“釣魚執法”的危害及其治理

○ 劉孋毅

“釣魚執法”的危害及其治理

○ 劉孋毅

由媒體披露的上海“釣魚執法”事件所引起的軒然大波近日終于塵埃落定：浦東新區政府宣布，對“孫中界事件”此前的初步調查結論與事實不符，向社會公開道歉；閔行區政府也同時宣布“張暉事件”取證方式不正當，撤銷其行政處罰行為。同時，行政問責也已展開，日前已有一名副區長和一名城管局長被追究責任。案件雖然法槌落定，但這一事件的背后所涉及的行政執法問題，仍值得我們深入探討。

一、“釣魚執法”及其形式

“釣魚執法”，在英美叫執法圈套，最早來自刑事偵查中的誘惑偵查。誘惑偵查和正當防衛等一樣，都是當事人無罪免責的理由。從法理上分析，當事人原本沒有違法意圖，在執法人員的引誘之下，才從事了違法活動，國家當然不應該懲罰這種行為。但這種行為如果運用不當將致人犯罪，誘發嚴重社會問題。故各國都對誘惑偵查在法律上作了嚴格的限制，被限定只用于諸如毒品犯罪、網絡賭博犯罪等取證困難、危害嚴重的特定犯罪。

行政執法中的“釣魚執法”，與刑事偵查中的“誘惑偵查”，或者叫“誘惑取證”類似。世界各國執法機關也都使用類似手段，比如警察扮演癮君子向毒販購買毒品。但“誘捕”有著嚴格的控制要求：第一，誘捕對象是犯罪嫌疑人；第二，已經掌握其部分證據；第三，誘捕時的事實不作為犯罪證據。也就是說，所設之套本身不能成為違法犯罪的證據。從形式上講“釣魚執法”表現為三種形式：一是“顯露式”，就是當事人本身有違法的企圖，且已經實施，但是尚未顯露出來；二是“勾引式”，就是當事人本身沒有任何的違法意圖，而執法部門采取行動勾引當事人產生違法意圖；三是“陷害式”，就是當事人本身沒有任何違法或犯罪意圖，而執法部門采取計劃陷害當事人，使當事人產生違法意圖。這三種形式都是以設套的形式獲取證據，顯然與我國的法律所不容。

二、“釣魚執法”的違法性分析

在行政執法方式上，世界上并無任何國家允許誘惑執法。非法的“釣魚式執法”具有很大的危害性。著名法學家應松年教授認為，此類有預謀、有組織的強制性取財值得警惕，已超出了行政違法范圍，涉嫌犯罪。因而其合法性普遍受到公眾的質疑。

（一）程序違法

行政執法是十分嚴肅的事情，一切行使權力的方式和程序都應當依法進行，不能隨意將法定的執法權力委托給沒有執法主體資格的個人去行使，更不能采用市場化的方式將執法中的調查取證權委托出去，否則就會出現為執法而執法，為罰款而執法的畸形執法形式，甚至還會形成一個專業取證牟利的團伙，在缺乏任何管束的情況下，這類團伙就演化成了敲詐勒索的團體，十分可怕。行政行為的正當程序要求我們在對相對人作出不利的決定之前，必須事先告知決定的事實理由和依據，必須聽取當事人的陳述和申辯。上海的“釣魚執法”則省略了這些法定程序，通過誘騙的方式栽贓當事人，然后逼迫當事人簽署放棄陳述申辯的協議，從而達到高額罰款的目的。可以說，這種執法缺少起碼的正當性與合法性。

（二）執法動機不純

行政執法中的“釣魚執法”，顯然是源于刑事偵查中的“設套抓捕”，即在掌握一定證據的同時，為了抓獲已知犯罪嫌疑人，而通過“誘惑”方式，以利引之，使其落網。“誘捕”有著嚴格的控制要求，但是，行政執法中的“釣魚”卻是引誘守法公民“違法”，并把所設之套作為定性的證據。這種取證的方式本身就是違法的。從動機上來看，行政執法機構的違法執法有兩種情況：一種是為了遏制部分違法行為的泛濫趨勢而采取的過激方式；另一種是為了某種利益而進行的理性選擇。第一種在一定程度上可以理解，但很遺憾，目前各地所暴露出的違法執法行為，基本上屬于第二種類型，即執法者清楚地知道自己在做與自己的利益有關并可能為此進行相應的理性策劃。

（三）破壞法治秩序

法治秩序的建立，不是一朝一夕的事，在建立法治秩序的過程中，執法者的行為倍受公眾關注，也最有可能影響公眾的法治觀念。執法者嚴格、公正的執法行為，所樹立起的不僅是執法者的權威和形象，更是法律的權威和形象。當一個執法部門為了私利而“執法”時，特別是引誘守法者“違法”時，社會對法律就會產生強烈的質疑。而執法者所影響的也不僅僅是這一部門的形象，更影響了法律的形象，動搖了人們心中的法治觀念和信心。行政執法中的“釣魚”行為，不但會讓公眾在守法與違法的困惑之中，模糊守法與違法之間的界限，更是對社會道德釜底抽薪般的打擊。當“釣魚”成為常態，社會的信任危機也自然會加重，互助友愛的美德將在“釣魚”中失去生存的土壤。執法者的“釣魚”，守法者固然是那條魚，法律、道德也同樣是那條魚。

三、治理“釣魚執法”的對策

利益驅動是公權力濫用的起因，缺乏制約和監督是公權力濫用的條件。“釣魚式執法”告訴我們，在執法過程中需要建立“執法監督”機制，要讓社會公眾在受到“釣魚執法”、“暴力執法”和“沉默執法”的時候有申述的地方，有能管濫用公權力的機構。然而，個案維權有可能局部討回被放逐的公正，但撼動不了“釣魚執法”被權力濫用的根。要對“釣魚執法”斬草除根，必須先從源頭上遏制“執法經濟”，并且嚴格限制公權力機關以各種方式在社會上“聘用”各種社會人員。任何執法機關都沒有任何理由像公司一樣“按業績提成”。所以，我們不僅要用道德來解決公權力濫用的問題，更要用體制機制和法律來制約和監督公共權力濫用問題。

（一）行政執法必須依法行政，建設法治政府

合法行政、合理行政、程序正當是全面推進依法行政、建設法治政府的基本要求。合法行政要求行政機關從事執法活動必須有合法依據，但查閱相關執法依據，我們無法找到“釣魚”執法的合法依據，與這相反，我們看到的是“釣魚執法”的違法依據。同時，行政執法應當遵循公平、公正原則。對普通違法行為進行查處時采用誘惑性行政執法存在違反比例原則的嫌疑。在刑事訴訟過程中，誘惑性偵查的采取是非常謹慎的，它僅僅是一種補充性、特殊性的偵查手段，不能作為一種常規偵查手段，應用“釣魚執法”取證以證明相對人違法的行為，多數屬于輕微的違法。這種輕微違法，其程度遠不及刑事犯罪那么嚴重，因此，“釣魚執法”存在違反比例原則的嫌疑，不符合行政合理性原則。此外，“釣魚執法”往往立案、調查、處理一氣呵成，并且往往是由同一批執法人員來實施，與行政法的正當程序要求有較大出入。綜上所述，在全面建設法治政府的今天，行政執法必須以依法行政為基礎，做到合法行政、合理行政，程序正當。

（二）行政執法要與經濟分離，維護公共行政的精神

透過現象看本質，“釣魚執法”事件究其根本是“以罰代管”的行政管理思維以及派生出的對金錢的追逐，導致把管理對象當作取款的機器。執法觀是公務員隊伍建設必須首先解決的問題，尤其是由于當前基層行政機關經費困難，以追贓返還來彌補經費不足的情況下，如果執法指導思想不正確，就容易導致利益驅動，為錢辦事，就容易導致執法目的本末倒置，就容易導致執法觀的扭曲，從而損害群眾利益、損害行政機關的形象、損害公共精神。

（三）行政執法要誠實守信，構建誠信政府

從道德層面上探討，對犯罪嫌疑人，尤其是嚴重犯罪的嫌疑人，使用具有一定欺騙性的偵查手段尚未逾越被普遍認可的國家機關的道德責任界限，因此具有一定的法律容許性。這是由犯罪行為對社會的危害性與使用欺騙性偵查手段的負面影響兩者之間相權衡而作出的價值和政策選擇，就“釣魚”執法來看，執法的對象僅僅是行政違法嫌疑人，行政違法的社會危害性與犯罪的社會危害性有質的區別，對行政違法嫌疑人采用誘惑性調查手段超過了被普遍認可的國家機關的道德責任界限，損害了政府誠實守信的形象，其造成的負面影響要遠遠超出其帶來的一丁點效益。因此，在日常行政管理、行政執法過程中，一定要遵循誠實守信原則，構建誠信政府。

（四）建立健全監督機構，確保執法權正確行使

權力產生腐敗，絕對的權力產生絕對的腐敗，依靠監督才能防止腐敗，預防和治理執法、司法不公問題，同樣必須健全監督機制，增強監督實效。有效的監督是樹立正確執法觀的良藥，必須以刮骨療毒的勇氣，克服和糾正監督缺位、錯位、不到位的問題。基層公務人員作為行政執法者，要勇于接受監督，在自覺接受外部監督的同時，切實加強內部監督和制約。

綜上所述，在社會急劇轉型的今天，我們不相信扭曲了權力性質的“釣魚執法”怪象只是存在于上海等個別地區，也不相信這只是在交通領域才有，但我們相信，一個被置于有效監督之下、受約束的公權力一定不會蛻變為“私器”。“斷指證清白”表象指涉的是抗爭不公執法的個人事件，但其掩蓋的現實卻是在監督真空中失范的權力對公民權利的漠視。從理論上講，執法者手中的權力是一把雙刃劍，一旦不以事實為依據、以法律為準繩，缺乏有效的監督和制約，就會面臨被“私化”的危險，很容易淪落為少數部門乃至個人的“私器”，走向背離社會和公眾利益的反面。因此，行政執法必須遵守法治的原則。只有依法規范權力，建立誠信政府，才是現代社會的長治之策。

（作者系武警北京指揮學院教師、北京大學政府管理學院訪問學者）

（責任編輯 崔光勝）