當代地方政府財稅理論與實踐前沿問題①

陸 軍

(北京大學政府管理學院，北京 100871)

地方政府的職能演進大致經歷了虛擬主體、單一主體和網絡化主體等三個發展階段。虛擬主體是指，在戰后北歐福利國家興起的初始階段，中央政府是國家社會公共產品和福利性服務生產，以及國內民主體系建設的核心組織者，地方政府的職能非獨立化。1959年，馬斯格雷夫(Musgrave)在《公共財政理論》中提出地方政府主要追求資源分配效率的職能劃分論斷。蒂博特 (Tiebout)和布坎南 (Buchanan)也是此時期地方發展理論的代表人物。20世紀70年代興起的地方分權化自治運動、地方政府體制和組織結構變革、城市公民意識與社會革命思潮等，地方政府逐步成為公共產品、社會服務和福利制度供給的主體。相應地，地方政府經濟學、地方政治學、地方社會學和地方公共管理等分支學科的迅速發展成為地方政府獨立化階段的理論標志。

在全球化和區域一體化的開放經濟環境中，沿著生產性要素跨地區自由流動的線索，在稅收和財政支出研究之外，非對稱信息、逆向選擇、代理問題、社會規制、政治分析、道德風險、市場失敗、項目評價、投票和公共選擇理論等理論與工具，不斷匯聚到地方公共經濟理論與應用研究體系之中。地方治理理論、財政聯邦主義(fiscal federalism)、財政分權、稅收競爭和稅收輸出、地方公共債務和政府間轉移支付等，成為地方政府網絡化主體時代地方經濟學理論研究的重要發展方向。本文依據比較系統的理論與實踐前沿綜述，歸納出當代地方政府財稅經濟活動中的如下幾個核心命題。

一、現代都市財政壓力與地方稅收結構的系統演變研究

受景氣周期波動、經濟衰退或者財產價值下降的影響，地方政府經常出現嚴重的財政問題。例如，20世紀70年代中期，紐約市出現嚴重財政危機;經濟發達的美國加利福尼亞州2004年度也出現了300億美元的預算缺口［1］。由此，如何運用制度工具消除經濟周期和收入波動對地方稅收的負面影響，是地方政府經濟分析中的重要命題。地方政府深知地方公共產品的地理受益范圍以及本地區居民的偏好和實際需要，而且地方政府對提高本轄區內的居民福利具有強烈的責任感，因此，在地區間競爭的壓力下，地方政府的創新需要非常迫切。除增強地方預算的透明度，建立預算平衡的制度保障之外，如何提升地方稅收收入的穩定性，實現地方政府在不同階段內的收入平滑化，是地方政府經濟健康運行的現實需求。該領域需要研究的重點問題包括:(1)在經濟不景氣時，地方政府如何通過儲蓄、借款和稅收等工具提升維護預算平衡的能力，以及地方政府是否需要推行應急和解困基金模式?(2)地方政府如何能夠降低稅收基礎對經濟波動的敏感性，提高稅基的連續性，構建具有良好流動性的地方稅收收入結構體系?(3)在面對預算缺口時，地方政府如何適時制定周期性的財政政策，調整稅收和開支歸宿政策，以維護地方政府的經濟增長動力?(4)地方政府為抵消公共開支波動的影響被迫借款時，采取何種策略激勵有能力通過儲蓄和借貸部分抵消不利影響的家庭發揮作用?(5)地方政府為減輕經濟波動影響，是否應該實施制度性的平衡預算約束，以便在嚴重的經濟危機到來之前預先增稅和減少開支?

二、中央與地方間垂直府際關系的發展與演變趨勢研究

在全球化、民主化潮流影響下，政治管理領域的現代化改革推動了傳統國家與政府的轉型。中央、區域和地方三個不同層級政府的支出職能存在差異，相應地在中央、州/省和地方政府等各級政府組成的系統中形成了垂直的收入結構。關于政府層級職能分工，馬斯格雷夫指出，中央政府的目標是實現收入再分配和宏觀經濟穩定，地方政府主要追求資源分配效率。20世紀50、60和70年代中，在公共經濟學應用研究的帶動下，聯邦—州 (省)政府間財政轉移支付的均衡化、中央與地方政府之間再分配政策和資金融通責任分工、中央與地方政府間的垂直和水平關系等問題研究迅速展開。伯瑞克很早針對政府間的財政關系進行研究，并就政府間補助形成了系統論述。布倫南與布坎南指出，地方分權是對政府盲目擴張趨勢的一種有效抑制措施。

在一些發展中國家，由于地方稅收權力被中央政府嚴格限制，中央政府提供的政府間轉移支付 (inter－governmental transfer)通過保證地方政府擁有充足和穩定的收入流，以及為地方政府提供無條件的財政補貼和轉移支付等途徑，逐漸成為地方政府收入的重要來源。但是，哥倫比亞、巴西、南非、印度、阿根廷和中國等行政組織體系規模龐大、國家治理結構復雜，而且正在向市場經濟體制轉型的發展中國家，激勵制度、組織結構的重構與其國內地域的行政劃分、組織、運行及管理的傳統架構產生沖突，導致地方分權運動的外延大多停留在國家—省級之間的關系上。即使在美國，聯邦政府與地方政府之間的關系也在進行根本性的重構。從20世紀70年代中期開始，由于嚴重的赤字，缺少盈余為地方提供財政支持，聯邦政府的預算削減方案實施后，聯邦政府對州、地方政府和城市的經濟援助逐漸停止，聯邦政府不再是地方政府支出的資金來源。在20世紀70年代后期，聯邦政府的財政轉移支付逐漸被提供聯邦就業方案、就業和培訓法案、反蕭條財政援助和應急地方公共工程等援助形式所取代。到1982年，聯邦政府對全部城市的經濟援助降到自有來源收入的18.4%，到1986年受稅收改革法案中收入分享、特別法案等制度變化的影響，該指標進一步降到低于12%，標志著聯邦—地方合作時代的結束。該領域需要重點研究的問題包括:(1)在當代多層政府系統中，中央以下各級地方政府被賦予何種權利，保持何種規模，以及在何種程度上與中央政府開展合作或進行政策干預?(2)地方政府如何矯正在政府支出成本與收益方面和中央政府間的信息不對稱，如何避免向地方政府授權的道德風險或代理人問題，確保中央政府對宏觀經濟的調控力?(3)在強烈依賴中央政府轉移支付的國家或地區，地方政府開支增加如何避免對中央政府的財政地位和財政狀況產生負面影響?(4)如何構建地方政府的財政紀律和監管措施，以約束地方政府在政府規模、債務、支出和財政平衡上謹慎從事，避免危及宏觀經濟穩定?(5)如何在重新分配支出功能、收入來源下放和分散制定財政政策等方面進行政策權衡，保證政府間財政關系的垂直失衡不至于延緩公共部門的整體改革方向，有效地構建出中央與地方政府之間的財政關系協調框架?

三、財政聯邦主義與地方財政分權的趨勢與對策研究

理論上，普遍認為財政分權 (fiscal decentralization)模式，可以改善地方公共部門在提供地方公共產品和服務過程中的資源配置效率。布倫南與布坎南指出，地方分權是對政府盲目擴張趨勢的一種有效抑制措施。Oates將財政分權定義為各個層級的政府在地方公共產品和服務的供給上均具有獨立的自由決定權［2］。依照各級地方政府財政決策自由程度的差異，伯德(Bird)和維蘭庫特 (Vaillancourt)將財政分權分為分散、授權和委托等三種類型。新興工業化國家韓國，在20世紀的80和90年代，經過一攬子的地方財政結構改革之后，地方政府占到國家全部稅收的21.3%;韓國地方政府支出已經占到全國政府支出總量的39.1%;此外，地方政府的財政自給率在2001年上升到66.5%。韓國財政結構已經完成了分散化的趨勢。該領域需要重點研究的問題包括:(1)在財政分權模式下，地方政府如何提升關于公共產品質量和財政資金使用的獨立決策能力?(2)財政分權對地方政府公共預算的制定與執行、對公共部門規模具有何種影響機制，及其實際影響效果的系統性評估問題?(3)如何在發展中國家構建基于地方民意的財政反饋機制，提高地方政府實施公共管理與執行地方財政預算的能力，以便通過財政預算的渠道準確體現地方投票人的公共產品偏好問題?否則財政分權對于公共產品的成本內部化和提高資源配置效率將沒有實際意義。(4)地方財政分權將誘發地區間競爭，如何評價政府間競爭對分權化成本—收益結構的真實影響?(5)如何進行分權化比例和政府規模之間、財政分權與區域公共產品最優供給之間以及中央政府預算與地方政府預算之間等內生關系的標準測度問題?(6)財政分權如何借助對地方民主選擇的影響產生一個有利于提高政府的收入能力的分權化的稅收結構問題?

四、分權化的稅收結構與地方政府收入多樣化趨勢研究

經濟發展和城市化進程的加快，地方政府的經濟實力與稅收汲取能力日益提升，加之地方具備一定程度的自治權利，使得地方政府借助稅收收入多元化維持政權穩定成為現代地方政府的發展趨勢。現實中，劃分地方稅收的基準是地方政府實施稅收管理、自行制定稅率和自行設置稅種的可行性和復雜程度。在分權化的現代政府稅收結構系統中，中央政府主要依靠公司所得稅、個人所得稅、增值稅和消費稅等稅種的組合;銷售稅、財產稅和零售稅等則成為地方政府的稅收工具組合。良好的地方財政收入來源結構主要包括個人所得稅、消費稅和零售稅、財產稅和土地稅、政府間轉移收入，以及使用者費、許可證收費、停車稅 (費)、燃油稅、汽車銷售和過戶稅、擁擠稅、通行稅等。否則，若增值稅列為地方稅種將催生地區貿易保護主義，造成不同資源稟賦地區間的收益差距顯著;地方政府制定公司稅也會導致地方稅收負擔的向外輸出，地方收入受經濟周期性嚴重影響。在地方政府收入多樣化趨勢下，應做重點研究的相關問題包括:(1)在中央—地方共享稅種中，如何設計中央政府向地方政府分配增值稅收入的合理機制和分享方法，如何限制中央政府控制公共預算?(2)在轉型經濟中，如何針對跨地區經營的企業和產業轉移，進行降低不同地區實際操作復雜性的制度安排?(3)如何降低地方政府稅收管理成本，在地方公共支出受益地區和稅收負擔地區之間體現空間對等原則?(4)地方政府在增加收入和獲取經濟穩定稅收政策工具時，如何減少對中央政府政策效力的扭曲作用?(5)在發展中國家擴展地方稅收基礎時，如何克服財產所有權法律體系、財產交易和價值轉移方面的制度缺陷，以便對財產、土地等稅收工具實施嚴格有效的管理，降低稅收收入的嚴重流失?(6)在中央政府嚴格限制地方稅收權力的情況下，如何保障地方政府獲得穩定的收入流，如何在中央和地方政府之間達成根據成本補償原則實施補貼的契約安排，確保地方政府在補貼數量、預算規模、服務標準和投資方向上不失去主動權?

五、地方政府資本市場融資工具與制度創新趨勢研究

對大多數財政收入非常有限的地方政府而言，地方政府收入具有時間限制。在特定時期，政府現金流的產生能力不足，此外，還要受到無法預期的各類突發事件、意外事故或者收入減少等因素的影響。因此，地方政府必須要實現政府收入的穩定化和地方支出預算的平滑化，以保證公共服務的供給目標。除依照慣例建立應急性的儲備基金制度外，地方政府還需拓展投融資領域，在資本市場上積極進行融資制度與融資工具的創新，改善地方公共服務職能的行動空間和選擇余地。

當前，地方政府的資本融資模式已經由單純依靠免稅的有價證券市場開始轉變，逐漸脫離了原有的固定收益和固定期限的傳統形式，在債務工具以及投融資雙方的風險收益等方面發展迅速。地方政府在資本市場上進行的公共資本開支的融資工具創新主要包括市政債券、商業票據和即期票據、銀行同業信用透支、銀行信用證、期貨買賣、可變利率和擔保、復合息票、資本租賃協議等等。例如，美國地方政府的投資領域非常廣泛，主要有產權投資市場、共同基金、國庫券及政府票據等。此外，很多的美國地方政府依據本地區的財政和金融問題，以及解決問題的資金來源構成情況，大多制定一項長期的資本改善規劃 (CIP，capital improvement planning)，以緩解地方財政預算的支出壓力。在地方政府資本市場融資工具創新趨勢不斷深化的背景下，在該領域中應關注并研究以下一些主要問題:(1)如何弱化一些中等規模的或者小型地區對各類“創造性的金融工具創新”的依賴，提升她們對資本市場融資收益與風險的平衡能力以及對大規模短期債務的償付能力?(2)在資本市場融資過程中，如何處理地方政府與投資銀行、商業銀行、保險機構、賣方、托管人和投資者等外部金融交易主體間的技術關系和法律關系?(3)如何控制地方政府進行資本融資活動的經常性成本和日常管理費用，從制度上提升地方政府公共產品和服務在資本市場上投資操作的合法性?(4)在資本市場金融規劃中，地方政府如何妥善處理與中央政府和其他上級政府及其他地方政府間的政治關系，以及各方在傳統預算支出程序和公共責任分割中的關系?

六、城市經濟聚集區地方政府間社會經濟合作問題研究

當前，分權化、全球化、都市化和私有化的浪潮和發展趨勢相互交織，打破了政治、經濟、社會與空間的傳統平衡關系。官僚體系的、層級制的地方政府模型正在轉變成為網絡化的治理模式，地方公共政策的制定開始通過公私合作(public－private partnerships)的模式來完成。城市密集地區的制度安排和機構組織、地方性公共活動形式以及地方政府的權力結構日趨復雜，逐漸出現強力都市區政府 (power metropolitan government)和公共選擇 (public choice)兩大流派。前者強調只有建立更加強大的完全覆蓋城市區域的大都市區機構組織，才能提升資源分配和整體規劃的效率。公共選擇學派則主張保留分散化的地方機構組織模式，鼓勵地方政府競爭，實現消費者的選擇自由，認為地區間的橫向協作可以實現多樣性的市場供給。20世紀90年代中期以來，遵循Olson和Hardin的集體行動邏輯，城市間合作提供公共產品與服務、分享收益成為一種典型的城市地方政府集體行動 (collective action problem)。在城市密集地區經濟合作的決定和影響機制上，應重點研究如下幾個問題:(1)如何在城市政府間就稅基、企業區位、資本投資和地區經濟發展達成合作框架，確立區域性的總體政策目標和分配措施，消除不同規模地區在收益分配和成本分擔上的分歧，確保地區間合作的公平性?(2)如何在地區政府經濟實力非對稱性均衡的情況下，弱化各城市在政治勢力和消費偏好上的差異，優先在政治組織團體性較強和具有共同財產來源的地區間，推進社會經濟合作，獲取聯合收益，實現帕累托最優?(3)如何在缺少懲罰性條款，以及地區人口、政治、財政能力和外部環境多變的情況下，制定保障地區間進行長期社會經濟合作的制度性激勵?

七、地方公共產品的生產區位選擇與協同供給趨勢研究

公共產品理論起源于外部性原理，薩繆爾森、布坎南和庇古是公共產品研究領域的先驅。地方公共產品是根據公共產品的外溢性范圍不同而劃分出來的一種公共產品類型。地方政府的基本職能就是對本轄區居民提供合格的足量公共產品。根據自身屬性的不同和收益外部性的空間差異，地方公共產品分為內地區獨占型、地區關聯型和內地區共享型等三種類型［3］。

公共產品及其服務結構產生的福利效應是決定居民選擇居住社區的重要因素。為滿足地方對公共產品的需求多樣性，通常會形成由多個社區共同構成的地區體系［4］。公共產品的服務質量導致消費者的“用腳投票”。由于溢出效應，地方公共產品的生產區位將是一個基于博弈分析的區域公共設施的選址問題。只有多個地方政府聯合生產公共設施時才出現帕累托改進［5］。在消費者自由流動的情況下，公共產品的空間選址將是一個滿足受益均衡的系統。

關于地方公共產品的生產組織與聯合供給模式問題，1961年，奧斯特洛姆、蒂博特和沃淪做了進一步的延伸和發揮，明確指出，公共產品和服務的生產和供應需要區分開，前者既可以由私人來承擔，也可由公共部門來承擔。當代，地方政府在公共產品的供給已經呈現聯合生產的趨勢。否則，地區間過度競爭將導致企業轉移到低稅收地區，遷出地區的稅基流失會使稅收失衡，從而使政府將為地方公共產品融資的稅收負擔轉嫁給非本地居民。威爾森的模型曾經證實，一個地區稅率的提高會使其他地區受益，資本的流動將導致非最優化的低資本稅率，并使公共產品供應不足［6］。因此，在不具備地區經濟合作政策的環境下，公共服務的供給將僅停留在次優的水平［7］。在公共產品的生產上，地方分權化的供給模式以及公私合營合作等工具將成為主流［8］。在地方公共產品的生產區位選擇與協同供給方面，地方政府應重點研究的問題包括:(1)地方公共產品的屬性、類型、特征及其在生產供給上的歷史規律是什么，以及地方公共產品對地區經濟運行模式影響效應的評價問題?(2)中外地方性公共產品在主客體、供給模式、具體措施、實施條件以及對地區福利均衡化目標的影響機制有何差異，對中外各國的政治改革、經濟轉軌以及構建跨越行政區劃界限的現代區域治理體系具有何種指導意義?(3)如何確立地方公共產品聯合生產的制度基礎與激勵工具，以及聯合生產模式對構建高度依存的區域生產力布局網絡和產業集聚結構體系有何種作用?(4)在多個地方政府針對公共產品在空間上進行博弈競爭或者聯合生產的情況下，能夠產生均衡化公共福利效應的地區間共享型公共設施的最優區位選址如何確定?

八、地方政府財政與稅收競爭的發展與工具演變研究

隨著現代地方政府的財政分權程度日漸提高，地方政府為爭奪外資、原材料或者在產業分工中占得先機而制定差異性的地區性稅收競爭措施。區域經濟發展格局變成為“零碎分割的內部市場和受地方政權控制的蜂窩狀經濟格局。關于稅收競爭，Zodrow和Mieszkowski認為，稅收競爭就是降低稅率和公共服務水平的政府行為［9］。Mintz和Tulkens指出，“在地方政府有權開征自己稅收的聯邦制國家中，一個政府通過改變自己和其他政府的相對稅率和稅收政策會影響到相鄰政府的稅收收入和稅基規模”［10］。Wilson將稅收競爭描述為“一種公共服務產出和稅率都過低的狀態，這意味著聯邦政府可以通過要求每一個地區增加其公共服務產出而提高國家福利”［6］。除上述的稅收競爭工具之外，地方政府還經常采用土地優惠、財政返還和各種獎勵等其他的地方競爭方式來影響當地稅基。

稅收競爭與合作是當代經濟學中引起較多爭議的論題。Tiebout認為稅收競爭能夠促進政府向公共服務的消費者征收有效率的稅收價格［11］。Kehoe、Edwards和Keen認為，如果稅收競爭能夠保證政府收稅的權利也具有積極意義。Zodrow和Mieszkowski指出稅收競爭導致稅基轉移到低稅收地區，即稅收失衡致使政府將為地方公共產品融資的稅收負擔轉嫁給非本地居民［9］。在一個不具備稅收合作政策的環境下，政府將采取一個次優水平的公共服務供給水平。Oates則認為稅收競爭致使地方政府的公共支出低于有效的均衡水平［12］。之后，Zodrow和Mieszkowski及Wilson研究證明，一個地區稅率的提高會使其他地區受益，資本的流動將導致非最優化的低資本稅率，并使公共產品供應不足［9－10］。Bucovetsky和Wilson研究了不同規模區域之間的“非均衡稅收競爭”，認為大型區域的稅率相對較高，其不熱衷于通過減少稅率來競爭資本［13］。Mieszkowski和Zodrow建立了大都市區模型 (metropolitan models)［14］。Janeba 建立了不完全競爭市場中的稅收競爭模型，認為不完全競爭和廠商流動性并不會產生相互增強效應以至加劇稅收補貼競爭。Osmundsen，Hagen和Schjelderup及Mezzetti從“委托—代理問題①所謂委托—代理問題是由于委托人和代理人之間信息的不對稱從而造成委托人不能確知代理人的行為所產生的問題。”的角度闡述了稅收競爭的無效性。在現實經濟中，OECD和EU非常關注稅收競爭。OECD國家專門制定稅收條約限制避稅，避免對在資本進口國運營的跨國公司的收益進行重復征稅而引起稅收輸出。EU成員國也被要求對本國內和外國所有者之間不公平待遇進行限制。當前，地方政府財政與稅收競爭中的重點研究內容包括:(1)地方政府間在稅收收入與財政支出上的競爭，對城鄉統籌發展，以及城市化郊區化交錯發展的區域一體化趨勢有何影響?(2)在地區經濟非均衡增長條件下，經濟落后地區的政府如何規避惡性稅收競爭，擺脫累積循環的陷阱?(3)為消除惡性稅收競爭造成的扭曲效應，地方政府間的對稱信息、區域共同市場與區域稅收系統管理等三大機制如何形成并發揮作用?(4)在發展中國家和地區，稅收競爭對規范地方政府活動、監督和激勵地方政府行為、形成健康的政府間關系有何影響，地方政府的行動準則和規范如何建立?(5)為緩解地方政府間的財稅競爭強度，如何推進地方政府稅收收入結構，以及地方稅率調整和稅收征管領域的制度改革?

九、地方政府的財政健康、公共支出與預算平衡研究

在理論上，地方政府的財政健康受兩類要素影響:第一類是經濟和社會要素，例如城市居民的收入、貧困比率、就業郊區化程度等，這些因素對城市的收入能力以及提供公共服務的成本會產生重要影響。第二類是城市和地方政府運行的財政制度，包括地方政府稅基的寬泛程度、上級政府的援助力度及地方公共產品和服務的需求規模等。公共部門對發達國家的作用非常重要。20世紀中后期，英國公共開支占國內生產總值的42%;美國占到35%。20世紀初期，該比例僅為10%［15］。在OECD國家和拉丁美洲國家，將公共部門的職能和支出職責轉移給地方政府是減少中央政府開支的主要途徑，因此，這些國家的地方政府規模普遍較大。但是，發展中國家地方政府在公共收益獲取、公共產品提供和再分配方面居于從屬地位，收入情況不容樂觀。即使在美國，一方面，從20世紀80年代初期開始，地方居民聯合反對高稅收;另一方面，資本市場融資難度增大，加之聯邦稅制改革、通貨膨脹以及經濟衰退對預算的影響，地方收入增長障礙加劇，地方政府的財政脆弱性空前提高。面對持續的預算壓力，地方政府開始實施保守的量入為出式的財政管理，同時預算重點發生改變。通過強調降低成本而非改善服務水平，預算被轉變為在嚴峻財政條件下滿足對方決策需要的活動。在地方財政健康與預算平衡方面需要重點研究以下問題:(1)當地方政府收入創造的能力不足時，相對于剛性的公共服務支出，如何降低地區公共服務成本，同時制定適度的稅收負擔，改善財政狀況?(2)地方政府財政健康狀況不良時，能否構建一個稅收公平、沒有扭曲的地方收入來源結構，為保障穩定的地方經常性公共服務水平進行收入組合?(3)如何構建關于地方政府開支的方案內容及其支出政策效果的管理和評估體系，控制成本，提高政府開支的透明度?(4)當地方資金平衡條件對中央政府產生影響時，如何采用立法和制度建設的形式增強地方政府的金融責任和義務?(5)為滿足資金平衡需要，地方政府的稅費權力、自行承擔服務成本比例以及與中央政府之間的制度關系如何安排?

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(責任編輯:劉 艷)