論公益征收補償的標準

王洪平 房紹坤

(煙臺大學法學院,山東煙臺 264005)

論公益征收補償的標準

王洪平 房紹坤

(煙臺大學法學院,山東煙臺 264005)

財產價值的確定是確立征收補償標準的前提和基礎。財產價值包括主觀價值與客觀價值兩個方面。正是基于不同的財產價值確定基礎,形成了市場價值補償、重置成本補償、加成補償、收益價值補償等不同的補償標準。基于完全補償原則的要求,征收補償的標準不應是某一個單一的補償標準,而應是一個補償標準的體系,視補償情形而作個案選擇。

征收補償;市場價值標準;重置成本標準;加成補償標準;收益價值標準

公益征收補償應采“完全補償”原則。根據完全補償原則,征收補償應達到的理想水平,是使被征收人所處的地位在征收前后的比較上沒有不同。①房紹坤、王洪平.:《論民事損害賠償與征收損失補償之合流——以征收損失補償的原則為核心》,《煙臺大學學報(哲學社會科學版)》2010年第2期。換言之,“應將被征收人置于如同征收未曾發生時的應有狀態”。②Olson v.United States,292 U.S.246(1934).單就財產損失的補償而言,補償是否完全應有一定的衡量標準,并且該衡量標準所衡量的應是被征收人因征收而遭受的“損失”,而非征收人因征收而獲取的“所得”。被征收人的損失是指財產價值損失,而財產價值有“主觀價值”與“客觀價值”之分。因此,征收補償標準的確立與選擇,首先應明確是主觀價值損失補償,還是客觀價值損失補償。

一、財產價值的確定

對于“財產價值”概念的理解,可以有兩個方面:一是財產的主觀價值,二是財產的客觀價值。財產的主觀價值是指從財產所有人角度評價的財產價值,也正是在此意義上,財產的主觀價值又可被稱為“物主價值”(value to the owner)。財產的客觀價值是指財產的市場價值或市場價格。法律上財產價值的確定,并非由馬克思主義意義上的“無差別的人類勞動”所決定。現代經濟學的奠基人亞當·斯密把商品的價值確立為兩個方面:一是“交換價值”(value in exchange),二是“使用價值”(value in use)。亞當·斯密意義上的交換價值實際上就是我們通常所說的市場價格,而市場價格顯然是由供求決定的。亞當·斯密認為,供求法則會導致“使用價值”與“交換價值”的嚴重背離。“使用價值很大的東西,往往具有極小的交換價值,甚或沒有;反之,交換價值很大的東西,往往具有極小的使用價值,甚或沒有。例如,水的用途極大,但我們不能用水購買任何物品,也不會拿任何物品與水交換。反之,鉆石雖幾乎無使用價值可言,但需有大量其他物品才能與之交換。”③[美]約瑟夫·E·斯蒂格利茨、卡爾·E·沃爾什:《經濟學》(上冊),黃險峰、張帆譯,中國人民大學出版2005年版,第83頁。財產的使用價值主要由財產的使用人(通常為財產的所有人)主觀確定,因而財產的使用價值即為財產的主觀價值。而正是財產的使用價值與交換價值的悖離,使得財產的主觀價值與由交換價值決定的市場價值發生偏離。詳言之,對于財產所有人而言,主觀價值極大的東西,卻可能只具有較低的交換價值;而交換價值極大的東西,卻可能只具有較低的主觀價值。因此,對于征收補償而言,雖然同樣采取“完全補償”的原則,但若對財產價值概念作不同的理解,就會出現完全不同的補償結果。易言之,對于交換價值(亦即市場價格)大于主觀價值的物品,若依財產的客觀價值確定補償額,則補償是完全的,財產所有人不會遭受額外的主觀價值損失;而對于主觀價值高于客觀價值的物品,若依財產的客觀價值確定補償額,則補償權利人將不可避免地遭受某些主觀價值損失,其最終獲得的補償就難說“完全”。

財產價值的主觀確定或客觀確定,既是一個政策選擇上的價值判斷問題,也是一個技術操作上的現實問題。以主觀價值為基礎確立補償的標準,主要是出于給予補償權利人以完全補償的公平考慮,不使被征收人因補償不足而再次遭受“特別犧牲”;①補償權利人的財產被征收,為第一次遭受“特別犧牲”;而當其損失不能被完全補償,是為再次意義上的“特別犧牲”。第一次特別犧牲導致財產權的“存續保障”被剝奪,而再次的特別犧牲則導致財產權的“價值保障”被剝奪。而以客觀價值為基礎確立補償的標準,則主要是出于現實操作上的技術考慮,因為財產的主觀價值往往難以界定,無法形成統一的標準,而客觀的市場價值則較易確定。當然,客觀價值雖易確定,但在很大程度上存在補償不足的弊端,并且對于并不存在一個可比對的第三人市場的場合,客觀價值同樣是無法確定的。所以,不論是主觀確定還是客觀確定,都各有其優缺點。在補償標準的確定上,當采取的價值基礎不同時,就會形成不同的補償標準。具體而言,在比較法上采用的補償標準主要有“市場價值”標準、“重置成本”標準、“加成補償”標準和“收益價值”標準四大類標準。

二、“市場價值”標準

“市場價值”標準(marketmeasure of value),即通常所謂的“市價”標準。所謂市價標準,是指在一個自由且公開的市場上,就被征收的財產而言,一個自愿的賣方(財產所有人)所愿賣出的價格以及一個自愿的買方所愿支付的價格。②See Westchester County Park Comm’n v.United States,143 F.2d 688,692(2d Cir.1944).此外,《澳大利亞土地征收法》第55條,用專條的形式,就市場價值的含義做出了類似規定。

美國法官理查德·波斯納對市價標準作了如下闡述:“只要給予了市場價值的補償,就滿足了公正補償的要求。……因此,憲法意義上的補償并非指完全補償(full compensation),因為市場價值不由財產所有人確定,而是由邊際第三人確定的。”③Conistion Corp.v.Village of Hoffman Estates,844 F 2d 461,464(7th Cir.1988).如此理解的市價標準,為美國判例的主流觀點。由此所決定,市價標準的一個最大特點在于,其認為對于因征收而導致的任何附隨損失(incidental losses),都是不應給予補償的。而這樣的附隨損失,往往都是一些從財產所有人角度評價的主觀價值損失。例如,因征收而導致的商譽(good will)損失就不能獲得補償。主張對附隨損失不應給予補償的重要理由在于,這些損失都是一些特別損失(speculative losses),而對于此等損失予以確認是極其困難的,因而對于這些并不確定的附隨損失無法予以準確評定;而市價標準是一種客觀標準,其要求準確評定征收損失的內在法理不容動搖。④Comment.EminentDomain Valuations in anAge ofRedevelopment:IncidentalLosses.The Yale Law Journal,Vol.67,No.1,(Nov.,1957): 71.在Ki mball Laundry Co.v.United States⑤338 U.S.1,5(1949).案中,美國大法官弗蘭福特(Frankfurter)還提出了如下理由:“財產價值產生于主觀需要與態度,因而對于財產所有人而言的價值在很大程度上不同于對于征收人而言的價值。但對于大多數物品而言,畢竟存在一種一般性需求,該種需求賦予了物品以一種交換價值。與因人而異的、對于特定的被征收人而言的價值相反,交換價值具有一種外部有效性(external validity),從而使得交換價值成為一種衡量補償義務的公平標準。因被征收人的特別需要而產生的非交換價值(nontransferable values)損失,就像因警察權(police power)⑥“警察權”是美國憲法學上特有的一個概念,其與通常理解的警察治安權等不同。聯邦或州政府基于警察權的正當行使,可以對私人財產權采取限制措施,對所有人因此而遭受的損失,不產生補償義務。的行使而導致的損失一樣,被視為普通公民義務的一個部分。”簡言之,弗蘭福特大法官認為,財產所有人的主觀性價值損失屬于公民對國家應承擔的一種無補償的義務,從而無權請求補償。

綜上所述,市價標準立足于客觀的市場價值來確定補償數額,具有明確、確定、統一的優點,但其缺陷也是明顯的,即對于附隨損失不予補償所導致的一個直接后果就是補償不足。附隨損失雖然因人而異且不易確定,但其與征收之間的因果關系是存在的,并且作為一種征收損失也是確實可以確定的,因而對其一律不予補償是有違完全補償原則與精神的。此外,對于那些不具有公開市場的物的征收,市價標準根本無法發揮作用。如就我國農村集體所有土地的征收而言,我國根本就不存在一個集體土地所有權流轉的市場,國家通過征收的方式取得集體土地的所有權是唯一的“流轉”方式,因而集體土地所有權是不存在任何“市價”的。既然不存在市價,又如何運用市價標準確定補償數額呢?或許正是因為市價標準具有這樣或那樣的缺陷,在域外立法例上,沒有一個國家的征收立法將市價標準確立為征收補償的唯一標準。如《澳大利亞土地征收法》在其第55條有關征收補償數額確定的原則性規定中,在確立了完全補償的原則之后,又對確定補償數額時須考慮的因素及不得考慮的因素作了列舉性的規定,其中“市場價值”僅僅是須考慮的因素之一。再如《德國建設法典》第95條,其于第1款規定“對因征收所生權利損失之補償額度以被征收地或其他事物之交易價值(第194條)為基準”之后,于同條的第2、3、4款中又規定了諸多的例外情形。

三、“重置成本”標準

美國法院在征收補償案中雖然原則上首先考慮采用市價標準,但其判例對市價補償的缺陷也早有充分認識。如有判例即指出:“當市場價值難以確定時,或者其適用將對財產所有人或公眾導致明顯的不公時,法院已經提出并適用其他的標準。……不論在何種情形下,當憲法上的補償問題發生時,主導性的考慮卻總是相同的,即:對于被征收財產的所有人而言,和對于必須為此而埋單的公眾而言,何種補償是公正的?”①United States v.Commodities Tading Corp.,339 U.S.121,123(1950).“重置成本”標準(replacement costmeasure)就是市價標準的替代性標準之一。

所謂重置成本補償,是指補償權利人所獲得的補償額,能夠滿足其在其他地域內獲得同等面積、同等條件以及同等利用價值的土地等。②來璋:《臺灣土地征收問題》,臺灣商務印書館1974年版,第61頁。在1979年的United States v.564.54 Acres of Land③441 U.S.506(1979).案中,美國聯邦最高法院就重置成本標準的適用條件及其存在的局限性作了充分的討論。在該案中,補償權利人(一個從事夏令營營地經營的非營利性組織)拒絕了政府提出的485,400美元的市價補償,而要求政府給予5,800,000美元的重置成本補償,以便在一處新址上重建一所功能相同的替代設施(substitute facilities)。初審法院認為,替代設施標準或重置成本標準,僅適用于政府作為被征收人的情形,因而被告作為非政府組織只能獲得市價補償,而無權請求重置成本補償。但上訴審法院認為,對于政府及其職能部門的財產征收應給予重置成本補償的目的,是使這些政府組織所承擔的職能能夠繼續得以履行。美國憲法第五修正案明確指向的是私有財產而非公有財產,因而上訴審法院認為,美國憲法的制定者們不可能意圖課予公共組織的財產征收以更重的補償責任,從而適用于對公有財產征收的重置成本補償標準,應同樣地適用于私有的、非營利性的財產所有人,條件是:不存在一個被征收財產的既定市場(ready market),并且被征收設施對于公眾福利而言具有合理的必要性(reasonably necessary)。在發回重審程序中,審理法院依照上訴法院提出的上述條件認為,當被征收財產的公平市場價值實質性地少于同等功能的替代性設施的建設成本時,即為不存在一個被征收財產的既定市場;而當被征收的財產能夠滿足一定的公眾需要或目的時,即為對于公眾福利而言具有合理的必要性。但主持該案終審判決的美國聯邦最高法院馬歇爾(Marshall)大法官卻認為:“被征收人既無法律上的義務,又無事實上的義務,去重新建立營地。作為一個私人組織(private entity),被征收人在配置其財產從而實現其組織目標方面享有自由權,其可能與公眾需要相符,亦可能與之無關。基于被征收人將繼續為公共目的而經營營地的理由給予被征收人以重置成本的補償,在被征收人事后根本就未獲得替代性設施,或者雖獲得了替代性設施而事后又將其出售或挪作他用的場合,將使被征收人額外得利(windfall)。”換言之,馬歇爾大法官之所以將重置成本標準的適用范圍嚴格限定于“公共組織”(public entity)或“公共設施”被征收的場合,其首先考慮的是避免因給予重置成本補償而導致的“道德風險”。正如美國征收法專家愛潑斯坦(Epstein)所指出的:“重置成本標準具有其自身的嚴重危險。如果重置成本界于一般的市場價值和較高的主觀價值之間,給予重置成本額的補償即被視為充分補償,因為被征收人可通過獲取替代性設施而重新獲得原設施給其帶來的一些主觀性價值。然而,當被征收人的主觀價值低于重置成本時,其并沒有動力說出真話,這從而將置政府于危險的境地,因為被征收人完全可能只是把錢裝入腰包而非用其獲取或重建替代性設施。”④Richard A.Epstein.Takings:Private Property and the Power of EminentDomain.Harvard University Press,1985.

綜上所述,相對于市價補償而言,重置成本補償雖具有完全補償的優點,但卻同時具有過度補償的道德風險,因而也并非完美。在比較法上,我國臺灣地區“土地征收條例”于第31條規定中,就建筑改良物的補償采取了一刀切的“重建價格”補償,顯然失之于寬泛,因而并不可取。對于重置成本標準的適用,應嚴格限定其適用的范圍。我們認為,將該標準的適用限定于“公益設施”征收領域是合適的,如政府辦公用房、軍事設施用房、學校用房等的征收。因為這樣的公益性設施,往往不存在一個交易的市場,從而無法確定其市場價值,不能適用市價標準;同時,這樣的公益設施是公益實現所必須的,只要公益性需求仍存在,就有必要重建此類設施。此外,公益設施的所有者或管理者往往都是公務機關或公益組織,其本身的非商業性決定了給予其重置成本補償所存在的道德風險較低。我國《城市房屋拆遷管理條例》第26條規定:“拆遷公益事業用房的,拆遷人應當依照有關法律、法規的規定和城市規劃的要求予以重建,或者給予貨幣補償。”該規定中的所謂“重建”,實際上就是一種最為直接的“重置”,是一種變相的重置成本補償;而該規定中的“貨幣補償”,當然是指“重建的貨幣補償”,其補償額由重置成本衡量。該條規定確立了我國房屋征收補償中的重置成本補償標準,其適用的范圍為“公益事業用房”的征收。

四、“加成補償”標準

加成補償標準的提出,旨在克服市價補償對于附隨損失等主觀價值損失不予補償的弊端。所謂加成補償,是指在市價補償的基礎上,再額外地給予補償權利人一定比例的補償,作為對其附隨損失的補償。

在域外立法例上,加成補償的標準存在兩種立法模式,一是有固定比例的加成補償模式,二是無固定比例的加成補償模式,前者以加拿大為代表,后者以我國臺灣地區為代表。根據《加拿大征收法》第26條的規定,被征收權益的價值是指其市場價值,亦即在征收時的公開市場上,一個自愿的賣方賣給一個自愿的買方的價格。在確定了以市價為基礎的補償標準后,該條規定的后續幾款,又陸續規定了在此基礎上的加成補償。加成的比例包括兩種情形:其一為15%的加成補償,適用于土地和土地改良物的征收。對于土地和土地改良物的征收補償,其補償數額的確定首先以征收時的最佳使用價值為基礎確定的市場價值為基準,但對于因征收而導致的其他附隨損失(如搬遷費用等),如果不能被準確地估價和確定,則可以用一個不超過依市價標準估定的數額的15%的比例替代。其二為10%的加成補償,主要適用于提前進入土地或建筑物情形的征收補償,亦即在提前占有征收標的的情形下,應在依法確定的市價補償的基礎上,再給予額外的10%的加成補償。我國臺灣地區“土地征收條例”第30條規定:“被征收之土地,應按照征收當期之公告土地現值,補償其地價。在都市計劃區內之公共設施保留地,應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值,補償其地價。前項征收補償地價,必要時得加成補償;其加成補償成數,由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格,提交地價評議委員會于評議當年期公告土地現值時評定之。”由我國臺灣地區法的上述規定可見,加成補償的“成數”并非一個固定的比例,而是由相關機關評定裁量。

給予補償權利人加成補償的意義有二:其一,由于征收具有強制交易的性質,其無視被征收人的自主意志,因而構成對被征收人自由意志的侵犯,而加成補償則可以給予補償權利人以一定的慰籍。其二,由于市場價值的確定存在一個系統性的恒定偏差(systematic bias),使得市價往往低于財產所有人的主觀價值,因而加成補償具有彌補市價補償之不足的功能。①Richard A.Epstein.Takings:Private Property and the Power of EminentDomain.Harvard University Press,1985.應當說,由于加成補償是在市價補償的基礎上給予的額外補償,因而從補償的結果上看,加成補償必定高于市價補償,因而其補償更為符合完全補償原則的要求,也更為合理。當然,認為其更合理不等于說該標準不存在問題。因為加成補償的目的旨在彌補被征收人的附隨損失等主觀價值損失,而主觀價值損失肯定是因人而異的,如果像上述加拿大的立法例,采取一刀切的加成比例,則會使得某些被征收人即使獲得了額外的加成補償,仍然存在補償不足的問題(該情形主要存在于主觀價值遠遠高于市場價值的情形);而對于某些被征收人而言,如果其主觀價值遠較市場價值為低,則會因加成補償的獲得而發生加劇的過度補償問題。②這或許正是我國臺灣地區未采固定比例加成補償立法模式的原因所在。因此,采加成補償的標準,仍然可能無法達致使被征收人處于如同征收未曾發生時的應有利益狀況。

五、“收益價值”標準

所謂收益價值標準,是指以被征收標的可能產生的經濟收益來確定補償額度的一種標準。我國《土地管理法》第47條確立的補償標準,即為一種典型的收益價值標準。該條前兩款規定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數,按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”依上述規定,不論是土地補償費還是安置補助費,都依被征收耕地的原用途給予一定倍數的收益價值補償。

收益價值標準具有統一、確定、便于操作等優點,因而新中國自成立以來一直遵循這種補償標準,但該標準存在著嚴重的缺陷。如果說上述的市場價值標準、重置成本標準和加成補償標準尚是一種在動態的基礎上來把握財產價值的補償標準的話,那么收益價值標準就是一種凝固的、停滯的、毫無前瞻性的靜態標準。其既不考慮土地生產能力的動態發展性,又不考慮土地用途的發展變化性,一刀切地將收益價值的基點確立為“征收前”、“原用途”產值的“固定倍數”。收益價值標準的另一致命缺陷還在于其完全不考慮權利喪失的補償。雖然在名義上“土地補償費”是對土地本身的補償,但由于土地本身的高度稀缺性,其自身價值是極高的,區區的“征收前三年平均年產值的六至十倍”的補償,只能說是“九牛一毛”,與根本未給予補償幾乎沒有多大差別。因此,在諸補償標準中,依收益價值標準確立的補償額度是最低的,也是最不公平的。①郭振杰等:《“地票”的法律性質和制度演繹》,《政法論叢》2009年第2期。

六、征收補償標準的選擇

由上文所述可以清晰地看出,財產價值的確定基礎直接決定著補償標準的選擇。②實際上,財產價值的確定不僅在征收補償中具有意義,在私法中違約救濟方式的選擇上也同樣具有意義。不論是大陸法系還是英美法系,往往都將“實際履行”(specific performance)作為違約救濟的首選方式,其原因即在于,只給予客觀價值意義上的違約損害賠償金的救濟,尚不足以彌補非違約方的主觀價值損失,而只有實際的繼續履行原合同約定的義務,才能全面地實現非違約方的合同利益(包括主觀利益與客觀利益)。See Timothy J.Muris,Cost of Completion orDiminution in Market Value:The Relevance of Subjective Value,The Journal of Legal Studies, Vol.12,No.2(1983),p.381.從操作的角度講,客觀價值基礎具有簡便易行的優點,但從公平的角度講,主觀價值基礎具有充分補償的優點。但無論是客觀地確定還是主觀地確定,又都有其內在的不足和局限。我們認為,財產價值的確定不能采單一的主觀基礎或單一的客觀基礎,而必須將二者結合起來,既要考慮到現實的可操作性,又要考慮到補償的充分性、公正性。征收補償標準的選擇也不能采取單一標準,而應是一種標準的組合,也就是說,將上述四種補償標準組合起來,形成一個補償標準體系,使每一種補償標準都發揮其優點并相互配合,從而確定一個公正合理的補償額。

就市價補償而言,其價值確定的客觀性為其優點,但其一概不考慮主觀價值損失補償的做法亦不合理。我們主張,在整個的補償標準體系中,市價補償應作為一個基礎性的標準發揮作用。實際上,重置成本補償和加成補償,都是在市價補償的基礎上提出的一種補充性補償標準。③雖然我們一直強調補償標準應是一個標準的體系而非單一的標準,但我們仍主張,市價標準是最為基礎的一個重要標準。當征收標的的市價無法確定或者市價補償嚴重偏離補償的完全性和公正性時,則運用重置成本補償或加成補償予以彌補。對于存在一個充分的公開市場的物品的征收,我們認為運用市價補償已經足夠,因為這樣的物品具有充分的商品性、可交易性和可替代性,其所有人對這樣的財產往往未形成高度的依賴性或主觀性價值,因而給予其市場價值的征收補償,即可認為是公正的、完全的。但對于市場化程度不高的其他物品的征收,則需要考慮主觀價值損失的補償。如對于某些具有特別使用價值的物品,因為所有人已經因其特殊的使用環境而對此物品具有了較高的主觀價值,若僅對其為市價補償,則明顯存在補償不足的問題,于此情形則可以考慮適用加成補償的標準,亦即在市價補償之外再額外地給予一定比例的加成補償。對于某些特定的征收標的(如公務機關用房),雖然使用者本身并未形成主觀的依賴性價值,但由于其承載著特殊的公益功能,而這樣的公益需求又必須繼續給予滿足,因而就需要考慮重置成本補償或重建補償。對于一些季節性的農作改良物,只考慮其收益價值補償即為已足,如對于一畝已耕種但尚未收獲的小麥的補償,只需要給予相應畝產量小麥的收益價值補償即可。我國臺灣地區“土地征收條例”第31條規定中,就農作改良物的補償,即“按成熟時之孳息估定之”,實際上就是一種收益價值補償。

綜上所述,征收補償標準的選擇,應以市價補償為基礎,以其他補償標準為輔助,形成一個補償標準的體系,使之滿足完全補償原則的要求。此種補償標準體系的建立,是我國未來的統一征收立法應予考慮的。

(責任編輯:周文升wszhou66@126.com)

DF38

A

1003—4145[2010]11—0135—05

2010-10-02

王洪平(1976-),山東平度人,煙臺大學法學院副教授,吉林大學法學院博士研究生;房紹坤(1962-),遼寧康平縣人,法學博士,煙臺大學校長、教授,吉林大學博士生導師。

國家社會科學規劃基金資助項目“不動產征收法律制度研究”(07BFX029)的階段性研究成果。