務工作.雖然社區矯正也有服務的內容,但其本質是刑罰執行.如果司法所作為社區矯正的執行機構,就意味著司法所的工作人員都有了執法權,與其他各項非執法工作存在性質沖突.

經過7年社區矯正試點的實踐,我認為現行管理模式的設置是不成功的.就目前來看,公安機關作為執法主體、司法行政機關作為工作主體(在上海還有社工的參與)的管理模式帶來地位不明、職責不清、銜接不暢、效率不高等問題,《通知》所期于的作為中堅力量的基層司法所也面臨著重重困難.與初期轟轟烈烈相比,試點工作正進入危險的"瓶頸"期.日前,中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合下發了《關于加強和規范監外執行工作的意見》,特別強調和強化了公安機關在社區矯正管理中的職能.該意見在一定程度上反映了在社區矯正試點中,司法所管理不力的問題.那么,司法所管理不力,是否可以考慮仍然由公安機關來管理呢?筆者認為,公安機關在管理運行機制上也存在不合理因素,理由為:1.從目前的情況來看,公安機關行使偵察逮捕權,同時又行使社區刑罰執行權,不符合刑罰權力的合理分工和權力制衡的原則.2.現在,社會各種矛盾叢生,犯罪持續攀升,公安工作任務繁重.而且,在公安機關內部也一直沒有設立專門負責緩刑、假釋、管制的工作機制,監管人員不固定、工作沒有連續性、崗位責任不明確.而社區矯正相對于原來的非監禁刑,不論從工作內容還是工作方法上都提出了新的要求.隨著社區矯正的推進,公安機關工作任務繁重和社區矯正數量增多、監管矯正多元之間的矛盾將進一步加劇.3.長期以來,公安機關主要任務是負責打擊犯罪,維護社會穩定,偏向于硬性執法.而社區矯正不僅是刑罰執行活動,而且有教育、感化、挽救、說服等內容.較之以前偏重于監督管理的非監禁刑,社區矯正還需提供對服刑人員的服務、幫助.因此,當今發達國家都把警察機關的治安管理和對罪犯的管理區別開來.

四、模式缺陷的原因探究

現行管理模式秉承"遵循社會管理規律,運用社會工作方法"的原則,將"教育矯治質量"視為管理的核心,并將基層司法所置于管理的"主體"地位,弱化了社區矯正刑罰執行的屬性,導致社區矯正管理模式的方向性的偏差.

(一)試點設計時缺乏認真的研究和論證

目前,在我國進行社區矯正試點的最高層次的廣義意義上的法律依據是2003年"兩院兩部"《開展試點的通知》和2005年《擴大試點的通知》.《通知》的積極意義是毋庸置疑的,但是在試點前和試點中顯然缺乏深入的調研和充分的論證.社區矯正在很大程度上是借鑒了國外的成功經驗,這就需要認真地研究、比較、借鑒國外社區矯正模式設定的思路和根據.同時,需要盡可能廣泛地征求各方面的意見.我國2000年頒布實施的《中華人民共和國立法法》中明確:"保障人民通過多種途徑參與立法活動,"表明了我國的立法應向公開化、民主化方向發展的意向.但是在《通知》頒布之前,我國法學界對于管理模式的主體設置已有明顯的意見分歧.而決策者在這一重大改革之前,缺乏決策選擇前的深入探討和論證.

(二)"依法"認識偏頗,"多主體"管理混亂

社區矯正是我國刑罰制度的一項重大改革,涉及在刑事執行領域包括實體、程序、組織方面對現行法律的調整與修正.因此,一個名符其實的"試點"勢必會對現行法律的突破,通過試點,為法律的修改和完善積累經驗.但我國在社區矯正試點中存在著一個明顯的誤區,即,試點在"現行法律的框架下進行".因此,明明知道公安機關不適合承擔對社區矯正的管理,但因為現行刑法、刑訴法規定了公安機關是執法主體,因此在試點《通知》中,仍然保留公安機關作為"執法主體",同時增加司法所為"工作主體".但是"執法主體"和"工作主體"如何能截然的分開,"執法"活動不是工作,"工作"不包含著執法的內容?"雙主體"管理,多頭指揮、多頭檢查、多頭交辦任務、多頭要數據材料的現象,給試點單位帶來工作中的雜亂和不便.

有觀點認為,"雙主體"的困惑關鍵在于司法所沒有執法權,因此,應當通過社區矯正立法或人大授權等形式賦予司法所執法地位及其工作人員刑罰執行的職能.這一觀點也代表了試點省市司法行政機關的普遍要求.但問題在于:如果賦予司法所刑事執法機關的地位,那么,司法所的其他的非刑罰執行的多項任務由誰來承擔?如果司法所同時承擔刑罰執行和非刑罰執行的任務,始終面臨著由服務者、教育者向管理者、監督者的頻繁轉換,勢必造成工作任務在性質上的混淆,例如,作為刑事執法人員來進行大量的人民調解工作顯然是不適當的,也無法在公眾面前樹立起統一的法律角色.

(三)缺乏前瞻性

在社區矯正的創設初期,司法所作為最基層的司法行政機關便于發揮地方政府基礎性的優勢,利用長期積累的豐富的基層工作經驗,充分發動社區群眾,為社區矯正工作的迅速開展打開局面.但是從長遠看,從社區矯正"推進"的角度出發,無論從工作的性質、工作的目的、工作的方法、工作的內容等方面,社區矯正與司法所原有的管理工作都存在著本質的區別,關鍵在于前者是刑事執法活動,后者則不是.同時,筆者認為,國家也不應由于司法所兼管社區矯正而賦予其刑事執法的性質.目前對社區服刑人員的管理沒出大的問題,并不能說明現在的管理模式選擇的正確性.我國社區矯正適用的比例還很低,對假釋的適用率更低,公安機關的責任并沒有排除,又加強了司法所和社會工作者參與管理的力量,沒出大的問題是正常的.從發展的角度考慮,一旦社區矯正全面鋪開,適應國際行刑發展趨勢,社區矯正適用的比例將有較大幅度的增長,這意味著社區服刑人員的危險系數和社區安全的隱患增加,社區矯正的執法性質將會凸顯,因此,社區矯正的管理模式必須具有鮮明的執法特色.

(四)矯枉過正

過去,我們對服刑人員的管理中,過分地強調"專政"和"懲罰",欠缺心理矯正和幫困解難等人性化的內容,現在又有矯枉過正之勢."社區矯正"并非就是"社區中矯正"更非"心理矯正".現在我國一些經濟發達地區的心理矯正越來越受到社區矯正部門的青睞.但是,一項對北京市社區矯正服刑人員的情況調研顯示:大多數矯正對象并不存在需要心理咨詢和心理治療的問題.①參見楊征軍:《我們需要什么樣的社區矯正制度---社區矯正調查》,《北京政法職業學院學報》2006年第3期.即使是矯正對象存在心理問題,心理矯正也并非都能解決,如生活困難、找不到工作等引起的心理問題等.心理矯正只能在社區矯正中起有限作用,不可對心理矯正的成效抱太多的奢望,在社區矯正工作中應當對心理矯正以恰如其分定位.從目前來看,兩類人員應當是心理矯正工作的主要對象:一類是長期在監獄服刑的假釋、剝權人員,這些人存在回歸社會的適應問題,需要作適應社會的心理輔導;二類是生活發生重大變故可能產生和已經產生心理問題的服刑人員,需要作應對變故的心理輔導和心理矯正.心理矯治是一項重要的內容但并不是矯正的全部,且不可夸大其作用.

(五)缺乏專業化考慮

對社區矯正管理模式的設置,缺乏專業化的考慮.無論是公安機關管理還是司法所管理都不能體現社區矯正設置的專業化要求.所謂專業化要求就是該機構專司社區矯正的管理而不負責其他工作.鑒于社區矯正工作的專業性、法律性要求較高,因此,對社區矯正工作者的選拔和配備也應具有較高的要求.

(六)缺乏降低成本意識

我國發展和推進社區矯正的重要目的之一是降低刑罰成本.在整個社區矯正試點的設計和運作中,不僅需要考慮如何擴建機構,擴充人員,還需要考慮如何精簡機構,避免機構的交叉、重疊,提高工作效率,減少不必要的人員編制和財政支出.在社區矯正試點之前,我國主要是依靠監獄對罪犯進行懲罰改造,但監獄的成本高.據官方的統計,監獄押犯每年每人平均需花費9300元,②參見2003年9月1日司法部副部長胡澤君關于《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于開展社區矯正試點工作的通知》有關問題的說明.現在上海已達到監獄押犯每年每人平均需花費兩萬元左右.有觀點認為:如果將犯罪性質輕微,社會危害性不大的罪犯放到社區服刑,將大大節約刑罰的成本.但這種用監獄服刑人員與社區服刑人員進行單一比較的方法存在著一定的局限性.對刑罰成本的測評不能僅從社區服刑人員單一的花費來進行評價,而需要將社區矯正總成本與監獄行刑總成本進行統一核算.另外,大量地將犯罪人員放到社區,如果管理不到位以及其他原因造成罪犯的重犯率增高,造成社會不穩定和刑事訴訟,間接增加了刑罰成本.因此,刑罰成本問題需要綜合評估.降低刑罰成本的一個較好的辦法是將監禁刑與非監禁刑管理統一起來,政府在預算和撥款時有利于核查和控制刑罰的成本.

(七)試點缺乏多樣性

社區矯正在試點階段是否應允許各省市有不同的管理模式?與發達國家社區矯正管理模式由下而上的不同試點和創新過程不同,我國的試點是由上而下采用一個模式的統一試點和推進,無從知曉采用其它模式是否更加有效.目前世界各國的社區矯正模式以及一個國家中各省(州)的社區矯正模式也保留一定的差別.筆者認為應給各省市留有一定自主空間.因為社區矯正不涉及定罪量刑問題,只涉及在執行過程中的管理問題.通過試點甄別,才能發現不同模式的利弊,選擇一條最佳的方案.

(八)盲目推進不符合試點要求

試點的目的是為了減少在大范圍內推進的失誤.試點并不意味著急忙確定一個模式就迅速推開,而是要在試行一段時間后進行認真的總結和評估.要切實"防止和克服急于求成、急功近利的心態和做法","做到求真務實,必須建立健全一整套科學合理的制度、標準和方法,形成科學評價體系"③胡錦濤:《在全黨大力弘揚求真務實精神,大興求真務實之風》,《保持共產黨員先進性教育讀本》,黨建讀物出版社2004年版,第274頁..截至2009年6月底,社區矯正試點工作已在全國27個省(區、市)的208個地市(州)、1309個縣(區、市)、1420個街道(鄉鎮)展開.在對試點中暴露出的問題沒有組織認真系統的研究、解決的情況下,將這一模式推廣到大半個中國,將帶來糾正的難度和成本的加大,也將影響我國社區矯正這一刑罰制度改革的發展和深入.因此,我們迫切需要對現在的管理模式進行理性的分析,更需要對管理模式的設計進行充分的論證,試點管理的效果需要跟進式的評估.在倡導和諧社會的今天,適時調整應對犯罪控制的社區矯正管理模式,總結社區矯正試點工作的成敗得失,使中國社區矯正的管理工作進入良性運行狀態應是當務之急.

(責任編輯:蔣海升)

D926.7

A

1003-4145[2010]06-0046-05

2010-04-15

武玉紅,上海政法學院教授,主要從事刑事執法和犯罪學研究.

上海市教委科研創新重點項目(08zs73)《對我國社區矯正管理模式的反思與重構》、國家社會科學基金項目(09BFX072)《我國社區矯正管理模式的實踐探索與制度創新》階段性成果.