無立法權區域民意的立法表達
——以地方性法規為分析對象

劉小冰,張 琳

(南京工業大學法律與行政學院,江蘇南京 210009)

無立法權區域民意的立法表達
——以地方性法規為分析對象

劉小冰,張 琳

(南京工業大學法律與行政學院,江蘇南京 210009)

隨著經濟和社會的發展,無立法權區域民意的立法表達已成為一個重要話題和現實難題。有立法權的國家機關除了通過公開征求意見、召開座談會、聽證會等形式外,還應克服部門利益立法、立法信息不對稱等弊端,暢通無立法權區域民意的上達通道、豐富民眾獲取立法信息的路徑。

無立法權區域;民意;立法表達

根據《立法法》的規定,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下,省、自治區、直轄市以及較大的市的人民代表大會及其常務委員會可以制定地方性法規;省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府可以制定地方規章。以此為標準,我們可以將我國地方各行政區域劃分為有立法權區域和無立法權區域。目前,無論是地域面積還是人口數量,無立法權區域在我國都大量地存在。①以江蘇為例,江蘇依法擁有立法權的省轄市分別為南京、蘇州、無錫、徐州,其余市縣區鄉皆無立法權。據此,江蘇有立法權區域的總面積約3萬平方公里,人口約2675萬;而無立法權區域總面積約7萬平方公里,人口約4719萬。

民意產生法,正確集中起來且通過制度形式表達出來的民意就是法。但在現行立法體制下,絕大多數民意機關都沒有立法權。隨著經濟和社會的發展,無立法權區域民意的立法表達成為一個重要話題和現實難題。以江蘇為例,很多無立法權區域內的事項都急需立法保護:湖泊類的如固城湖、陽澄湖、瘦西湖、洪澤湖;自然保護區類的如長江豚類自然保護區、大豐麋鹿國家級自然保護區;風景名勝區類的如狼山風景名勝區、古運河——黃河風光帶風景名勝區;傳統工藝美術類的如手工織造云錦、蘇繡、漆器、紫砂等。但在現行立法體制下,上述對象的立法保護都處于真空狀態。

從法理上說,有立法權的國家機關在行使立法權時通過公開征求意見、召開座談會、聽證會、論證會等形式,也能在一定程度上反映無立法權區域的民意。在極個別情況下,也會為無立法權區域制定相應的地方立法。②例如,2007年,江蘇省第十屆人大常委會通過并施行了《江蘇省云臺山風景名勝區條例》。在全國,省級立法機關為無立法權區域直接立法的例子非常稀少,但確實是一個立法方向。除此之外,“無立法權區域”民意的立法表達還應注意以下幾個主要方面:

一、克服部門利益立法的弊端,暢通無立法權區域民意的上達通道

人大是立法機關,但授權行政機關立法或授權行政部門起草法案已成為一種慣例。據統計,我國地方政府及地方政府部門掌握了80%的法案起草權。即便是人大主持的立法,在提出項目、擬定草案等過程中,也往往由地方政府部門主導完成。雖然表面來看,地方性法規在起草時由該行政區域的地方政府進行立法說明,但實際上,這些立法在很大程度上反映了政府部門的利益和意志。這極有可能使政府部門非常便利地在草案甚至在法規中擴充自己的權力,爭管轄、爭審批、爭發證、爭收費、爭處罰、爭經費,對自身責任和義務則輕描淡寫。這種做法的直接后果就是一些地方性法規帶有比較濃厚的政府部門利益色彩,對無立法權區域的民意沒有什么反映或反映不夠。因此,要提高地方性法規的立法質量,就必須克服部門利益立法的弊端,暢通無立法權區域民意的上達通道。

第一,充分發揮人大代表的作用。目前,民意反映的制度路徑還是人大代表間接反映這種方式。①四川省德陽市羅江縣人大代表李國喜因在全國率先成立專職人大代表工作室而受到廣泛關注,此事被稱為“民主憲政探索的一種有益嘗試”。但遺憾的是:2010年8月23日提請全國人大常委會審議的《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法修正案(草案)》明確規定,代表不得設個人工作室,同時還建議增加規定“代表不脫離各自生產和工作崗位”。這使羅江縣的試驗不得不戛然而止。我們認為,人大代表直接為選民服務,是憲政的應有之義。因此,這種修法涉嫌違憲,反映了最高立法機關偏好間接接納民意的基本理念。從實踐來看,農民、農村進城務工人員、下崗人員、城市外來人口、貧困人口、老年人等弱勢群體的權益最需要立法保護。但在關乎其切身利益的相關立法決策中,他們往往無法有效保護自己的利益,甚至處于集體失語狀態。相對而言,通過發揮無立法權區域人大代表的作用,能夠將這些群體的聲音充分反映出來。因此,現在必須采取競選、述職等強化責任的方式,從制度上保證人大代表做好民眾的“代言人”,加強與選民之間的聯系,使立法機關真正成為民意機關。一方面,要加強人大代表與選民和選舉單位的聯系,深入基層、了解民意?，F階段人大代表聯系選民的方式主要有走訪、通訊聯系、代表接待日、同選民見面以及視察、調查和檢查等。為使聯系工作取得實效,應確保將現有的聯系方式落到實處。為了減少走過場的現象,可以對人大代表與選民的聯系在某種程度上予以量化,對人大代表聯系選民的時間、次數等作出強制性規定,將人大代表與選民的聯系經?；?、明確化。例如,可以適當增加走訪或同選民見面的頻率,將“不定期地深入到選民或選舉單位中了解情況”變為定期走訪,把“一年中有目的的與一些選民見一兩次面”變為以半年或者季度、月為單位。另一方面,要充分重視縣鄉級基層人大及人大代表的意見。在以往地方性法規的立法實踐中,基層人大及人大代表的意見沒有受到應有的重視,上級人大很少征求基層人大及人大代表的意見,某些應景式的征求意見也顯得時間倉促,導致基層人大及人大代表根本無法在時間和空間上廣泛征求民意,只能召集相關的幾個部門進行討論,再把這些意見綜合起來反饋給上級人大,無法保證意見質量。這種長期的習慣做法養成的路徑依賴是:無立法權區域的基層人大及人大代表對地方性法規的立法過程漠不關心。民意,就在這種“零和博弈”式的游戲中被浪費和拋棄。實際上,無立法權區域人大代表的方方面面與民眾的聯系相對來說較為緊密。因此,在制定地方性法規時,建議邀請區縣人大及人大代表參與立法調研、座談等活動,透過他們來傾聽民眾的聲音、收集民眾的意見。只有這樣,我國目前數量龐大的基層人大代表隊伍才能真正反映民意。

第二,引入立法前論證機制,防止部門利益侵犯人民利益。當前,地方性法規制定過程中的一個現實問題是:一些迫切需要立法的項目遲遲“難產”,另一些無須立法或應暫緩立項的立法卻占用了有限的立法資源。因此,在地方性法規制定過程中,應引入立法前論證機制。這一制度的實質是把住立法項目的入口,對預立項目進行審查和篩選,把真正符合條件的立法項目納入立法規劃之中,在必要性、可行性、急迫性、前瞻性等各個要素具備的前提下適時啟動立法項目。[3]據此,政府各行政部門報送的立法項目就需要統一經過立法機關的審查和篩選,這有利于堅持和強化人大的立法主體地位,確保人大能對哪些領域真正急需出臺法規、法規的制定目的是否合乎人民利益等作出獨立判斷,防止少數部門在“不純的立法動機”下提出立法動議,從而提高地方立法的目的正當性。

第三,建立全方位、立體式的民意上達制度。在制定地方性法規過程中,可以采取多種形式反映無立法權區域的民意:必須征求無立法權區域的人大代表(至少是省級人大代表)的意見和建議;向職能部門書面征詢意見時,應以郵件的形式把征求意見草案直接發給被征詢對象,限時要求以書面形式反饋;組織有關利益方召開座談會,面對面就法規的內容進行探討,征求各方意見;邀請民眾旁聽有關會議,包括座談會、立法聽證會等,或者借用電視電話會議的形式,在各地設立分會場,進行現場互動,以擴大基層參與人數和參與質量;通過新聞媒體向社會公開法規草案或就某些主要問題進行問卷調查;重視網站建設,設立網絡意見箱、對本行政區域有實際意義的問題開設論壇、開辟參與地方立法專欄等,廣泛吸納民意,給立法機關提供有價值的意見和建議。

二、克服立法信息不對稱的弊端,豐富民眾獲取立法信息的渠道

民眾表達自己的立法意愿,前提條件是及時、全面、準確地獲取各種立法信息。目前,立法機關在公開征求立法計劃意見時,多數地方只有立法計劃(征求意見稿)的法規名稱,有的地方只發一個公開征集立法項目的公告。法規草案征求意見時,很多時候只公布法規草案條文。面對如此簡單的信息,要民眾表達意愿,其難度可想而知。因此,要提高地方性法規立法質量,就必須克服立法信息不對稱的弊端,豐富民眾獲取立法信息的渠道。

第一,加大立法信息的公布力度。立法計劃公開征求意見時,對立法計劃的法規名稱、立法依據、立法背景和爭議的主要問題等內容都要作一定的介紹;除此之外,對立法機關的立法權限也要簡單介紹,避免有些民眾提出超越立法權限范圍的項目。法規草案公開征求意見時,不僅要公開法規草案,還應當盡可能地公開草案的說明、重要條款的注釋以及地方立法送審稿形成經過、社會各界以及相關國家機關的意見、分歧等。法規公布時,不僅要公布法規的文本,還要公開立法會議的議事記錄,包括每個代表的全部發言記錄。

第二,選擇發布立法信息的合適媒體。在信息發布媒體的選擇上,要根據信息需求者的具體情況,作出有針對性的安排,保證不同階層的民眾都能夠快速而準確地接收到立法信息,為民意的充分表達奠定必要的基礎。例如,立法機關公布立法信息大多通過報紙、網絡等媒介,這很容易使相當一部分與這些媒介沒有接觸或接觸不多的群體遠離參與立法討論的平臺,而這類人群往往是處于社會基層的民眾。因此,在農村,應該最大化地利用手機等現代化通訊手段。現在,網絡在農村還不是很普遍,但手機、電視、廣播等很普及。一些與農民有切身利益的立法需要征求意見和建議時,應該善于利用這些平臺。

第三,必須注意立法的世俗化問題。立法的過程實際上是一個普適性原則不斷世俗化的過程。因此,立法應該注意調動民眾表達意愿的積極性,擴大立法公開的范圍,讓民眾有更多的機會參與立法,近距離了解立法、親近立法。例如,各種公開的立法信息應盡量使用通俗的語言,太學術化、抽象化的詞匯只會使民眾與法律過程漸行漸遠。因此,地方立法的立法語言必須易于讓民眾理解和掌握;當地方立法涉及特定的群體時,才可使用該特定人群所通曉的專業術語;如果在事關普通群眾的立法中必須使用專業術語,則應有專門的條文進行解釋。

三、克服孤家寡人式的立法弊端,聚攏無立法權區域的“立法同道”

現在的許多立法是孤家寡人式的立法,或者說是卡拉OK式的立法,其最大特點是:立法者可以不管別人的感受,沉醉于自己所設定的場域中的種種獨角戲,而沒有使立法本身成為立法同道們進行觀點碰撞、利益博弈的一種場所和一個機會。在我們看來,這種立法方式或者立法傾向非常危險。因此,要提高地方性法規立法質量,就必須克服孤家寡人立法的弊端,聚攏無立法權區域的“立法同道”。

第一,以縣級人大積極參與地方立法為龍頭,造就一支地方性法規的立法參與大軍。實際上,許多地方人士對參與制定地方性法規熱情很高,他們也有自己的一些獨到見解。因此,我們建議:雖然縣里沒有立法權,但應該建立立法聯系點、聯系人。這些人有時間、有能力,只要賦予其職能、給予一定的補貼,就一定能最廣泛地征求民意。在地方性法規立法規劃出臺后,可以由這些立法聯系點、聯系人去進行調研,形成簡單的書面調研報告后提交立法小組。如此日積月累,就會形成一支關心地方性法規的立法參與大軍。

第二,廣泛吸納各方對象的意見和建議。立法時廣泛吸納各方對象的意見和建議,就能體現多數人的利益,集中多數人的智慧,使法規中設定的各種制度更貼近實際、更科學易行。因此,在縱向上,應將立法民意的收集觸角由鄉鎮伸展到村和社區,再到組到戶。在橫向上,應征求方方面面的意見,包括:(1)利益各方的意見。立法主體不能是一元的,被法規所調整的對象天然是立法參與的主體。(2)律師的意見。相對于其他群體,關注實務的律師往往對立法具有敏銳的洞察力。(3)弱勢群體的意見。在以往立法中,“草根階層”的參與是最為缺乏的。在立法中,應特別重視他們的聲音,讓他們有更多的機會表達意見和建議、參與社會管理,促進社會的發展。(4)有關專家的意見。除法律人士以外,地方性法規應根據所涉及的內容,征求在某一方面比較精通并具有豐富實務經驗的專業人士的意見。必須指出的是,廣泛吸納各方對象的意見和建議也是為了把立法過程作為宣傳動員的過程,從立法開始就吸引民眾討論、參與,以利于民眾了解立法的意圖和宗旨、增強關注程度,使民眾及相關利益團體最終形成自覺參與立法、自覺遵守法律的良好習慣,不斷壯大法律人隊伍。

第三,立法者應嚴肅對待民意。實踐中,在將公開征集到的民眾意見提交立法決策者時,經常只有簡單的意見歸類和列舉,意見提出人也被簡稱為“有人”、“許多公民”。而對未被采納的民眾意見,也沒有及時的、必要的反饋和解釋說明,使得有些民意“石沉大?！?。立法是支持和反對的聲音理性表達且得到尊重的過程,一致舉手通過的法律不一定是良法。只有將反對者的意見和建議以一種明白且理性的方式在立法中加以反映或說明,才能使立法贏得尊重(贏得反對者尊重的法律雖然不見得全部是良法,但至少證明了立法過程的民主化),才能使法律人隊伍具有存在和壯大的合理性。□

[1]胡建淼.公權力研究[M].浙江:浙江大學出版社, 2005:105.

[2]劉小冰.國家緊急權力制度研究[M].北京:法律出版社,2008:167.

[3]趙立新.“立法前論證”有著很強的現實性和必要性[J].人大研究,2009(4):1.

責任編輯:錢國華

D901

A

1004-1605(2010)12-0074-04

劉小冰(1962-),男,江蘇高淳人,南京工業大學法律與行政學院教授、博士、副院長,主要研究方向為憲法學;張琳(1986-),女,江蘇溧陽人,南京工業大學法律與行政學院2009級碩士研究生,專業方向為憲法學。