國民政府時期政治：民主與專制的選擇＊

王玉靈，邱觀建

（1．西安交通大學 人文學院，陜西 西安710049；2．武漢理工大學 政治與行政學院，湖北 武漢430063）

國民政府時期政治：民主與專制的選擇＊

王玉靈1，邱觀建2

（1．西安交通大學 人文學院，陜西 西安710049；2．武漢理工大學 政治與行政學院，湖北 武漢430063）

國民政府時期，民主與專制在政治實踐中呈現一種離合態勢，近代中國為民主與專制提供了同時存在的空間，特殊的歷史環境為專制政治的選擇提供了可能性和現實性，專制政治的選擇又最終導致國民政府失去了政權存在的合法性基礎。

民主；專制；集權；國民政府

1928年南京國民政府建立，國家實現了形式上的基本統一，進入了“以黨治國”的訓政時期。這個時期，民主政治一直游離在國家政治核心之外，而民主政治的群眾性基礎又使其表現出對專制政治強勁的抗爭勢頭。中下層民眾追求民主的政治訴求與上層統治者專制制度的斗爭最終導致了國民政府失去了民心，失去了政權。這一結局看似偶然，其實有歷史的必然。

一、國民政府時期的政治現實

國民政府時期，民主、憲政與集權、專制、獨裁的斗爭、緩和相交織，構成了整個國家政治。集權、專制、獨裁占據國家政治主導地位，民主、憲政處于企盼、被壓制但不斷抗爭的狀態。這種狀況體現在國民政府的政治實踐中。

（一）意識形態上的糅合

蔣介石國民黨政權時期的意識形態是利用孫中山的“三民主義”、“以黨治國”外殼，糅合了中國傳統封建道德和法西斯主義的混合物。孫中山的“三民主義”、“以黨治國”的治國理念，是在三民主義指導下“以黨治國”，將國民黨改造成為以廣大人民群眾為基礎的全民黨，為以后實行憲政作基礎，意在建立一個真正民權的國家?！昂喍灾渣h治國，并不是用本黨治國，是用本黨的主義治國”［1］?？墒鞘Y介石的解釋是：“中國固有的民族性是什么？從來立國的精神是什么？現在需要的又是什么？總理已經寫的很明白，就是三民主義。三民主義是什么呢？在倫理和政治方面講，就是‘忠孝仁愛信義和平’來做基礎，在方法實行上講：就是‘知難行易’的革命哲學。”［2］很明顯，這是借用中國封建傳統道德對孫中山治國理念加以歪曲，把孫中山追求民主政治的理念演繹成其集權政治的理論工具，從民眾信仰的“三民主義”理論中尋找專制政治存在的合法性根據。

（二）政治體制的失衡

國民政府時期的政治舞臺上是一種民主與專制斗爭、利用、牽制、失衡的政治體制。

國民政府時期的憲政立法體制有國民黨全國代表大會、國民黨中央執行委員會、國民黨中央常會、國民黨中央政治會議等。國民黨的立法體制是要在法律上確認其政權的合法性，并保證法從黨出，維護國民黨的政治統治。雖然各個機關都有立法權，但國民黨中央政治會議是立法的最高指導決策機關。當時具有憲政性質的主要立法有《訓政綱領》、《中華民國訓政時期約法》、《中華民國憲法草案》、《中華民國憲法》，但這些法律也僅僅是制定出來而已，根本不可能得到切實的實施。如在制定了《中華民國憲法》后，國民政府就相繼頒布了《維持社會秩序臨時辦法》、《戡亂總動員令》、《戡亂時期危害國家緊急治罪條例》等規定，恢復了專制的本質。

國民政府的“五院制”源于孫中山的“五權憲法”思想。孫中山的“五權憲法”基礎是權能分開思想。管理政府的“五權”是以人民享受選舉、罷免、創制、復決四項政治權力為基礎，五權分立，彼此又相互制約，以防止個人獨裁。而1928年10月國民政府通過的《訓政綱領》規定將行政、立法、司法、考試、監察五項治權，“托付于國民政府總攬而執行之，以立憲政時期民選政府之基礎”。很明顯，“五院制”就成為五權統一，統一到國民黨中央手中，最后統一到蔣介石手中，遠遠背離了孫中山的民主治國思想。

（三）憲政運動的破產

蔣介石在國民黨五屆三中全會后發表談話，“要擴大民主，修改選舉法，在一定條件下開放言論，集中人才，釋放政治犯”。國民黨第42次中常會通過了選舉法修正案，對選舉辦法作了一些重要修改，擴大了代表名額與選舉范圍，使之有利于各黨派代表參加國民大會。這些看似是擴大民主的舉動，很快就被推翻了。從國民政府的三次憲政運動中可以清楚看到這一狀況。

第一次憲政運動，是在20世紀20年代末30年代初，由一批留學歐美的自由主義知識分子胡適、羅隆基、梁實秋等發起“人權運動”。人權派對國民政府專制政治的無情揭露，最終迫使國民政府于1931年5月頒布《中華民國訓政時期約法》，明確規定了人民的權利和自由?？墒牵皣裾脑露毡Ｕ先藱嗟拿睿浅姓J中國人權已經破產的鐵證”［3］。第二次憲政運動始于1939年下半年的國民參政會第一屆第四次會議?？箲鸬耐七M，國民黨政策出現了倒退，直接促進了戰時民主憲政運動的高潮。各民主黨派一致要求國民黨結束黨治，制定憲法，實行憲政。各地建立憲政促進會等。憲政期成會還提交了《中華民國憲法草案修正草案》，但遭到國民參政會的激烈反對。蔣介石表示，“對執政之束縛太甚，即為不能施行之制度。強行之，必遭破壞”［4］。結果，《憲法修正案》被擱置起來，國民大會也以戰事不便被推延，第二次憲政運動由此走向低潮。第三次憲政運動肇始于抗戰后期，國民黨迫于國內外多方面壓力，宣布“國民政府應于戰爭結束后一年內，召集國民大會，制定憲法“，各地的憲政運動又一次被發動起來。在民主黨派的積極推動下，召開了政治協商會議，討論和平建國方案及召開國民大會等問題，并對關于憲草修改的原則正式通過，最后卻遭到國民黨的反對。隨著內戰的爆發，第三次憲政運動又一次流產。

國民參政會是國民期望最高的一種民主形式，毛澤東曾說，“在目前抗戰激烈的環境中，國民參政會之召開，顯然表示著我國政治生活向著民主制度的一個進步“［5］，國民參政會在一定程度上啟開了中國民主政治的窗口，但對蔣介石國民政府起不了根本性的約束作用。民主黨派提出的結束訓政、實施民主憲政的很多提案都被擱置起來“冷處理”。到五屆五中全會后，國民黨拒絕實行“憲政”的民主要求，反而從多方面加強了“一黨專政”，在全國推行“全國黨化”和“全黨特務化”，強化對基層的保甲制度，實行戰時管制，甚至出現以軍代政等現象。

可見，民主作為一種政治理想和價值追求，由于其自身強大的吸引力，吸引著國人追求民主政治的熱情和重新塑造國家的希望，但卻一直沒有真正上升為統治階級的意志而成為一種政治制度存在。近代中國的民主僅僅作為一種弱勢的張力牽制專制政治的泛濫，專制政治始終居于這個時期中國政治舞臺的主導地位。

二、近代中國為民主與專制提供了同時存在的空間

近代中國是一個特殊的歷史時期，中國的資本主義得到發展的同時，中國封建社會的傳統又起著強勁的慣性作用。到國民政府時期，西方民主政治理念在中國逐步走向成熟，而中國傳統專制政治也仍在自然沉積。這樣，民主與專制就同時存在于當時特殊的歷史背景下。

（一）經濟政治基礎

20世紀初，在外國資本和本國資本的沖擊下，中國傳統的小農經濟一統天下的局面被打破，資本經濟與封建經濟同時并存。資本經濟是打破封建絕對專制政治，建立民主政治的經濟基礎；而小農經濟是封建絕對專制獨裁的最適宜土壤。這種狀態的中國經濟導致兩種勢力同時并存：一方面是新生的弱勢民族資產階級。辛亥革命使民族資產階級登上歷史舞臺，民主政治的呼聲越來越高，但中國民族資產階級本身的軟弱性又使其無力擔當整合國家政治的任務。辛亥革命的失敗就是明顯的例證。另一方面是被挫敗但依然存在的封建政治勢力。辛亥革命推翻了占統治地位的封建統治集團，但其力量依然在國家政治中存在。因此，在20世紀初中國的政治舞臺上，傳統的統治集團結構被摧毀，代表各種利益的政治力量都不斷登上了歷史舞臺，處于一種“你方唱罷我登場”的混亂局面，但又沒有哪個政治力量能夠有能力穩固占據國家政治的統治地位，國家陷入統治集團整體缺失的狀態?；靵y的政治局面為民主與專制的同時存在提供了生存的土壤。

（二）文化背景

自1840年國門被打開，一元文化狀態逐漸趨向多元文化的格局，中國人以“天朝上國”自居的愚昧意識逐漸被“世界”的觀念所替代，開始注意從“器物”層面學習和效仿西方政治理念、制度等。經歷了辛亥革命和新文化運動后，西方的政治學說、政治思潮開始大量涌入中國，出現了西方文化沖擊傳統文化的浪潮。中國與西方在文化、歷史傳統及現實國情上有著巨大的差別，當負載著兩千多年沉重歷史文化主宰的專制政治像一頭老牛走到了它的盡頭時刻，西方的張揚個性，主張自由民主的思潮就像一陣春風吹到中國。自由和平等的民主理念，吸引和動員著人們參與到對現實民主政治的追求中。在“救國救種”的驅動下，一大批具有歐美教育背景的知識分子開始努力在中國構建一種類似西方的民主政治。

中國兩千多年歷史的封建專制政治的思想基礎是儒家文化，儒家思想宣揚的是禮義廉恥、三綱五常等以群體為特征的倫理道德文化。而西方文化宣揚的是以個人主義為核心的自由主義思想，這是截然相反的文化理念。積淀了兩千多年的中國傳統政治文化不可能因為國門被打開、西方文化的沖擊而消失，舶來的西方民主政治文化理念必然會遭到中國傳統文化的堅韌抵觸。中西不同的政治文化激蕩必然成為當時中國政治舞臺上民主與專制同時存在的文化背景。

（三）辛亥革命的影響

辛亥革命的爆發，宣告了封建專制制度的終結。一方面，西方民主共和理念被激蕩，“使民主共和國的觀念如此深入人心，使人們公認，任何違反這個觀念的言論和行動都是非法的”［6］，民主制度在中國被設計。另一方面，辛亥革命后不久，隨著資產階級失去統治權力，中國政治進入了軍閥混亂時期，民主遭到踐踏，封建專制、集權被軍閥政客重又拾起。這樣，當時就出現這樣情況：無論哪路軍閥掌握北京政權，做出如何專制之事，但都不敢丟掉民主共和的大旗。混亂局面下的“需要權威”和資產階級革命帶來的“民主共和”就成為當時中國的政治需求，民主與專制都有了存在的歷史合理性。

（四）知識分子的分歧

新文化運動前后的中國知識分子已經全然不同于舊式知識分子。他們大部分有歐美西方教育背景，有著對西方民主理念和價值的熱情和追求，并努力轉化為實踐。經過新文化運動洗禮的知識分子分化為兩類：一類是以陳獨秀、李大釗為代表的走向代表廣大基層民眾追求民主政治的革命道路；一類是以胡適為代表的自由主義知識分子，追求的是資產階級的民主和個人自由，后來發展為代表資產階級利益的民主黨派，努力尋求一種西方式的民主道路。這些知識分子都是民主宣傳、民主制度設計的主體力量，對民主的存在和發展起到了積極推動作用。但也有知識分子看到了民主在當時實踐上的困難，在制度設計上的困境，明確肯定專制政治存在的合理性。蔣廷黻明確指出“不統一，我們的近代化就不能進行。統一而政權不集中或集中而運用不大膽，不猛烈，則近代化雖進行而不能快”［7］。所謂的新知識分子在沒有經濟支撐形成自己的階級力量的情況下面對軍人武力是軟弱的、無力的，最后走向了要么追求民主的革命道路，要么屈從于專制政治。

很明顯，二十世紀初的中國是一個混亂的局面，各個層面看似矛盾的力量都在當時中國大地上激蕩、放大，相互沖擊的結果給具有反向特征的民主與專制提供了同時存在的空間。

三、國民政府專制政治——歷史的選擇

盡管民主與專制在近代中國都有存在的價值和空間，但內憂外患的中國國情卻為專制政治走向制度層面提供了有利條件。

近代中國的特殊性是專制政治存在的根本原因。民主與集權政治在西方國家的發展邏輯是：以集權求統一——國內民主分權——有限集權與有限民主的統一。資產階級革命爆發時期，封建絕對專制主義遭到了資產階級民主理念的強烈抨擊，資產階級提倡的民主、分權和選舉逐步取代了封建絕對主義的專制、集權和世襲的政治態勢。到了20世紀，隨著經濟政策的調整——絕對自由主義被放棄，加強國家干預，也有了新的政治理論。民主、專制、集權、分權等單純性的政治概念被打亂，一切都變成了復合式的了，這是西方國家近代民主發展的歷程。

可是近代中國是一個非常態的發展歷程。近代中國被西方帝國主義強制性地拉離了封建主義發展的軌道，進入了一個不倫不類的社會階段，也就是壓縮了資產階級革命和資本主義發展的階段，在外生力量強制下進入西方經濟政治的游戲規則——直接進入了西方民主與集權政治發展的復合階段。而中國的政治舞臺上沒有成熟的階級力量有足夠能力引領中國走向獨立，走向民主，有的只是出身士紳的軍閥、軍人。他們不可能也完全沒有政治才能在獨立、統一與分權、民主之間演繹出當時西方國家民主與集權的二重奏，只能在二者之間艱難地搖擺，最終走向集權、專制、獨裁的政治道路。

近代中國的歷史為專制政治提供了合法性基礎。這是因為，近代中國是一個半殖民地半封建社會，民族矛盾和階級矛盾是社會的主要矛盾，而民族矛盾又是最主要的矛盾，這就決定了近代中國的命運存在于“外爭主權，內求發展”的奮斗之中，爭取民族獨立和人民解放成為近代中國首要的歷史任務。于是，應歷史任務而出現的“集權政府”便被賦予了政治的合法性基礎。

辛亥革命后軍閥割據的混亂狀態在客觀上需要強有力的中央集權政府的出現，在當時也只有最強有力的中央集權政府才有能力重新整合渙散的國家。于是，軍事與武力自然就成為奪取政治權勢的決定性力量，而軍人最可能也最容易奪取政治權力。因此，北伐過程中當國民黨以民主共和的姿態出現在民眾當中，立即就獲得了民眾的傾力支持，北伐軍被作為正義之師代表了時代潮流和民眾對民主的期望。民眾對北伐軍的認同和支持，使國民黨集權政治在一開始出現就具備了國家政治的合法性基礎和有利條件。

“經濟上的自由方式或國家干預，政治上的分權還是集權，都已不是先驗的或理論上的，而是由‘國家理由’決定的”［8］。“九 一八”事變后，“救亡圖存”成了壓倒一切的國家任務。國家主權對外成為國家的合法性符號，對內是一種不可分割的最高權力象征。國家的首要任務就是獨立和完整。國家需要一個強有力的政黨整合全國各方政治力量，挽救民族與國家，而不是進行資產階級的分權。國民黨作為當時唯一合法的政治力量，有義務和責任承擔挽救民族的重任。為民族大義，共產黨、民主黨派也捐棄前嫌，承認國民黨集權統治的合法性。從“反蔣抗日”、“逼蔣抗日”到“聯蔣抗日”，西安事變的和平結局以及第二次國共合作都足可以證明。適應戰爭需要，國民黨也必須推出自己強有力的代表人物，而蔣介石本人的才能和權力欲望，迎合了當時的抗戰需要，使政黨集權走向個人集權名正言順，個人專制獨裁政治合法化?？梢?，無論國民黨集權還是走向后來的個人集權，在當時都有其存在的合法性基礎。

從另外一個角度來講，按照一般政治學原理，民主政治的順利實行和成功，首先須具備現代化的經濟發展水平，足以保障民主政治的確立和維護。其次是現代化的社會條件和建制，如社會的開放性、安定的政局，健全的政黨制和規范的組織程序等。三是文化與領袖個人人格的因素?？墒钱敃r的中國并不具備這些條件，實行民主很容易導引各方力量“參與爆炸“的潛在危機，成為社會不安定的主要原因。民主作為一種價值理念有其存在和發展的理由，可是作為一種制度存在就有很多的困難和尷尬。

四、專制政治耗盡了國民黨政權的合法性資源

政權的合法性就是其政治統治得到了廣大民眾的支持和認同。縱觀整個國民政府統治過程，以蔣介石為首的國民黨政權一直把專制政治作為統治的核心，民主僅僅作為了強化“一黨專制”和個人獨裁的政治工具。雖然有時在民眾的呼吁下，蔣介石不得不作出民主的樣態給國人展示，結果卻是暴露了專制獨裁的本來面目。國民政府在玩弄專制與民主手腕的同時，逐漸喪失了政權存在的合法性基礎——失去了民心。國民黨高級將領張治中在國民黨失敗后這樣總結說，“第一，為本黨不革命——本黨之所以獲得群眾擁護，由于本黨之革命號召”，然而北伐后，“軍事北伐，政治南伐“的局面使“奔放革命政權，漸次喪失革命之意志”?！暗诙?，為本黨不實行三民主義——本方奉行三民主義之革命政黨，黨之意切政策，自應以總理所創造之三民主義為最高準則”，“除對日抗戰為遵循民族主義之心動以外，所謂民權，實際上則為官權紳權與土劣質權”［9］。1947年的“反內戰，反迫害，反饑餓”抗議運動和國民黨內戰的失敗，標志著國民政府已完全失去了廣大民眾對其政權的心理認同，喪失了統治的權威，深深陷入經濟、政治、社會的多重危機中，國民政府統治的合法性資源被消耗殆盡，最終走向了失敗的結局。

近代中國專制政治的存在是具有超越于民主政治存在的現實性和可操作性的。那么專制性質的國民政府最后走向的失敗結局是歷史的偶然抑或是歷史必然？近代中國面臨的民族問題和內部因素賦予了專制政治的合法性基礎和制度上的現實性，可由于專制與民主是具有反向特征的政治理念，在價值訴求上處于與民主對立的方向，而民主在當時的中國大地上又是空前的高漲，統治者在實施專制統治的同時，必定會觸到民眾對民主的追求張力，導致民心的背離。民主與專制政權在現代政治的外表下斗爭的最終結果是使國民政府政治的合法性資源流失殆盡，這是無可避免的歷史必然結果。因此說，近代中國的國民政府時期，國民黨專制政權的出現是歷史的必然，最終失敗也是歷史的必然。當時中國歷史階段的特殊性注定了這個時期政府政治的歷史性悲劇。

［1］ 孫中山．孫中山選集［M］．北京：人民出版社，1981：525-526．

［2］ 蔣介石．蔣總統集（1）［M］．張其昀，主編，臺北：國防部研究院，中華大典編委會合作出版，1960：583．

［3］ 羅隆基：論人權［J］．新月，卷二（5），1929-07-10．

［4］ 梁漱溟．論當前憲政問題［M］．濟南：山東人民出版社，1993：553．

［5］ 毛澤東．我們對于國民參政會的意見［M］．中共中央文件選集（12），北京：中共中央黨校出版社，1990．

［6］ 毛澤東．建國以來毛澤東文稿（4）［M］．北京：中央文獻出版社．1992：546．

［7］ 蔣廷黻：中國近代化問題［N］．大公報，1935-10-10．

［8］ 王向民：民國政治與民國政治學［M］．上海：世紀出版集團，2008：123．

［9］ 張治中：張治中回憶錄［M］，北京：中國文史出版社，1985：402-403．

（責任編輯 高文盛）

The Political During National Government：the Choice Between Democracy and Autocracy

WANG Yu-ling1，QIU Guan-jian2
（1．SchoolofHumanitiesandSocialScience，Xi＇an JiaotongUniversity，Xi＇an710049，Shannxi，China；2．SchoolofPoliticsandAdministration，WHUT，Wuhan430063，Hubei，China）

During the National Government Era，democracy and autocracy demonstrated an existence space in which they had a relation of＇both off and together．This paper provides a retrospect on the special historical environment which supplied the politics with the possibility and reality for the autocracy．However，it is the supply that led to the loss of the legitimacy of the existence of the regime of the Nationalist Government．

democracy；autocracy；centralization；Nationalist Government

D033

：ADOI：10．3963／j．issn．1671-6477．2010．05．021

2010-01-07

王玉靈 （1974-），女，河南省濮陽市人，西安交通大學人文學院博士生，主要從事馬克思主義理論研究；邱觀建（1953-），男，貴州省貴陽市人，武漢理工大學教授，博士生導師 主要從事中共黨史黨建、馬克思主義理論和德育理論研究。

教育部人文社科重點研究基地重大項目（07JJD770103）