香港“持續照顧”的老年福利政策及其借鑒意義

唐 詠 徐永德

(深圳大學法學院,廣東深圳 518060;香港大學秀圃老年研究中心,中國香港)

香港“持續照顧”的老年福利政策及其借鑒意義

唐 詠 徐永德

(深圳大學法學院,廣東深圳 518060;香港大學秀圃老年研究中心,中國香港)

香港老年福利服務體系由政府和民間組織組成,其老年服務政策建立于“持續照顧”理念基礎之上,養老保障是關照老年人生命歷程中不同方面需求的持續照顧體系,包括居家照顧體系、社區支援體系和院舍照顧體系。我國內地老年福利服務事業可借鑒其連續性和整合性的發展思路,大力發展第三部門中的非營利民間組織,并為此建立良好的評估機制。

香港;老年社會福利;非營利民間組織

據香港社會福利署2006統計數據,至2006年,香港65歲以上的老年人已達84萬人,占全港人口的12.4%,預計到2033年,這一比例將會高達27%。人口高齡化使老人長期護理服務需求大幅增長,預計2010年會有20%的老年人有不同程度的功能性缺損,其中10%的老年人需要長期照顧。①丁華:《整合與綜合化——香港養老服務體系改革的新趨勢及其借鑒》,《西北人口》2007年第1期。香港老年人的養老保障既是關照老年人在生命歷程不同方面需求的持續照顧服務體系,又是政府與非政府機構分工合作以及社會各種力量共同參與的保障體系,更是社區與院舍照顧相互承接的網絡服務體系。②周永新:《社會福利的觀念和制度》,中華書局1998年版,第87-90頁。香港的老年服務政策是建立于“老有所屬”和“持續照顧”的理念基礎上的。筆者下面將重點探討香港老年福利的“持續照顧”理念并討論其對我國內地發展老年服務體系的借鑒意義。

一、香港老年福利政策的“持續照顧”理念

香港社會的老年服務體系由政府和民間組織的力量共同構建。其中由政府獨自承擔責任的社會保障事務,在運行中表現出鮮明的官設、官管和官辦特色,主要包括綜合援助制度與公務員保障制度,其中綜合援助制度由香港社會福利署主管,其經費全部來源于政府財政撥款,是香港社會保障體系的支柱。而由慈善機構和社會團體提供的社會服務系統,在運行中表現出典型的民設、民辦和官助特色,它們提供包括老年服務在內的各種社會服務。老人服務的綜合化體現了顯著的社區照顧的理念,目的在于整合社區內的各種資源,使其相互配合、相互銜接,并共同承擔照顧老人的責任,使老人能在熟悉的環境中安享晚年。香港早在上世紀70年代就提出了福利服務綜合化的問題,在1973年和1979年的兩部社會福利白皮書中雖沒有明確提出“福利服務綜合化”概念,但是已經體現了福利服務必需相互配合以達到較好的服務效果的要求。而1991年第四部社會福利白皮書則明確提出福利服務綜合化問題:“為不同服務對象提供的各項服務倘能集中由一個機構單獨負責,對接受和提供的各項服務都會有好處。”綜合化的措施可使有限的專業人手得到更充分的運用,而接受服務者也感到方便。筆者下面將分別從老人社區照顧和資源的充分利用角度闡述香港老年社會福利服務的綜合化發展趨勢。

二、香港老人福利的“連續性”、“綜合化”發展趨勢

服務的連續性需要在社區和院舍照顧之間有一個相互承接的機制。連續化的服務模式能把各項服務整合在同一體系中,使老人在此體系中隨著情況的變化得到相應且持續的照顧。連續性和綜合化服務涉及多個政府部門,為此,香港政府有效整合了居家照顧、社區支援和院舍照顧三種體系,為老人提供持續的服務。

(一)居家照顧體系。居家照顧是最具人道主義色彩的養老形式,只要服務提供者提供適當的服務,采取措施強化家庭護老的功能,協助家人將老年人留在家庭中生活或為獨居的老年人提供適當的服務,使其留在原來的家庭和小區生活,有利于老年人有更多機會與社會保持接觸及,繼續參與社交活動,充分融入社區生活,以此維持個人的身份、角色和地位。香港老年社會工作的基本目標是:鼓勵并協助市民照顧他們的年長家庭成員,并提供多元化服務,協助那些未能在家庭中獲得照顧的長者安享晚年,同時鼓勵長者繼續參與社區活動,發揮所長,最終實現老有所養、老有所屬和老有所為的理想。①香港政府:《關懷與分享——社會福利署40周年》,香港特別行政區政府印務局1998年版。香港的“居家照顧”服務大致上分為三類:第一類是老人急需的服務,包括老弱津貼、家務助理、膳食服務、社區護理、公共房屋、護理安老院、療養院以及老人科病床。第二類是個別需求服務,包括廉價葬殮、探訪以及接送服務、日間護理中心、醫療服務、交通以及康樂設計、適合老人的私人居住環境、老人宿舍等。第三類需求的迫切性不如前兩類,包括輔導服務、就業服務、庇護工場服務、安老院以及一些為老人的特別需要而設立的服務。1972年,香港政府成立工作小組,專門研究老人的需求問題。1973年提交的報告指出:老人服務未來的發展方向是“居家照顧”。香港政府采納了工作小組的建議。隨后,“居家照顧”服務逐漸成為香港安老服務的發展主流,“居家照顧”的優點是避免老人過早地離開自己所屬的社區而依賴社會提供給老人的安老院舍。1998年初,香港政府完成了“香港長者對社區支援和住宿照顧服務的需求調查”,根據需要增加了老人綜合服務中心、老人日間護理中心和老人活動中心,建立由專業人員組成的老人服務隊,深入社區為亟需照顧的老人提供服務,并試行2項義務工作者計劃和8項老人義工計劃,在社區為義務工作者和老人之間建立正式的照顧和支持網絡。2002年推出了“重整長者社區支援服務”,目的是為長者以及護老者提供一站式的服務和所需支援,以協助長者盡量留在家中居住。為此,香港政府規定,2萬人左右的社區都要設立一個老人社會服務機構,如老人綜合服務中心、老人活動中心、日間護理中心等。②吳亦明:《香港的社會工作及其運行機制》,《社會學研究》2002年第11期。截至2007年1月,香港共組建了60個長者活動中心,40個長者地區中心,114個長者鄰舍中心,40個長者志愿服務隊。服務機構本著持續照顧的原則,在政府的資助下,利用各類社區資源,關懷和協助老人獨立生活或者援助家庭成員照顧年長的家人。

(二)社區支援體系。社區支援服務包括長者綜合服務中心、長者地區中心、長者活動中心、長者日間護理中心等。香港1973年社會福利白皮書中提出老人服務應采取“社區照顧”的原則,強調老人應盡量在熟悉的環境中安享晚年,為此政府為在社區里居住的老人發展出一系列服務和支援,這些支援性服務相互承接,成為老人福利服務體系的重要支柱之一。具體而言,香港自2000年11月起,實行了安老服務統一評估機制,以國際認可的“長者健康及家居護理評估”為標準,對老人身體狀況、自理能力、行為及認知能力、情緒穩定狀況和家庭狀況等各方面進行評估,決定老人應接受何種類型的服務,確定老人對住宿和社區照顧服務的護理需求,如家務助理服務就是專為因體弱、患病或乏人照顧而引致日常生活起居需要協助的個人或家庭而設。這些服務收費只維持在成本水平,政府資助是其主要的資金來源。為進一步滿足老人居家養老的需求,香港政府于2001年4月推行一種新的“改善家居及社區照顧服務”,這種服務的優點是為長者提供非住院及全面的護理服務,在這種新的服務模式下,長者獲得一套符合個人需要的護理計劃,內容包括家居照顧及24小時緊急支援,老人按需要還可獲安排日間照顧服務和院舍暫托服務。這種服務提供給輕度弱老者以初步護理服務,防止老年人衰弱速度加快,延緩老年人對院舍照顧的需求,體現了長期護理的理念。另外,在介于家務助理服務和院舍照顧之間還有長者日間護理服務,這種服務是針對日間家中少人照顧且身體狀況較為衰弱的老人。這種日間的護理服務可緩解老人家庭的日間照顧壓力,同時也減緩了對院舍照顧的壓力,在居家照顧和院舍照顧之間起到了承接作用,使老人能得到持續無間斷的照顧。③梅陳玉嬋、齊銥、徐永德:《老年社會工作》,上海人民出版社2009年版。

(三)院舍照顧體系。院舍照顧是香港老年人服務體系的另一支柱,分為非營利組織辦的院舍服務和私營老人院兩種。在非營利組織興辦的院舍服務中,根據是否接受政府資助又可以細分為:政府資助養老院和自負盈虧老人院。根據老年人的身體狀況差異可以分為老人宿舍、安老院、護理安老院和護養院。老年人在提出申請后,由福利署通過統一評估決定老年人進入何種類型院舍,但通常需要輪候,一般老人通過評估后要等待一年左右的時間。安老院一般設有安老部和護理部,其中后者是需要簡單護理和起居照顧的。護養院的老人則是身體狀況最為衰弱,需要護理和醫護照顧。在院舍的運作和管理方面,社會福利署每兩三年對養老院舍進行牌照審核、評估。在院舍管理中,社會工作者扮演著重要的角色,負責審核福利員與老人及其家人共同討論達成的照顧計劃并監督實施,此外還要負責組織老人活動。在提供安老服務方面,傳統的做法是非政府機構提供政府資助的服務,但自80年代開始出現私營安老院后,私營院舍的床位數字不斷上升,現已超過政府資助的一倍,目前在香港大約50%的院舍照顧服務是由營利的養老院提供的。以往社會服務機構與私營安老服務機構的合作較少,隨著安老服務以公開競投的方式承辦,私營機構與非政府機構的分野已不如以前明顯。由于接受資助的院舍照顧提供的服務極其短缺、長期的平均等候時間和老年癡呆癥的增加,對私營養老服務的需求大大增加。為擴大院舍照顧床位并通過資金的激勵鼓勵私營院舍提高服務標準, 1989年“買位”計劃在彩票基金的贊助下首次試行(在1993年后由政府資助)。在這個計劃下的私營養老院的服務標準在人均最低居住面積和職員數量方面要比那些僅有營業許可的養老院要高。“買位計劃”和“改善買位計劃”為私營安老院發展提供了很大的誘因,目前已有百家私營安老院參與這些計劃。

三、香港老年福利政策對我國內地的借鑒意義

許多國家或地區的社會保障發展實踐表明,由國家或企業包辦或完全由個人負責的國民生活保障制度是注定會遭遇挫折,而香港利用發達的社團與市場,建立政府和民間組織相結合的保障方式,并注重兼顧公平與效率,既避免了政府包辦的種種弊端,又解決了諸多需要解決的社會問題,代表了老年福利服務未來的發展趨勢。①許飛瓊:《香港:政府、社團與市場三結合》,《世界經濟》2002年第7期。香港是華洋雜處的社會,傳統觀念仍根深蒂固,如具有很強的家庭倫理觀、自力更生意識以及“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”等思想,決定了人們更注重由血緣關系、地緣關系和業緣關系聯系在一起的非正式社會支持網絡。②陳成文、胡彬彬:《香港弱勢群體的社會支持政策實施》,《中國軟科學》2008年第1期。這種強調家庭、朋友及其他初級群體社會責任的傳統在很大程度上影響著香港政府的養老政策,政府在養老方面大力提倡“家庭養老”,使老年人能在自己熟悉的環境中安享晚年。

長期以來,我國內地幾乎所有福利性、服務性和公益性的活動都是由政府負責組織,且資源都由政府提供,但近些年此局面有了很大改觀。③黃黎若蓮:《中國社會主義的社會福利》,中國社會科學出版社1995年版。目前,內地的老年服務體系依舊處于構建階段,社區服務或院舍服務在擴大和發展之中,福利服務的整合程度仍需進一步加強。長期照料服務問題是人口老齡化過程中暴露較晚、解決難度較大的問題。長期護理服務是為患有慢性疾病、身體功能受疾病影響,逐漸失去在日常生活中獨立運作能力而需要接受照顧的人所設立,長期照料服務可以由正規或者非正規的系統提供。基于中國人的傳統養老觀念,多數有必要接受護養服務的虛弱老人不愿意入住養老院,因為這會限制老人的自由感、自主感和選擇感,令老人及他們的照顧者的生命質量都下降。多數老人及照顧者都希望留在家中接受社區提供的長期護理服務。但是,在家庭照料功能日趨弱化的情況下,仍然沒有足夠的社會支持系統出現,缺乏適合老年人日常照料所需要的社會資源供給,且社區服務即使在大城市也未占據太多的份額。因此,香港發展養老服務的經驗值得我們借鑒。首先,政府應該在政策上給非營利機構以更多的支持,增加福利服務來滿足老年人的需求。既要培育長期照料服務機構,建設長期照料服務設施,還要培養服務隊伍。建立和完善各項管理監督機制,引導老年福利服務組織健康發展。其次,提高服務機構的工作水平和運行質量,為老年人提供舒適的護理服務。與香港的情況不同,內地的非營利機構尚處于起步階段,各方面都處于相對弱勢的地位,更需要建立良好的評估機制。第三,要結合國情建立持續照顧的服務體系。與經濟社會發展水平相適應,把政策目標定位在保持社會穩定和發展居家服務上,充分體現公平性和福利性。最后,需要構建統一的管理機構。政府應當及早明確相應的機構及其職能,為構建符合國情的長期持續照顧服務體系提供組織保障。

隨著中國整體國力的進一步增強,人民生活的改善,人們對老年服務的需求會不斷提高。老年人的持續照顧服務和養老、醫療問題同樣重要。有效應對收入風險、疾病風險和失能風險,是保障老年人正常生活的三個基本問題,需要從制度安排上予以解決。如果解決不好養老、醫療問題,在家庭照料服務功能日益弱化的情況下,失能老年人的生活將難以為繼。面對人口老化的挑戰,發展持續照顧服務尤為迫切,為此,政府應樹立老年福利服務綜合化與持續照顧理念,大力倡導發展老年持續照顧福利服務。

(責任編輯:周文升wszhou66@126.com)

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1003—4145[2010]11—0158—03

2010-04-23

唐 詠,深圳大學法學院社會學講師,研究方向:社會政策與社會工作;

徐永德,香港大學社會工作系副教授、博士,香港大學秀圃老年研究中心總監,研究方向:老年社會政策研究。