長三角區域合作中的利益格局失衡與利益平衡機制研究

莊士成

（上海理工大學 中國經濟問題研究所，上海 200093）

長三角區域合作中的利益格局失衡與利益平衡機制研究

莊士成

（上海理工大學 中國經濟問題研究所，上海 200093）

區域合作反映了長三角區域經濟中要素自由流動、優勢互補、共同發展的內在要求。利益博弈貫穿區域合作始終，利益問題是區域合作的核心問題。在現代市場經濟中，區域合作的邏輯起點仍然是“經濟人”理性。區域合作面臨的現實困境在于利益格局的失衡，推進區域合作的關鍵在于構建制度化的利益平衡機制，通過利益表達、利益協調和利益補償的制度安排來實現合作利益的平衡。

長三角；區域合作；利益格局；利益平衡機制

《長江三角洲地區區域規劃》現已由國務院正式批準[1]，該規劃的實施必將進一步推動長三角區域合作和經濟一體化。區域合作作為一種經濟運行方式，反映了長三角區域經濟中要素自由流動、優勢互補、共同發展的內在要求，對于長三角地區經濟社會發展起著重要作用。

一、區域合作利益動機的深層思考

把利益最大化作為區域合作的邏輯起點是基本成立的，然而，區域合作中所呈現的利益問題十分復雜，簡單的把區域合作的動機歸結于利益最大化也是膚淺的。下面就有關區域合作的利益問題作進一步思考。

問題一，區域合作的基礎是共同利益還是各合作主體的一己私利？從“經濟人”假設出發，區域主體的合作動機是在既定條件的約束下謀取自身利益的最大化，但區域合作的基礎并非是區域主體的自利動機，而是多個區域主體博弈后形成的共同利益。這里的共同利益并非區域整體利益，而是指各利益主體相互兼容的利益訴求。

第一，共同利益最大化是區域合作健康發展的基礎。“區域合作作為區域主體總的目標行為，它來源于既定條件下局部利益主體最大化目標的有機組合”。[2]共同利益最大化有利于形成區域合作的利益共同體，減少區域合作的阻力和摩擦。因此，促進共同利益最大化，就成為推進區域合作的重要杠桿。第二，區域合作中的利益矛盾和沖突是不可避免的，只要合作各方存在不同的甚至對立的利益訴求，利益矛盾和沖突就是一種常態。區域合作是一個求同存異的競合過程，通過利益協調的制度安排來促進處于矛盾或對立狀態的不同利益向共同利益轉化，同時將各種不同利益之間的矛盾限制在良性互動的范圍內，是減少利益沖突和惡性競爭的有效途徑。第三，政府以行政手段推進區域合作，有可能導致兩種結果：其一，政府把自身的利益訴求強加于區域合作，使合作中的利益關系更為復雜，作為合作基礎的共同利益因政府利益的加入而變得不確定和多變；其二，政府導演的“拉郎配”式的區域合作，其共同利益可能不存在，這將從根本上動搖合作的正當性。這樣的合作，既不公平，也無效率可言。因此，政府推進區域合作，要盡可能屏蔽自身利益，放大公共利益和區域整體利益；切忌不顧實際，急功近利；更不可為了政治目的而把區域合作當作政績形象工程“制造”出來。

問題二，發生在區域合作中的利益訴求是單一的還是多元的？合作的動因在于利益，這是人們的共識，但利益不應該是單一的經濟目標訴求，尤其是發生在區域合作中的利益，更應該是多重目標的組合。這是因為，區域合作的利益主體是多元的。區域合作主要涉及三個層面的利益主體，即企業、地區和地方政府，與此相對應的是三種利益形態，即企業利益、地區利益和政府利益。不同的利益主體具有不同的利益訴求，企業的利益訴求除了利潤最大化外，還可能包括獲取技術、人才和市場進入；地區利益由于區域發展的不平衡而呈現較大的差異性，從長三角區域的情況看，兩省一市以及次級區域除了GDP目標外，在產業分工、資源利用、環境保護、勞動就業和區域經濟一體化中的地位等方面存在廣泛的利益競爭。如蘇州的戰略目標是在江蘇率先實現現代化；而建設現代化國際港口城市則是寧波持之以恒追求的目標；無錫則把戰略性新興產業作為推動地區發展的新引擎。地方政府是特殊利益主體，在它身上結合著多重利益，如自身政治利益、經濟利益和地方利益等。利益訴求的多元化，導致區域合作利益博弈的復雜化，增加了利益整合與平衡的難度，單一的區域合作模式和運行機制也難以與之相適應。

問題三，政府推動區域合作的利益動機是什么？在我國現行體制下，政府在區域合作中的作用是重要的，有時甚至是決定性的。在長三角區域合作的實際進程中，政府作用的成效往往大相徑庭，原因在于政府的利益動機存在差異。首先，政府作為地方利益的代表和保護者，維護地方利益是其重要職責。在區域合作中，政府維護地方利益的舉措既有阻礙合作、加重地方保護的負效應，也有保護弱小地區和群體的正當利益、促進區域合作利益平衡的正效應。其次，作為一級行政組織的政府，具有自身的政治利益。政府行使行政權力干預區域合作，本身就是政治利益的體現。再次，組成政府的人同樣具有自利性，在制度約束不足的情況下，政府官員的“經濟人”理性將對政府行為產生一定的影響，政府便成為經濟利益主體而左右著區域合作的進程。一個負責任且秉承科學發展理念的政府在區域合作中還應該有更高層次的追求，即通過區域合作，最大限度地節約資源、保護環境，實現人與社會、人與自然的和諧和經濟社會可持續發展，達到區域民眾福利最大化。

二、區域合作的現實困境：利益沖突與利益格局失衡

在長三角區域經濟一體化進程中，區域合作不斷向縱深發展，如多層次的行政領導會商機制基本形成，以產業鏈為特征的經濟合作不斷深化，兩省一市在交通、教育、醫療和科技等方面的合作也取得可喜成就。當然，長三角區域合作也面臨著不少困境，首要的問題是利益沖突和利益格局失衡，具體表現在：第一，強勢地區（集團）利益與弱勢地區（集團）利益的失衡。從一般意義上講，區域合作是一種正和博弈，表現為合作的所有參與者都能獲得正收益。但在現實的合作博弈中，強勢地區擁有更大的話語權和資源支配權，合作剩余的分割不可避免地向強勢地區和集團傾斜，區域合作進一步放大了“馬太效應”，區域貧富差距存在進一步擴大的可能。第二，區域整體利益與地方局部利益、長遠利益與短期利益的失衡。區域合作的理想結果是在尊重地方局部利益訴求的前提下實現區域整體利益和長遠利益，如資源優化配置和高效利用、產業優化組合等，但地區間的惡性競爭和利益沖突，以及各地區GDP短期目標，使得地方局部利益與區域整體利益處于嚴重對立狀態，長遠利益與短期利益也不能很好兼顧。第三，政府利益與市場主體利益的失衡。政府擁有行政資源，處于強勢地位，政府與市場主體的博弈是非對稱的。結果只能是，區域合作的方式、目標和最終取舍多以政府的意志為轉移。第四，經濟利益與社會、生態利益的失衡。在多數情況下，經濟利益是區域合作的邏輯起點和最后歸屬，不管是企業、地區，還是地方政府，在合作中都有明確的經濟利益訴求，而社會利益和生態利益則往往以經濟利益溢出效應的方式表現出來，在二者發生矛盾時，社會和生態利益總是成為犧牲的對象。

利益格局失衡的原因主要在于：（1）區域合作中的重效率輕公平傾向。在區域合作中，產業分工、資源配置、要素流動、區域綜合競爭力等目標被不斷強化，而人與社會和諧發展、區域民眾生活福利最大化等重要目標則成為一種“時髦”的標簽而流于形式。加上社會普遍存在的“重富”心態和長期形成的向發達地區傾斜的政策效應，大城市、發達地區和大型企業成為區域合作的主導力量，效率優先自然成為區域合作的首選原則。“效率優先”原則伴隨著我國改革開放走過了30多年，盡管效率與公平孰重孰輕的爭議一直沒有停息，但一個不爭的事實是，在“效率優先”的原則下，我國持續了30多年的高增長。然而，“效率優先”原則并不適合區域合作，因為公平分享合作利益是區域合作的前提。區域合作是各利益主體共同的事業，其效率取決于所有合作者能否齊心協力，不公平的利益格局會導致合作鏈的斷裂，一個充滿矛盾與沖突的合作是不可能有效率的。（2）區域合作中的信息不對稱和機會主義。“合作的基礎理論問題可以表述為：在一個給定的環境中，一個當事人至少需要掌握多少有關其它當事人的想法以及需求的信息，才能形成對他人行為的整體概念，并能夠利用這種知識與他人溝通？”[3]信息問題是合作理論的核心，信息不對稱、不充分，是導致不合作以及合作機會主義的主要原因。信息不對稱與利益失衡存在著密切的關聯，在現代市場經濟條件下，擁有更多的信息，就意味著擁有更多的資源、擁有更大的獲利能力。（3）區域合作中的行政過度干預和地方政府間的惡性競爭。周黎安（2004）認為地方政府官員不僅參與地區GDP和利稅的競爭，更重要的是他們同時也在進行官場上的晉升競爭，而官場競爭是零和博弈，一個人得到晉升意味著他人晉升機會的降低，這是地方政府不愿合作而熱衷于惡性競爭的原因。[4]事實上，地方政府間的晉升競爭，既可能導致不合作或地方保護，也可能造就某種形式的區域合作，因為有些區域合作也能體現政績，在區域合作中地方政府也能獲得一定的政治利益。但可以肯定的是，這種出于政治目的而發生的區域合作，共同利益基礎極其脆弱，其生命周期一般不會長久。

三、區域合作的理性選擇：構建制度化的利益平衡機制

構建制度化的利益平衡機制，通過利益表達、利益協調和利益補償實現利益平衡，是推進長三角區域合作并實現其可持續發展的理性選擇。利益平衡機制以公平與效率并重為原則，它通過合作起點的利益表達、合作過程的利益協調和合作結局的利益補償，形成環環相扣的制度安排，在市場、政府、社會和法律的共同作用下，實現區域合作公平與效率的雙贏。“利益協調是一種價值取向，它是在承認各區域利益合法性的前提下，通過競爭、回避、體諒、合作、妥協等方式實現契約的制度化，將各利益主體的利益訴求理性地保持在一定的限度內”。[5]在長三角區域合作中，公平與效率并重的價值取向，有助于實現最優目標，即區域合作不是簡單地做大長三角這塊蛋糕，也不是一般的消弭惡性競爭和地方保護，實現優勢互補、資源共享和產業合理布局，而是在利益共享的基礎上統籌區域經濟的發展，促進區域社會的和諧，提高區域民眾的福祉。

1.利益表達機制。在合作博弈過程中，弱勢地區和群體利益訴求的充分表達，是實現公平合作和利益平衡的第一步。利益格局失衡的背后是不同地區和群體在利益表達能力上的失衡，由強勢地區和集團主導的區域合作，容易忽視弱勢群體的利益訴求，各地政府也“嫌貧愛富”，重視大城市、發達地區和大型企業的主導作用，造成利益表達上的權利和機會的不公平。構建利益表達機制的意義在于，在強勢地區和群體主導區域合作的態勢無法改變的情況下，通過適當的制度安排，保障弱勢地區和群體正當利益表達的權利和機會，為合作利益博弈與整合提供較為公正的條件和環境，使區域合作的利益格局相對公平合理，避免區域合作因利益沖突而帶病運轉。利益表達機制首先要解決的問題是提高弱勢地區和群體利益表達的有效性，建立制度化的利益表達渠道、促進表達信息的暢通、實現表達權力的平衡，是利益表達機制需要著力解決的問題。

2.利益協調機制。利益矛盾與沖突貫穿區域合作的始終，利益協調機制的運行有助于區域合作的利益關系保持適度的彈性，使各種矛盾和沖突維持在區域合作能夠容納的范圍內。按照其作用領域不同，可以將利益協調機制區分為市場協調、政府協調和社會協調三種方式。（1）市場協調。市場協調說到底就是市場主體按照市場游戲規則自主抉擇、相互博弈和競爭而形成的市場選擇和淘汰機制，只要市場規則公正、權利和機會均等、信息對稱、競爭充分，市場協調就能夠帶來滿意的效果。然而，市場不是萬能的，市場協調的公正性更多表現在形式上，當強勢地區和集團主宰市場之時，“贏者通吃”、“強者恒強”就成為一種無奈的結局。（2）政府協調。由于政府擁有強勢行政權力，政府協調往往事半功倍。但是，對政府協調也不乏質疑之聲：首先，地方政府與區域合作存在利益關聯，政府協調難免有“既當運動員又當裁判員”的嫌疑，其公正性難以保證；其次，政府協調需要投入更多的人力物力，勢必增加行政成本；再次，政府協調過多，會加劇經濟運行的政府依賴癥，最終傷及市場自調節機能。為做到政府協調的公正，有人提出建立跨區域的行政管理機構，通過更高權力的配置來協調平級地區間的利益關系。曾經的上海經濟區堅持了五年便無疾而終，說明那種自上而下的行政協調機制并非都是正當的和有效率的。因此，在長三角區域層面構建統一的政府適度協調制度，實行統一的協調原則和協調程序，是合理且可行的路徑選擇。（3）社會協調。這里的社會協調主要是指依靠社會力量進行的非市場化和非行政化協調，它借助傳統、文化、民俗以及輿論的力量，發揮各種非政府的區域合作組織、行業組織和社會中介的作用，使利益沖突消解于無形中。相對政府協調而言，社會協調具有中立性、及時性和低成本等特點，是市場協調的有益補充。

無論是市場協調，還是政府協調或社會協調，都離不開法律這一基本手段。法律協調的前提是在整個區域內有統一的法律法規，而事實上，在長三角區域內，各地法制存在不同程度的差異。導致這種差異的原因主要在于我國一項基本的制度安排，即省、自治區、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會享有地方性法規的制定權，省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府享有地方政府規章的制定權。各地在制定地方法規和規章時總是力求從自身實際出發，在政治經濟發展不平衡的情況下，各地法制差異就是必然的和合理的。但恰恰是這種存在差異的法律制度體系，阻礙了區域合作和經濟一體化進程。《國務院關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》要求“抓緊清理和修訂阻礙要素合理流動的法規和政策，逐步統一企業創業和經營的地方性法規”；“加強區域立法工作的合作與協調，形成區域相對統一的法制環境”。[6]現在的問題是如何統一區域法制環境，在我國現行的憲法和立法的框架下，較為可行的辦法有二：其一，從國家層面制定有關法律（如“區域合作經濟促進法”），規范、協調不同區域主體在區域合作中的利益關系。其二，建立三地人大法制委聯席會議，協調統一區域地方法制建設，促成區域法律制度逐步趨同，實現一體化。法律制度一體化并非要完全消除法律差異，而是力求在法律制度變遷中形成良性互動態勢，實現區域法律制度架構的和諧與統一。

3.利益補償機制。“補償原則是指國家或大區域為了某些整體利益的實現，可能要危及某些（小）區域發展機會時，應當給予這些（小）區域應有的機會或利益補償”。[7]利益補償機制是對區域合作可能造成的過大利益差距的制度救濟，同時也可減少和避免地方政府的機會主義和地方保護主義傾向。[8]利益補償機制首先要解決的問題是誰補償誰，即補償的主體和對象分別是什么。補償的對象應該包括兩類：一類是區域合作中處于弱勢地位且受到利益損害的利益主體，另一類是區域合作中為了區域整體利益做出犧牲的利益主體。補償主體，一是政府，二是區域合作中的獲利豐厚的群體。政府承擔一定的利益補償責任，用以化解區域合作中的利益矛盾與沖突，是政府推進區域合作和維護區域穩定的正當舉措。問題在于，這種補償是由平級政府實施還是由上一級政府實施？長三角作為全國最發達區域之一，由中央財政解決利益補償，其正當性是令人質疑的；而平級政府的補償則可能遇到諸如地方財政政策的制約。筆者建議，由三地政府牽頭，共同建立長三角區域合作發展基金，用于區域合作的基礎投入和利益補償。基金來源可按長三角各地區國內生產總值的比例籌集，也可以針對區域合作產生的合作剩余征收特別稅（這樣做可能存在一定的制度障礙）。另外，補償方式也可以多種多樣，如教育支援、人才培訓、技術轉讓、資源共享、政策優惠等。通過建立長期戰略合作關系，形成穩定的利益共享合作鏈，實現長遠的發展目標，也具有利益補償的實質意義。

[1]新華社.國務院批準實施長三角地區區域規劃，2020年力爭率先基本實現現代化[N].文匯報，2010-05-25.

[2]陳澤明.區域合作通論 理論·戰略·行動[M].上海：復旦大學出版社，2005.

[3]道格拉斯·C.諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：格致出版社·上海三聯書店·上海人民出版社，2008.

[4]蹤家峰.中國地方保護的研究進展[J].上海經濟研究，2006，(6).

[5]陶希東.跨界區域協調：內容、機制與政策研究[J].上海經濟研究，2010，(1).

[6]中央政府門戶網站，2008-09-16.

[7]李小建.中國區域經濟研究的新思考[J].經濟學動態，2009，(3).

[8]黃溶冰.府際治理、合作博弈與制度創新[J].經濟學動態，2009，(1).

A Study of the Interest Imbalance of and the Interest Balancing Mechanism for the Regional Cooperation at Yangtze River Delta

ZHUANG Shi-cheng
（University of Shanghai for Science and Technology，Shanghai 200093，China）

The regional cooperation at Yangtze River Delta reflects the internal requirements for the free movement of economic elements,mutual complement and common development.The interest is a core problem in the regional cooperation and the game of interests runs throughout the regional cooperation.In the modern market economy,the logical starting point for regional cooperation is still the rational“economic man”.The real difficulty in the regional cooperation lies in the imbalance of the interest structure;the key to promote regional cooperation is to construct an institutionalized interest balancing mechanism.The balance of interests in the cooperation can be achieved through the institutional arrangements of interest expression,interest coordination and interest compensation.

Yangtze River Delta;regionalcooperation;intereststructure;interestbalancing mechanism

責任編校：史言信

F061.5

A

1005－0892(2010)09－0065－05

2010-06-03

莊士成，上海理工大學中國經濟問題研究所副所長、副教授，主要從事社會主義市場經濟研究。