山東淄博新型農村養老保險現狀實證分析

李曉云，范冰潔

(上海師范大學 法政學院，上海 200234)

一、研究背景

山東是較早開展新型農村養老保險試點工作的省份，早在2003年，就相繼在青島和煙臺的部分地方進行了新型農村養老保險的試點，2007年后，試點擴大到淄博等市縣，淄博市于2008年10月正式實施新型農村養老保險 (以下簡稱“新農保”)試點，并于2008年10月1日起在田橫鎮和趙店鎮全面展開新型農村基本養老保險試點工作，目前該制度的財務機制模式與城鎮相同，是部分積累的統籌加個人賬戶的模式。從山東省各地試點的各種新型農村養老保險制度來看，淄博市的新型農村養老保險制度在內容上是最完善的［1］。

目前此制度已試點多年，為了進一步了解制度的實施情況，2009年11月，我們對淄博市高青縣“新農保”的參保等情況進行了實地調研。趙店鎮位于高青縣東北部，人口18 794人。目前全鎮18—60歲有資格參加“新農保”的農民共有12 400多人，其中45—60歲的農民有4 000多人。本次調研主要采用問卷調查與半結構訪談的形式進行，共發放問卷500份，其中回收有效問卷479份，有效率達93%。此次調查以戶為基礎，調查對象年齡集中在30—50歲之間，占所有調查人員的68%。調查對象中，男性占48%，女性占52%。

二、現狀及問題分析

從調研的情況來看，目前山東淄博地區試點的新型農村養老保險相比20世紀90年代的農村養老保險，無論是制度設計還是實施效果上，都更具科學性和可及性。農村社會養老保險近20年的探索，也使農村居民社會化養老的意識有了顯著提高。但該制度在具體實施過程中，仍然存在諸多問題。

1.新型農村養老保險參保率有所提高，但上升仍有空間，且參保對象具有選擇性

20世紀90年代民政部的“老農保”政策出臺后，山東在全省也相應開展了農村養老保險工作，但這一政策完全個人賬戶的設計以及較低的保障水平使得農民的參保積極性不高，參保率較低。2008年新型農村養老保險制度試點后，一方面由于“新農保”在資金來源的界定上對政策責任有了明確規定，另一方面也由于新制度在保障水平上高于舊制度，因而，參保率有了明顯提高，調查中有56%的農民參加了“新農保”，而同批調查對象中，原來參加“老農保”的僅為18%。但在參保對象的分布上，主要以村鎮干部、鄉鎮企業職工、失地農民等為主，“新農保”擴大覆蓋面仍有較大空間。與城鎮養老保險相比，新型農村養老保險的參保率仍然處于較低水平。

從本次調查結果來看，影響農民參加養老保險的原因主要有以下三個方面:

一是養兒防老觀念。傳統的家庭養老在我國農村一直居于主導地位，社會養老保險理念的引入也是在20世紀90年代，因此從淵源上，我國農村社會養老保險存在的時間并不長，大部分農村地區養兒防老仍是農民選擇的主要養老方式。調查顯示80%的農民選擇依靠兒女或儲蓄養老，只有20%的農民選擇依靠社會養老保險來維持老年生活，總體來說農民對養老保險的依賴程度不高，這也是一直以來農村養老保險參保率不高的原因之一。

二是經濟發展水平。新型農村養老保險雖然在資金來源上強調了政府責任，但采用的是與城鎮接軌的部分積累模式。這一制度模式個人賬戶的積累，主要來自于個人繳費，因此，對參保對象的繳費能力有一定要求。從對未參保者的訪談中可以看出，大部分沒有入保的農戶家庭收入水平不高，相比保障需求來說，近期的生存需要顯得更為迫切。從問卷調查的數據來看，當地農民收入水平并不高，約44%的家庭月收入在300—600元，月收入水平在1 000元以上者所占比例僅達28%。當在問及沒有參保的原因時，40%的農民回答因為無力繳納養老保險費用而沒有參保。

三是政府責任的界定。相比“老農保”，新型農村養老保險一個較大的突破就是在資金的來源上明確了政府的經濟責任。政府經濟責任主要體現為給農民參保提供補貼性支持、對養老保險金提供保值補償、為農村社保機構提供經費支持等［2］。1992年的“老農保”在資金來源的界定上，以“個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”原則，而在實施過程中，其中的“集體補助為輔”卻是有名無實，參保農民并沒有得到有力的財政支持。山東淄博市所實施的“新農保”政策，其資金來源堅持“個人交繳費為主，集體補助和政府補貼為輔”的原則，明確規定將政府補貼資金列入財政預算，并由區縣、鄉鎮兩級政府承擔，兩級政府具體承擔的比例根據經濟發展水平等實際情況來確定。這一責任定位既保證了農村養老保險的資金來源，同時也影響到農民的參保動機和參保積極性。從調查結果看，48%的農民認為政府和集體對農村養老保險的補貼是深得民心的一項行為。在參保動機的選擇中，44%的參保對象認為政府補貼是他們加入“新農保”的一個重要原因之一。

2.新型農村養老保險在財務機制模式上更具激勵性，但籌資風險集中

淄博的“新農保”政策采用了個人賬戶與統籌賬戶相結合的部分積累模式。其中的個人賬戶屬于繳費型設計，賬戶積累主要來自個人繳費、集體補助和政府補貼中的繳費補貼，最后形成基本養老金中的個人賬戶退休金，體現了制度效率。其他如計劃生育養老補助、養老補貼等則記入統籌賬戶，該賬戶對農民而言，屬于非繳費性設計，最后形成基本養老金中的基礎養老金，體現了制度的公平性。這一模式激勵機制的特點就在于不完全依賴個人繳費，它強調了政府補貼在賬戶中的激勵作用。顯然這樣的設計比原來完全取決于個人繳費的“老農保”的激勵機制更具合理性。大部分農民對于這種有別于“老農保”的設計也給予了肯定。但是，把政府的籌資渠道集中在區縣和鄉鎮一級政府，加重了它們的財政壓力，特別是對于經濟發展水平不高的地區，這種籌資風險更加明顯。在與試點地區養老保險的經辦人員訪談時，他們普遍認為，地方政府對農村養老保險的補貼應有所增加，尤其是在整個地區“新農保”政策全面覆蓋后，需要財政拿出足夠的資金補貼，才能維持現行的標準。

3.新型農村養老保險更具保障性，但給付水平仍然偏低

“新農保”規定了最低給付標準，即原則上不低于當地農村最低生活保障標準。這一規定不但強化了養老保險的保障性，同時也突顯了它優于“老農保”的又一特色。據管理人員介紹，如果按照最低繳費標準，從18歲開始繳費計算，年滿60歲后可月領取養老金286.34元;若從45歲開始繳費計算，則月領取79.06元。但調查顯示，大部份的村民認為從18歲開始繳費，時間長，總費用高，并選擇45歲有補貼后再參保，68%的農民認為現行的領取標準僅勉強能滿足養老基本所需。因此“新農保”雖然在設計上明確了最低保障線，但在實際操作中，由于大部分農民選擇45歲后參保或等到60歲后不用個人繳費直接領錢，因此待遇水平仍然偏低。

4.繳費設計較合理，但繳費方式單一，缺乏層次性

“新農保”政策規定，年繳費最低標準根據當地農民人均純收入水平，在5%—10%的范圍內確定適當比例，繳費人員按不低于規定的最低繳費標準繳納養老保險費。2007年度高青縣農民人均純收入為5 030元，試點鎮以此收入的5%作為個人繳費的最低標準，也就是說最低繳費不低于251.50元。在調研中發現，大部分村民能接受此繳費標準。而且在問及“新農保”出臺后最大的顧忌是什么時，保費過高無力支付成為農民最擔心的問題。在繳費方式上，由于農民收入不穩定，因此“新農保”政策將原來“老農保”按月繳費的方式改變為按年繳納，這本是提高農民參保能力的設計，但由于一刀切，只規定了一種繳費方式，對于收入狀況較差的家庭，反而影響了其參保積極性。訪談中，大部分調查對象希望繳費方式上更靈活些，在參保方式可選的情況下，60%的農民選擇了按季繳費，僅有24%的農民選擇按年繳費。

同時，“新農保”政策設計了彈性繳費，鼓勵農民多繳多得，這種設計的特點是層次性，一是讓收入水平不高的農民能繳費得起，二是讓收入水平較高的農民可以選擇高標準繳費，以確保不同承受能力和不同養老需求的人獲得相應的保障。但調查發現，由于經濟發展水平的限制，當地農民收入水平并不高，實際參保對象大部分選擇了最低繳費標準，繳費的層次性未得以體現。

5.管理落后，信息化水平低

調查發現，淄博模式的新型農村養老保險其費用的征繳采用以村為單位，在實際操作中一般由村委會的成員負責記錄收繳養老保險費情況，目前基本還處于紙筆記錄階段，沒有專門的信息系統進行統一管理，每年都要匯總到縣級養老保險處才能統一存檔。這一現狀，不僅使得農民所繳的養老保險信息存在明顯滯后，不利于上一級部門對于試點地區實際情況的了解。同時由于管理落后，很多工作需要人工操作，這就使得農村養老保險的經辦人員存在嚴重不足，不僅增加了現有養老保險經辦人員的工作量，而且由于管理人員的不足使得宣傳和經費征繳等日常管理工作常常是顧此失彼。

6.統籌層次低，基金增值方式單一

淄博模式的新型農村養老保險雖在籌資機制、繳費及計發辦法等方面有了新的設計，然而在統籌層次上，仍以縣 (市、區)為統籌單位。由于縣 (市、區)一級缺乏專業化的基金投資運營機構和管理人才，因而其運營渠道主要是存入縣 (市、區)級財政專戶并按同期銀行存款利率計息，投資回報率低，這使得制度所提供的保障水平較為有限。

三、對策與建議

本次調查顯示，目前影響新型農村養老保險實施和推廣的主要有三個因素:(1)地經濟發展水平以及農民的收入狀況。(2)農民的養老意識。(3)制度的設計是否具有科學性和可及性。這三個因素直接影響到新型農村養老保險的參保率以及制度的保障能力。要進一步完善該制度，使農民從參保中得到實惠，讓制度更具吸引力，可從以下幾方面入手:

1.加強宣傳，轉變傳統養老觀念，強化農村居民的社會養老保險意識

從調查來看，養老觀念是影響新型農民參保的一個重要因素。觀念的改變要立足于宣傳。新型農村養老保險制度在擴大覆蓋面的過程中應加大宣傳力度。在宣傳方式上，采用普遍宣傳與重點宣傳相結合的方式，對于制度中的一些技術機制應重點宣傳和解釋，比如政府的具體補貼辦法，養老保險不同繳費基數的不同領取標準，養老金的給付方式等。一方面，對制度的重點宣傳可以結合各村的政務公開，定期以村為單位開展，這既可以提高工作的透明度，又可以通過宣傳增加農民對制度的信任，提高農民的參保積極性。另一方面，應堅持走訪宣傳與其他宣傳方式相結合的原則。本次調查在問及通過哪些途徑獲得新型農村養老保險政策相關信息時，有2/3的人是通過養老保險工作人員走訪介紹這一途徑了解的，而通過電視、廣播等公共媒體知道這一政策的只占16%。這在一定程度上說明主流媒體對新型農村養老保險的宣傳力度不夠。因此政府在強調走訪宣傳的同時，還應通過其他的宣傳方式，來加強農民對新型農村養老農保險政策的認知，鼓勵農民參保，讓農民認識到加入社會養老保險的必要性。

2.加大政府投入，確保新型農村養老保險良性運行

山東淄博地區試點的新型農村養老保險明確了政府在資金來源上的責任，這是新制度區別于舊制度的一大特點，同時農村養老保險近二十年的探索和發展也證明了政府投入是農村地區推行社會養老保險制度的關鍵。目前，由于省級財政的補貼對新型農村養老保險的補貼主要用于落后地區和欠發達地區，因此目前“新農保”的財政補貼主要來自縣鄉兩級政府。然而從調查的情況來看，縣鄉政府的財政收入來源比較單一，財政壓力較大，如果把社會保障的政府責任僅僅局限于縣鄉兩級，加大了農村養老保險基金來源的風險性，不利于農村養老保險的良性運行。因此，一方面政府應當把農村養老保險放在一個戰略高度，拓寬籌資渠道，“新農保”的資金來源除了傳統的財政補貼方式外，還可以借鑒國外如巴西和法國采用的特種稅補貼方式和其他行業轉移補貼的方式。另一方面，農村養老保險的政府責任應當體現于各級政府中。一是要明確各級政府對農村養老保險的財政支出，用以充實縣鄉政府對新農保的財政補貼資金。二是可嘗試在各級政府財政中設立用于“新農保”補貼的專項資金，專項資金可以考慮從出讓土地收入中提取等。

3.靈活繳費方式，提高農民的繳費能力

新型農村養老保險在繳費設計上，考慮到了農村居民收入不穩定，外出務工等特點，采用按年繳費的方式。此設計雖然符合一部分農村居民的要求，但方式過于單一，忽略了農民收入較低且收入狀況具有復雜性的特點。調查顯示，在問卷所設計的三種繳費選擇中，47.3%的人選擇按年繳費，35.2%的人選擇按季繳費，17.5%的人選擇按月繳費。靈活的繳費設計更能滿足不同繳費能力的人，因此新型農村養老保險在繳費設計上應更加靈活，以適應不同地方的基本現狀、不同個體的經濟承受能力和現實養老需求。

4.加強農村養老保險信息化建設，提高管理水平

我國農村人口所占比重大，隨著今后參保人數的增加，農保經辦機構傳統的管理方式肯定不能適應發展的需要，因此，政府要充分認識“新農保”信息化建設的緊迫性。第一，應將“新農保”業務納入全省統一的社會保障網絡平臺，實行農村養老保險業務專網運行，建立統一的農村參保人員數據庫，改變目前鄉鎮基層農保經辦機構工作量大、任務繁重、信息管理不統一的難題。第二，應建設統一的“新農保”公共服務信息系統，以網絡、手機等方式提供個人賬戶、養老金標準等信息查詢服務，方便參保的農村居民。第三，在硬件建設上，鄉鎮應配置專門的計算機，并保證網絡的接入，同時加強對農保經辦機構人員信息化管理的業務培訓，提高農村養老保險經辦人員的工作效率和管理水平。

5.進一步完善基金管理與運營方式

如前所述，淄博新型農村養老保險的籌資采用與城鎮相同的個人賬戶與統籌賬戶相結合的部份積累模式，其特點是對個人賬戶的增值要求。基金的增值得益于對基金的有效管理和投資，這就要求新型農村養老保險在基金的管理與投資上不能再沿用“老農保”的思路。首先，在體制上，實行行政管理與基金管理分開，市縣鄉一級政府主要管業務經辦，省級政府主要管政策制定與賬戶管理。其次，在基金的管理上，采用委托投資管理的模式，以省級農村養老保險經辦機構作為受托人對賬戶進行管理，對于具體的投資運營業務，省級社會保障機構也可委托給專業性的商業投資機構，以確保農村養老保險基金的增值率。最后，應加強農保基金運作的管理的監督，要構建一定的外部監督機制，以確保基金安全，提高農民對新型農村養老保險制度的信任程度。

［1］徐清照﹒山東新型農村社會養老保險發展的現狀、問題與對策研究［J］﹒東岳論叢，2009，(4).

［2］劉昌平﹒中國新型農村社會養老保險制度研究［J］.保險研究，2008，(10).

［3］瞿紅艷，馮毅.加快農村金融創新 統籌城鄉經濟發展——以成都市為例［J］.云南財經大學學報，2009，(2).

［4］陳娟﹒新型農村社會養老保險制度的微觀分析——以蘇北農村為例［J］.江西財經大學學報，2009，(3).

［5］關博﹒新型農村社會養老保險制度分析——以北京為例［J］.北京工業大學學報，2009，(4).