基于中國現行城市規劃體制的城市設計再思考

張艷明

(浙江師范大學地理與環境科學學院,浙江金華321004)

基于中國現行城市規劃體制的城市設計再思考

張艷明

(浙江師范大學地理與環境科學學院,浙江金華321004)

當前中國城市建設日新月異,但理想的城市空間仍然難以獲得。問題的關鍵在于城市設計在中國現行城市規劃體系下很難真正發揮作用。在回顧城市設計概念和內涵歷史演進的基礎上,總結了城市設計理論和實踐在中國的發展概況,并重點分析了城市設計的現狀和問題。在分析闡明城市設計與城市規劃之間關系的基礎上,明確指出在中國現行城市規劃體制下必須走城市設計與城市規劃相結合的一體化融合之路。最后從二者相結合的角度,從理論認識、法規體系、研究重點和方法途徑等幾個方面提出了中國城市設計的應對策略。

城市規劃體系;城市設計;控制與引導;設計導則;應對策略

當前,中國正處于城市化快速發展時期。一方面,伴隨著城市的高速擴張,城市建設日新月異;另一方面,城市的個性在消失,城市的特色在消亡。天南海北的城市似曾相識,全國各地競相“歐陸風”,不少有識之士大聲呼吁“這樣的規劃還不如不規劃”。對此我們不禁要問,這究竟是為什么?是城市規劃沒有得到應有的重視還是城市設計出現了偏差?事實上,城市規劃已經得到了前所未有的重視,城市設計也日益成為關注的熱點。筆者認為問題的根源在于,在中國現行城市規劃體系下城市設計的作用很難得到發揮,從而造成城市建設面臨這種尷尬局面。當前,諸如城市的性質與整體風格定位、城市空間的組織與引導、舊城區與新城區的風貌協調與銜接、建筑風貌特色的營造與創新等諸多復雜問題,不僅僅是城市規劃學科要研究的課題,更是城市設計要關注的焦點。在中國現行城市規劃體系框架下,正確認識城市設計與城市規劃的關系,加強城市設計的研究,充分發揮城市設計的作用,這對于控制引導城市建設有序發展具有重大的理論意義和現實指導作用。

1 關于城市設計

1.1 城市設計概念與內涵的歷史演進

城市設計作為一種思想由來已久,其概念與內涵在不斷地變化和發展。最早的城市設計與城市規劃同屬一個概念,注重城市平面形體的構成與規劃,并往往以政權或者神權為中心而并非以人為中心。城市設計作為一個獨立的概念出現,是在19世紀工業革命后。當時一系列的城市問題迫使人們開始反思并重組工業化所帶來的日益嚴峻的城市生存空間,城市設計也開始轉變為以人為中心設計城市形體和城市空間,并強調功能與藝術并重。從20世紀五六十年代的歐美城市更新計劃實施后,城市設計開始作為城市規劃的一個分支出現,其內容逐漸從傳統物質形態規劃擴展到社會、經濟、文化、環境、心理、行為和政策等諸多學科領域,其目標和范疇也更為復雜。現代城市設計在研究對象、設計方法和價值取向等方面有較大變化,不再局限于傳統的空間美學和視覺藝術,而是在重視生態與可持續發展的基礎上,以“人”為宗旨、以“人—社會—環境”為核心,注重并強調城市文脈設計,提高城市綜合環境質量。因此,有人認為現代城市設計必須遵循4個基本原則,即:歷史延續的原則、城市個性表現的原則、以人為主的原則和視覺和諧的原則[1]。隨著城市和人類文明的不斷發展,城市設計的內涵仍在不斷提升。

1.2 城市設計理論與實踐在中國的發展

城市設計是一個古老而年輕的學科,因其內涵的豐富性而衍生出學科的融貫性,在理論和方法上呈現多元化的格局,并不斷吸取其他相關學科的營養,如城市美學、環境與藝術學、規劃與建筑學、行為心理學和生態學等。20世紀80年代,現代城市設計作為一種設計思想和方法被引入中國,并成為中國特色城市規劃體系的一個有機組成部分。在《城市規劃基本術語標準》中,城市設計的定義是“對城市體型和空間環境所作的整體構思和安排,貫穿于城市規劃的全過程”。短短20多年時間,城市設計在中國得到了較快發展。不論在理論上還是實踐中,城市設計在中國正處于一種百花齊放、百家爭鳴的成長時期。從研究內容來看,中國城市設計研究主要包括定位研究、基礎理論研究、方法研究、實施研究和相關研究等幾種類型,在城市設計的關聯性研究、基礎理論研究、設計類型與評價研究等方面還存在較大爭議與不足[2]。鑒于學科的交叉性,借助相關學科的理論和方法開展多元化的城市設計研究,這種現象在中國非常普遍。

2 城市設計與城市規劃的關系

2.1 中國現行城市規劃體系與城市規劃編制層次

中國現行城市規劃體系是伴隨著中國的成長與壯大、社會發展與變革逐步建立起來的。它最初源于計劃經濟時代的工業選址規劃,隨后基本上照搬前蘇聯的模式。文革期間曾一度停滯并遭廢棄,直至改革開放后才開始復蘇并重新建立。20世紀80年代后隨著城市設計思想的引入,中國開始學習借鑒歐美發達國家先進的規劃理論和思想方法,在總結以往成敗經驗的基礎上,適應經濟體制轉型需要,初步建立起了一套較成熟的城市規劃體系。廣義上包括法規體系、行政體系和運作體系三部分,狹義上一般就是指城市規劃運作體系,包括編制與審批、實施與管理、監督與檢查等幾個方面。其中,城市規劃編制體系是核心。《城鄉規劃法》指出,“城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃。詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃”。結合《城市規劃編制辦法(2006)》相關規定,中國現行城市規劃編制體系的基本內核為,從規劃編制層次上可劃分為城鎮體系規劃、總體規劃、控制性詳細規劃和修建性詳細規劃4種;從行政區域上可劃分為城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃5種;從規劃的法定性上分為法定性規劃和非法定性規劃(如概念規劃、城市設計、發展規劃、專題規劃與研究等)。由此可見,在中國現行城市規劃體系中,城市設計并不是一個法定的城市規劃階段或層次,它是作為一種設計思想貫穿應用于城市規劃全過程中。

2.2 城市設計與城市規劃的關系

在研究內容上二者有著內在的緊密聯系,但城市規劃涵蓋面更廣。城市規劃以土地利用為核心,功能布局為重點,在內容上除了二維的土地利用規劃及形體環境規劃外,更加注重社會經濟、生態文化和市政工程等多方面的綜合規劃。現代城市設計從起初的“三維的空間組織藝術”發展到現在的“理想的人與環境、社會與空間的綜合控制”,其研究內容和方法也漸趨綜合。有人認為“城市規劃為城市設計提供指導和框架,城市設計為城市規劃創造空間和形象”,還有人提出“城市規劃是戰略性的、宏觀的、二維的,以社會、經濟、環境要素為主,計劃性和法定性的;而城市設計是戰術的、微觀的、三維的,以形體環境為主,設計性和指導性的”[3]。從學科發展關系來講,城市設計根源于城市規劃,并與城市規劃、建筑學、景觀建筑學等共同構建為一個完整的城市建設學科體系。同時,城市設計又是一個高度綜合的專業領域,具有“融貫學科”的特征。正因為如此,二者關系的本質不易被把握。

3 現行規劃體系下中國城市設計現狀

3.1 理論上未能真正形成一套成熟系統的技術方法

這種局面的造成主要緣于人們對城市設計認識和理解的不統一,其中有3個問題更值得反思。第一,思想與理論的發展問題。城市設計的起源本是一種思想,圍繞這種思想對其概念闡釋過于紛繁復雜。有人梳理并總結為至少7種類別,即注重三維空間的、作為藝術處理的、針對公共領域的、強調功能組織的、關注行為與環境互動的、強調過程的以及廣義綜合的城市設計等[4]。城市設計理論雖然從相關學科受益,但發展到現在也沒有形成一套完整的理論體系,在認識論和方法論上還處于一種多元化的探索狀態。第二,理論與方法的界定問題。認識論上的不統一,導致理論研究眾說紛紜,尤其是在城市設計思想體系研究、城市設計法則研究、城市設計系統研究等方面更為薄弱。城市設計理論上權威性的缺失,導致其實踐應用更為落后,至今仍缺乏成熟的技術方法與手段。最后,學科歸屬問題,尤其是城市設計與城市規劃、建筑學等學科的關系。對此主要有4種看法,即平行關系——城市設計與城市規劃相互平行、互為補充;依附關系——城市設計是城市規劃的一個重要組成部分;紐帶關系——城市設計界乎建筑設計與城市規劃之間;融貫關系——城市設計是一種多學科交融的領域[3]。也有人認為城市設計可以作為一個獨立學科和領域來創建。由此可見,城市設計在學科定位和發展方向上還未取得共識,這些都是導致城市設計思想及理論至今徘徊不前的重要原因。

3.2 實踐中缺乏權威實用的成功案例與經驗

中國當前的城市設計實踐基本上可概括為3種形式,即實施性的工程型城市設計(又稱方案型)、控制引導性的管理型城市設計(又稱法則型)以及概念性的創新型城市設計(又稱思想型)。方案型一般都有明確的投資主體或者實施主體,項目也有確定的空間位置和范圍,設計中需要考慮的問題比較詳細,其成果要求多且復雜。法則型一般沒有明確的投資主體和實施主體,它不是進行具體的實施性方案設計,而是運用城市設計的思維和方法,通過政策、法則和標準等方式,對城市整體、局部以及特定空間的設計營造和控制管理提出指導性的規定和建議。思想型城市設計,不一定有明確的投資主體和實施主體,它是針對城市特定地區或者小城市整體進行的空間環境意向設計,重點是設計思想和概念的創造與提升,因而其理論性、創新性和原則性要求較高。這些實踐中方案型項目最常見,概念型也漸成熱點,但難以擺脫方案型城市設計的陰影,大部分被當作實施性的方案來操作。方案型城市設計以形態整合為主要方法,法則型城市設計以指導綱要為主要手段[5],創新型則以思想概念為主要媒介。這些方法主觀性都極強,過多的指導性原則和條條框框很難與實踐相融合,極易造成城市設計流于形式化和表面化,從而導致城市設計在實踐操作中實效性和時效性都很差。

3.3 法律地位不明晰，實施效果無法得到有效保障

城市設計在中國屬于非法定性城市規劃,法律法規也鮮見對城市設計的相關規定。《城市規劃編制辦法》僅在編制內容中提及“控制性詳細規劃應當包括各地塊的建筑體量、體型、色彩等城市設計指導原則等方面的內容”,而對城鎮體系規劃、總體規劃和分區規劃的編制均沒有明確提到城市設計方面的具體要求。《城鄉規劃法》甚至根本沒有提及城市設計。因此,城市設計并沒有被真正納入到中國現行法定城市規劃體系中來,其法律地位過于原則化,既無具體詳盡的編制標準,又無明確的審批與實施管理規定。這種法律地位上的模糊界定似乎暗示著兩層含義,既可以理解為城市設計作為城市規劃的一部分,隨城市規劃一起很自然地被賦予法律上的效力,又可以理解為城市設計僅僅是作為城市規劃的一種設計方法,至于如何使用這種方法則取決于規劃師、建筑師等人員對城市設計的理解,其標準與要求沒有一個法律法規上的權威性規定和解釋。這種制度性因素和技術性因素的先天缺失,最終導致城市設計在實際運作中非常混亂。雖有各種設計實踐成果,但因不具有明確的法律效力而不能直接實施,有的通過地方法律法規,有的借助行政手段,有的依靠規劃管理人員,更多的則依托或者融入控規中以城市設計指引的方式來實施,這種技術指引并不具有法令強制性和行政時效性,因而嚴重影響了其實施效果。

4 新形勢下中國城市設計應對策略

4.1 統一認識，理順關系，堅持走一體化融合之路

在當前城市規劃體制下,首先要從本質上把握城市設計的兩點要義,以取得認識論上的統一。第一,城市設計首先是一種設計思想和理念,即關于城市空間形態控制的構思,它植根于城市規劃,并貫穿于城市規劃全過程。第二,城市設計還可以作為一種技術方法,在相關設計思想和理念的指導下,有針對性地對城市、建筑、環境等相關要素加以控制和引導,以營造一個完整連續、統一協調的城市空間。第三,要正確認識和處理城市設計與城市規劃的關系。城市設計是城市規劃的一個有機組成部分,而城市規劃是城市設計的基礎和歸宿。在中國城市規劃發展歷程中,城市設計一直是城市規劃的一個組成部分,并非一個新增的獨立的規劃階段或層次。城市設計貫穿于城市規劃全過程,實質上是將城市設計當作一種設計思想應用于不同層面的城市規劃中,因而其成果最終也應體現在城市規劃之中。因此,作者贊成相關學者的看法[6],即在中國現行城市規劃體制下,把城市設計看作城市規劃本身的一個有機組成部分,并依附于城市規劃體系之下,堅持走城市設計與城市規劃相結合的一體化融合之路。城市設計在現行城市規劃中主要有3種表現方式[7]:第一,作為一種思想方法,以一種“隱形”的狀態對城市規劃發揮作用,體現在城市規劃的指導思想、目標、方案和評價等方面;第二,以專項規劃的形式對特定城市空間環境進行具體的設計與引導;第三,獨立開展的城市設計,如總體城市設計和局部城市設計。在此基礎上如何進一步實現城市設計與城市規劃的完美融合,是規劃界今后需要著重研究的問題。

4.2 建立城市設計制度，確立其應有的法律地位

在不建立獨立于城市規劃之外的城市設計體系情況下,建立城市設計制度是從法律上保障城市設計應有地位與作用的唯一有效途徑。比較現實可行的方法是,在城市規劃編制與管理體系中增設城市設計內容,從根本上確立城市設計的法律地位,這也是城市設計與現行城市規劃體系相銜接的一個創新過程。前述3種形式的城市設計無非都是采用“轉化”的方式,直接或間接地依靠城市規劃得以體現和實施,單獨編制的城市設計甚至根本不具備法定效力,其應有地位和作用也難以得到保障。為此有學者初步提出3種銜接思路,即一體化理念、專項化理念和雙重性理念[8]。不同層面城市規劃的編制要求相差較大,不同規劃基地的現狀實況又相差懸殊,這就使得城市設計與城市規劃在銜接方式上呈現多元化的傾向,具體銜接方式和途徑也各不相同。城市設計制度的核心是編制與審批,在補充和增加城市設計的內容時,必須將原先抽象化、原則化的城市設計轉變為具體的設計準則、技術規定或者圖則,充實和深化城市設計的成果要求,如設計導則、指導綱要、政策規定等。通過這種方式將城市設計系統地納入到城市規劃體系中來,并作為各層面城市規劃的有機組成部分,從而獲得法律效力。這一點可充分學習借鑒控規層面上城市設計的做法,因為現實中城市設計已經基本實現了與控規這個法定規劃平臺的銜接。

4.3 加強控規層面的城市設計，提高開發控制作用

有兩點認識必須得到加強。第一,加深對控規實質和特殊性的再認識。控規是中國特有的城市規劃編制層次,它面向城市特定地塊空間或具體建設項目,通過詳細的土地使用劃分、土地開發強度和建筑技術管理規定來實現對城市空間發展的控制和引導,屬于開發控制型規劃。這要求控規層面的城市設計必須以城市總體規劃和總體城市設計的目標和框架為依據,通過對城市體型、空間環境、建筑建造等中觀層面的設計構思和控制,為下一步微觀的局部城市設計和建筑群城市設計作出指引。第二,城市設計與控規之間的聯系和互補性。控規是偏重于有形物質形體空間的理性研究,而城市設計以人為本,偏重于精神、風格、文化、特色等無形層面的感性研究。但二者在研究內容、目標、方法等方面具有一種天然的緊密聯系和互補性,在組織城市空間與控制城市建設開發上都具有一種特殊優勢和良好的適應能力,加之控規承上啟下的特殊地位,決定了控規是體現城市設計構思的關鍵。控規層面的城市設計必須在總體設計指導下堅持以控規中的規劃控制體系為依據,在現狀調研基礎上編制一套完整系統的與規劃控制體系相配套的城市設計控制與引導體系,其核心內容包括規定性和指導性的控制要素與指標體系以及設計導則,其設計成果要有規范性的規定要求,設計方法則可采用形體示意法、控制要素法、意象設計法和專題研究法等多種手段。只有大力加強控規中城市設計的研究工作,才能實現城市設計對城市建設項目的控制開發。

4.4 研究城市設計方法，提高設計導則的實效性

理想的城市空間轉化為現實需要一個完整的城市設計過程,這個過程實質上就是深化落實城市設計思想的一整套程序、步驟和方法。這其中,城市設計導則尤為重要,它是城市設計的核心內容,是貫徹城市設計思想的重要方法與手段,也是城市設計參與城市規劃和城市建設管理的重要途徑。設計導則也稱為設計準則,它是指為保證城市空間環境質量而對城市設計客體要素提出的一系列指導性和規定性的設計要求或建議。設計準則的制定是城市設計區別于城市規劃、建筑設計以及傳統形體空間設計的一個重要特征[9]。設計導則要切實將思想理念真實有效地反映到技術文本和管理條文中,其編制要求高,難度大。導則語言既要體現城市設計專業學術性,又要清晰明確,禁止使用模糊語句以免引起歧義和誤解。高質量的設計導則,既可提高城市設計在規劃實施管理中的效率,又有利于維護其嚴肅性和權威性。為此,設計導則在編制時要處理好3個問題[10]。首先,必須考慮到管理決策方、技術設計方、開發實施方等多方面的要求;其次,設計導則應與城市空間尺度規模相適應,內容與控制要素應有針對性和側重點,以形成與不同設計層面相對應的設計導則,即城市設計的宏觀層面(政策)、中觀層面(通則)和微觀層面(細則);最后,還應依據項目性質和特點采用合適的內容與形式,以使設計導則能完整地表達城市設計的真實意圖。設計導則可分為指引型和控制型兩種,一般與城市設計對建設項目的控制能力和控制方式密切相關,分析比較它們在靈活性、協調性和全面性等方面的異同,尋求設計導則編制的最佳化,從而提高城市設計導則的科學性、適應性和實用性。

5 結語

在中國現行城市規劃體系框架下,深化和落實城市設計思想是中國城市規劃和城市建設面臨的一項緊迫任務,當務之急是尋求城市設計與城市規劃的融合點和融合方法,從多學科、多領域的思維角度提出控制方式和方法,并在前后不同規劃層面上保持城市設計思想的一致性和延續性,提高城市設計編制的系統性和規范性。既要強調城市設計與同一層面城市規劃的區別,突出城市設計的概念及相應的處理,又要在實施中強調二者的有機關聯,并將其納入到城市規劃實施體系中去。只有這樣才能真正發揮城市設計在控制引導城市空間環境上的獨特作用,否則,一切都是空談。

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Rethinking on Urban Design
Based on China’s Current Urban Plann ing System

Zhang Yanming
(School of Geography and Environm ental Science,Zhejiang No rm al University,Jinhua321004,China)

Despite China’s rapid urban development,the ideal urban space is still difficult to obtain.The crux of the matter lies in that it is difficult for urban design to play its role truly in China’s current urban planning system.After reviewing the evolution history of the concept and contentof urban design,thispapermakes the summary of the development of the theory and practice of urban design in China,with an emphasis on analysis of the status quo and problems of China’s urban design.Then it tries to clarify the relationship between urban planning and urban design,pointing out thatChina’s current urban planning system must follow the path of integration of urban design and urban planning.Finally,from the point of view of integrating urban design and urban planning,the article puts forwards China’s urban design strategies from the following aspects:theoretical understanding,laws and regulations,research priorities and ways and approaches.

urban planning system;urban design;control and guidance;design guidelines;coping strategies

book=93,ebook=81

TU984.1

:A

:1003-2363(2010)05-0017-05

2010-03-08;

:2010-06-09

張艷明(1971-),男,湖北黃岡人,講師,碩士,主要從事城鄉規劃、生態環境規劃的教學與研究工作,(E-mail)zym1744 @zjnu.cn。