社區建設進程中的村委會職能變化＊

張麗琴

（武漢理工大學 文法學院，湖北 武漢430070）

社區建設進程中的村委會職能變化＊

張麗琴

（武漢理工大學 文法學院，湖北 武漢430070）

農村社區建設在各地的推進使村委會處境變得尷尬，一方面，村委會面臨職能不斷擴大，規模日益縮小，資源嚴重不足的困境；另一方面，新興社區組織不斷涌現，作用日益凸顯。在不同模式的社區建設進程中村委會職能普遍發生變化，有的出現收縮，有的得以擴張，還有的發生轉向。但農村社區的建立不是村民自治制度的根本變革，而是在堅持村民自治基礎上的創新。應通過完善村委會職能立法，協調村委會與社區組織的關系，發揮鄉鎮政府的指導功能等手段，優化村委會在基層治理中的角色。

村委會；農村社區建設；職能

一、農村社區建設的提出與實施概況

中國改革始于農村而且重點也是農村，20世紀90年代中后期以來，農村的兩種景象引起人們廣泛關注：一方面，國家的涉農政策出現重大調整，從幾十年來利用產品剪刀差以及二元結構等剝奪農村、農業和農民來實施城市化、工業化和市場化的戰略轉向兼顧三農發展，甚至傾斜三農發展［1］，這些政策的轉變，就其目的而言，套用一句古話，可謂之“輕徭薄賦”。另一方面，農村內部環境也發生變化，出現持續不斷的人口流動，如火如荼的城鎮化建設以及新農村建設，這番場景，雖不總是等同于欣欣向榮，但也可稱之為“日新月異”。當前，農村社會區建設的提出與實施，既符合農村自身發展的需求，也符合國家現代化戰略需要。

（一）農村發展需求與社區建設

農村社區是以農業生產為主要內容而聚集起來的人們生活的共同體，就目的而言，我國農村社區建設的目標是通過建立社區組織的形式，開展社區公益事業服務，推動農村全面發展。實行社區建設是現時我國農村發展的內在要求。

1．開展農村社區建設是構建和諧社會的重要措施。從宏觀的角度看，構建和諧社會的關鍵是實現城鄉和諧，而實現城鄉和諧的前提是縮小城鄉差距。長期以往的二元政策使得農村政治、經濟、文化遠遠落后城市，并已危及農村發展以及國家現代化進程。借鑒城市社區建設的成功經驗，進行農村社區建設是從上述多方面發展農村，拉近城鄉發展距離的有效途徑。

2．實施農村社區建設是社會主義新農村建設的重要構成部分。目前，我國新農村建設主要側重于農村形象建設以及經濟建設，但新農村建設本身有其豐富的內涵和外延，包含農村發展的每一方面。從長遠來看，新農村建設應該依托村黨組織和村委會，整合農村社區資源，深化農村村民自治，發展農村各類社會組織，促進農村全面發展，而這也正是農村社區建設的目標所在，因此，推進農村社區建設是開展社會主義新農村建設的必不可少的構成部分。

3．實施農村社區建設還是提高農民精神文明程度的內在需求。農村的發展及其現代化，不僅體現在農村外貌的改良以及經濟的增長上，還體現在農村風尚日益文明方面。以社區組織為載體的農村社區建設，起著整合一定范圍內的人文資源、發展區域性先進文化的作用，提倡文明生活方式，弘揚農村社區優良傳統，從而達到促進農村精神文明建設的目的。

（二）農村社區建設的提出

為適應農村發展的需求，黨和國家提出了農村社區建設的發展目標。2003年10月，黨十六屆三中全會討論通過《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，其中涉及農村金融體系的建立與健全，農村社會保障體系的完善等問題時，提出在金融和社會保障方面要建立“農村社區服務”、農村“社區保障”。2006年10月，黨十六屆六中全會討論通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在提及如何完善社會管理，保持社會安定有序問題時，《決議》指出，要推進社區建設，完善基層服務和管理網絡，全面開展城市社區建設，積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體，這是“農村社區建設”概念的第一次完整的提出，自此以后，“農村社區化建設”更加頻繁地出現。2006年12月，國務院召開第十二次全國民政會議，會議強調指出，要著力建設城市和農村社區兩個平臺，整合社區資源，推進農村志愿服務活動，逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的農村基層管理體制、運行機制和服務體系，全面提升農村社區功能，努力建設富裕、文明、民主、和諧的新型農村社區。對于如何開展農村社區建設問題，2008年中央一號文件提出，要鼓勵發展農村綜合服務組織，具備條件的地方可建立便民利民的農村社區服務中心和公益服務站，要不斷增強社會自治功能，創新農村社區管理和服務模式，優先在城市郊區開展農村社區建設實驗工作。在此基礎上，民政部門圍繞農村社區建設的開展，多次出臺具體方案及工作要領，推進各地農村社區建設。

（三）農村社區建設的實施

以上述的政策為依據，2007年民政部在在全國確立304個國家級農村社區建設個實驗縣（市、區），農村社區建設在全國范圍內拉開帷幕。就整體情況而言，在農村社區建設實踐中，各地按照地域相近、規模適度、群眾自愿、便于管理服務、優化資源配置的原則，探索制定了農村社區布局建設規劃。根據民政部門的統計數據顯示，截止至2009年8月，全國已有11%左右的村莊開展了農村社區建設實驗工作，平均每個實驗縣（市、區）的農村已建成社區服務中心60個，建成社區警務室84個，建成社區衛生室129個，建成社區圖書室98個，社區養老機構15個，1億左右農村居民參與其中，產生江蘇省海門市、江蘇省張家港市、浙江省嘉興市南湖區、浙江省平湖市、山東省諸城市、山東省青島市黃島區、甘肅省阿克塞哈薩克族自治縣等七個全國實驗全覆蓋示范單位［2］，足見農村社區建設勢頭強勁。

對農村而言，社區建設是現時農村現代化進程中正在推進的重要工程，也是當前村民自治面臨的新環境，農村社區建設不僅解決一些實際問題，更是農村基層社會及其管理體制的重建和變革，在農村社區建設過程中，必然要創新農村基層管理體制［3］，社區組織應運而生并與村委會并存，這進而引發了人們對今后村民自治以及村委會發展走向的思考。

二、村委會自身的困境與難題

人民公社的解體以及村民自治的推廣使村委會成為農村中最普遍的農民組織，它肩負貫徹落實國家方針政策，組織農民生產生活，維護農村生活穩定，協助鄉鎮政府開展行政工作等多方面職能。在這一過程中，盡管不少研究者從純粹的民主、自治理論出發對村委會過度行政化，基層政府對村民自治的過分干預提出質疑，也有人從國情出發，對以上現象予以闡釋和理解，但不同觀點人的一致共識是：村委會在農村綜合治理體系中地位極其重要。然而村委會卻一直是在褒貶不一的爭議中前行的，尤其是至2005年之后，隨著農村人口流動進一步加劇，農村稅費改革向縱深處推進，國家相關立法不斷增多，村委會在職能實施中陷入多重矛盾中，總體來說就是職能不斷增加，規模日益縮小，資源嚴重缺乏。

（一）法定職能不斷擴大

村委會的法定職能是當前立法明確規定的村委會各項任務的總和。在現行法律中，為村委會設定職能的既有中央立法也有地方立法，通過檢索國務院法制辦的電子法律文庫可以發現，截止至2009年11月22日，有69個中央立法文件涉及村委會的職能規定，總共為村委會設定114項職能。其中，人大及其常委會出臺的法律和相關決定28個，為村委會設定了61項職能；國務院法規及相關規范性文件32個，為村委會設定了41項職能；司法解釋2個，為村委會設定了2項職能；部委規章7個，為村委會設定了10項職能［4］。

地方立法中規范村委會職能的是地方性法規和政府規章。前者以各地《村組法》實施辦法為主，同時還包括其他地方性法規；后者包括各種地方政府規章，內容涵蓋農村社會治安、計劃生育、鄉村建設、公共安全、勞動保障、社會救助等方面，數量非常大。與此同時，各地的村干部管理辦法雖然不屬于國家正式立法的范疇，但這些管理辦法是鄉鎮政府對村委會日常工作進行考核的依據，所以，它們也是規范村委會職能的重要文件。

較之于其他領域的立法而言，當前村委會職能立法的顯著特點是：框架龐大，立法分散，以行政立法為主。從內容上看，除了沒有外交職能之外，村委會職能涉及農村政治、經濟、文化、教育、醫療衛生乃至軍事方面。

從立法歷程來看，通過分析1982年以來有關村委會職能規定的95個中央立法文件可以發現，1982-1986年只有4部立法為村委會設定職能；在1987年一年里，包括《村組法》試行法在內，有5部立法為村委會設定職能；1998年僅一年就有7部立法為村委會設定職能；到了2001年、2002年、2005年及2007年，分別有9部、8部、6部、7部新立法為村委會設定職能。與此同時，近年《消防法》、《森林防火條例》、《義務教育法》、《傳染病防治法》、《婚姻法》、《農村五保供養工作條例》等立法在修改中也拓展了村委會的職能數量，因此，村委會的職能在法律的制定和修改中不斷膨脹。

（二）組織規模日益縮小

村委會的組織規模在發展中變小是近年以來村民自治中一種值得注意的現象，與其法定職能的不斷擴大形成鮮明的反差。按照《村組法》的規定，村民委員會由主任、副主任和委員共3至7人組成，但近年村委會改革偏向于壓縮村委會的規模，表1是1988-2007年平均每村村委會成員的數量以及變化情況①。

表1 1988-2007年農村平均村委會成員數量

以上的統計數據表明，近年以來，全國平均村委會人數有減少趨勢，2003年是4．5人，之后持續下降為2006年以及2007年的3．9人。從數值分布上看，絕大多數年份村委會成員的村均數量都在法定最低值3與居中值5之間，20年以來沒有任何一年處于最高值7水平。同時，《村組法》還規定村委會成員不脫離生產，這一規定意味著村委會成員既種自家的田，又做公家的事。

（三）可用資源嚴重不足

當前村委會實施職能時資源嚴重不足主要表現在兩方面：一方面是人才流失；另一方面是資金缺失。

農村人口大量流出使人才也隨之而流失，從而導致村干部整體素質下降，平均年齡上升，任職時間偏長的局面。根據2008年12月在湖北省的調查，受訪的81位村干部最小的22歲，最大的66歲，平均45．6歲，有5位村干部的年齡介乎60～66歲，他們的任職時間最短4個月，最長45年，81人平均13．6年；同時，人口大量流出使村莊剩下婦孺老幼，在民主管理以及決策的過程中呈現出“人氣不足”以及“結構失衡”，這就決定了村委會開展工作既受自身條件的局限也受農村具體環境的限制，其結果是村委會職能實施難度的增加。同時，受到農業稅費改革的影響，2006年以來，村級組織的運作出現較大的資金缺口，對于我國中西部很多地方的農村而言，村委會那些需要耗費一定資金的職能就難以實施，導致農村公用及公益事業發展停滯不前。

三、村委會職能變化的現實考察

村委會在實踐中面臨種種困境之際，農村社區建設卻在各地迅速開展，社區組織不斷涌現，這種情形使得村委會處境尷尬。一方面，既無能為力在短期內克服自身缺點，另一方面，又不能改變人們的評價與喜好。考察各地的農村社區建設，其模式是多元化的，一些地方采取多村一社區的模式，一些地方推行一村多社區的模式，還有一些地方實施一村一社區的模式。在不同的模式中，村委會職能較之于以前有所變化，或者出現收縮，或者得以擴張，又或者發生了轉向。

（一）在多村一社區模式下村委會職能出現收縮

多村一社區即在相鄰的兩個或兩個以上的村中選擇中心村或較大的村為單位設立社區。在民政部所確立的實驗單位中，共有45個縣市區實行“多村一社區”，占實驗單位總數的15．15%［5］。以下是山東諸城的實踐。

諸城市地處山東省東南部，總面積2 183平方公里，轄13處鄉鎮（街道）、1個省級經濟開發區，107萬人口，但是，城鎮人口僅有30多萬，大部分都是農村居民，散居在1 257個村，經濟條件千差萬別，部分農村位置偏遠。針對這樣的實際情況，諸城市把全市所有農村都劃入建設范圍，全面布局，統一規劃，共規劃了208個社區，每個社區包括5個左右自然村，半徑都在2公里左右。每個社區的中心村設立社區服務中心，設有1個辦事服務廳和醫療衛生、社區警務、勞動保障、社會救助、文化體育、司法調解、人口計生等若干個服務站（室），為農民就近提供“一攬子”公共服務［6］。

盡管當地政府明確規定，農村社區不是一級行政管理機構，與所服務的村委會不存在隸屬關系，但諸城的實踐表明，跨村社區組織在資金以及人才方面，受到政府強大的支持，功能全面，服務到位，而這些都是村委會無法比擬的客觀優勢，因此，較之于村委會的而言，社區組織顯然在人們心目中更勝一籌，這種情形使得村委會在社區建設進程中身份以及職能發生收縮，與此同時，由于社區組織事實上已經代替村委會履行了一些公共服務職能，減輕了村委會的負擔，所以，村委會的職能也隨之而收縮。

（二）在一村多社區模式下村委會職能得到擴張

“一村多社區”即在一個村設立兩個或兩個以上的社區。在實際操作中，一般以自然村或村民小組為單位成立社區。在民政部所確立的試驗單位中，共有21個實驗縣市區實行“一村多社區”，是總實驗單位總數的7．07%，目前，湖北、廣西以及江西的一些地方主要按照這種模式進行農村社區建設［5］。以下是湖北秭歸楊林橋鎮的實踐。

楊林橋鎮屬于湖北省秭歸縣，位于長江牛肝馬肺峽南岸，南與長陽土家族自治縣毗連，稅費改革后，村級組織面臨的難題是，村組合并使得“領地”大大增加，干部卻減少了一半多，村民自治工作難以有效開展，為克服以上困難，鄉鎮政府提出了劃小村級管理單元，撤銷村民小組改建社區的工作設想［7］，改革傳統的鎮-村-組行政建制模式，建立新型的鎮-村-社區自治模式。就社區理事會與原有的村民自治組織的關系這一問題，按照當地《社區理事會章程》的規定：社區理事會在村黨總支和村委會的領導下，以議事懇談會為主要形式，廣泛聽取社區農戶的意見和建議，形成決議，再付諸實施，實現自我教育、自我管理、自我服務、自我發展。社區理事會的主要職責包括：組織協調社區農戶實行規模生產，改善社區內水、電、路等基礎設施等，社區理事會成員不取報酬，但采取“以獎代補“的辦法，發放一定的誤工補助。

“楊林橋模式“所代表的是村組合并以后，經濟發展水平一般的地方農村社區建設的基本方式。在這種村級自治組織框架中，村委會是社區理事會的上級組織，理事會則一定程度上可以幫助村委會緩解基于村組合并、人口分散而在實施職能時出現的“鞭長莫及”的困境。從而使村委會在農村社區建設中也變強實，而不是被抽空，由于社區組織的干部不需要逐年或者逐月給付正式工資，而且又能夠配合村委會處理好社區中的具體事務，所以，對于鄉鎮以及村兩委而言，它是“惠而不貴”的得力助手，它是在原來村民小組范圍內建立起來的“小小村委會”或者說是在村委會之下的“次級村民自治組織”［8］，由此，在這種模式中，村委會的實質職能得到擴張。

（三）在一村一社區模式下村委會職能發生轉向

“一村一社區”是以現行的村委會的基礎上，一村只設立一個社區。在民政部所確立的實驗單位中，有226個縣市區實行了“一村一社區“的建置，占實驗縣市區總數的76．09%，是農村社區建設的最普遍的模式［5］。在重慶市，按照市政府關于農村社區的設置規定，原則上以現有建制村為基本單元，一個建制村設置為一個農村社區，以下是重慶永川區的農村社區建設實踐。

永川區位于長江上游北岸，東臨三峽庫區，西靠四川腹地，東距重慶市主城區58公里，西離成都市276公里。該區所轄農村2007年啟動農村社區建設，并形成了“2＋3＋N”的農村社區建設模式。“2”，即組建一個工作機構，搭建一個服務平臺，也即成立農村社區建設工作委員會，也即建立社區居民中心。“3”，即完善三大服務體系。一是強化公共服務體系，二是建立志愿者服務體系，三是發展農村專業經濟服務體系。“N”，即圍繞志愿者服務和專業經濟服務，結合本村實際，組建若干志愿者服務隊和專業經濟協會，這一過程引發村委會發生轉向。

在上述實踐中，永川村委會的轉向主要表現在四方面：其一是在稱謂上，在推進社區建設中，該區將“××村村民委員會”改為“××社區村民委員會”，這一改變使村委會完成了由單純的村民自治組織到村民自治組織與社區組織相結合的轉化。其二是在角色方面，強調服務淡化管理，實現形象的轉化。其三是在職能方面，注重公共產品的提供而淡化責任科以，改變工作側重點。其四在議事程序以及事務管理方面，更多地運用民主協商手法，推行村務公開，優化工作方法。總而言之，改建為社區組織的村委會整體上較之于以前作風更民主。

四、在社區建設中優化村委會職能的若干對策

農村社區的發展與興起勢必對村民自治產生深遠的影響，但社區建立不應視作為對村民自治制度的變革，而是在堅持村民自治基礎上的改革和創新，因此，社區組織與村委會之間是相容的。從當前的實際情況看，村委會不是全能組織但是卻承擔了繁重的職能，在不少方面存在不足屬不可避免，同時，受制于當前管理體制，行政化成為很多地方村委會明顯的趨勢。但是應該看到，村委會作為村民自治載體的農民組織，對農村和農民而言，只要村莊存在，村委會就必然存在，即使在一村一社區的建設模式中，村委會也只是和社區組織在身份上合并，而不是被淘汰。因此，在農村社區建設中，應該優化村委會職能，而不是要取消這一組織。

（一）完善村委會職能規定

關于村委會職能的立法具有高度分散性，并以行政立法為主，不同層次的立法之間存在一定程度的落差與遞變，而同一層次的立法之間存在較大的不合理的差異，與此同時，在村民自治的實踐中，各種形式的村干部管理辦法中的職能規定，已經從很大程度上代替了國家以及地方立法的功能，在事實上起著規范村干部行為的作用，但是它們與立法的出入較大，很多甚至違背立法精神。以上情形使得村委會職能規定存在諸多問題，必須盡快加以解決。首先，完善村委會職能立法的任務之一就是要梳理相關各類立法文件，消除立法之間的沖突，糾正下級立法對上級立法的越位，使不同立法各施其職、協調統一。其次，除了及時修改《村組法》之外，還要優化地方立法，各省實施辦法應最大程度地體現本土特色，其他地方性法規和政府規章要將村委會限定為鄉鎮政府的協助者，防止村委會“婆家”泛濫。再次，規范村干部管理辦法。規范村干部管理辦法的關鍵有二：內容上，考核指標的范圍必須與立法保持一致；效果上，關于村干部的獎勵和處罰應向村民公布，尤其是涉及村委會成員的撤換、罷免問題，應由村民會議根據考核結果作出最終決定。

（二）協調與社區組織的關系

在農村社區建設中，由于社區組織和村委會同時并存，所以，如何處理兩者的關系以使它們能夠在實踐中各司其職就是其中的重要問題。筆者認為，村委會在協調與社區組織關系的過程中，關鍵有兩點：其一，應該在《村組法》的中增加關于村委會與社區組織關系的內容，明確規定村委會應該支持社區組織開展各項工作，社區組織應該協助村委會實施村民自治。其二，在村委會與社區組織分開設立的前提下，應該限制兩者之間的交叉任職。在村莊中，村委會與民間組織之間有不同的職能，因此兩者之間應該保持相對的獨立，過度的交叉任職，就無所謂職能劃分以及角色差別問題，這樣最終限制了社區組織或者其他民間組織的積極意義，所以，實踐中應該限制社區組織和村委會之間的交叉任職程度，每一組織中至少有過半數的干部成員不是另一種組織的干部成員。

（三）發揮鄉鎮政府的指導功能

社區組織對基層政府的依賴決定了社區建設中政府的主導者角色，這進而要求其必須在協調村委會與社區組織關系的過程中發揮積極作用。為了更好地推進村民自治與農村社區建設，從實際出發，鄉鎮政府可以從以下幾方面入手，發揮指導功能：一是指導社區組織及村委會正確理解和貫徹執行相關的法律以及政策；二是根據需要，指導社區組織及村委會建立和堅持村民自治的日常各項工作制度；三是根據需要，指導以及協助社區組織及村委會進行換屆選舉；四是根據需要，指導社區組織及村委會搞好宣傳教育工作，開展多形式的社會主義精神文明建設活動；五是指導社區組織及村委會就彼此之間的職能分工以及角色達成協議或者形成操作準則；六是調解社區組織及村委會之間的糾紛，協調兩者分歧；七是在法律法規和規章規定方面應該予以指導、支持和幫助的其他事務。

注釋：

① 數據來源：民政部1997-2007年全國民政公報或者根據民政公報計算所得。

［1］ 史嘯虎．中國農村改革反思［EB／OL］．（2008-08-21）［2010-02-03］．http：∥guancha．gmw．cn／content／2008-08／21／content＿826372．htm．

［2］ 張希敏．民政部：中國有11%的村莊開展農村社區建設實驗［EB／OL］．（2008-09-07）［2010-02-06］．http：／／bbs．chinanews．com．cn／home．shtml．

［3］ 徐 勇．在社會主義新農村建設中推進農村社區建設［J］．江漢論壇，2008（4）：2-9．

［4］ 張麗琴．村委會職能研究——立法分析與實踐考察［M］．西安：西北大學出版社，2009：35．

［5］ 項繼權．論我國農村社區的范圍與邊界［J］．福建省委黨校學報，2009（7）：2-7．

［6］ 和訊新聞．山東諸城：推進農村社區建設，提升公共服務水平［EB／OL］．（2008-10-10）［2010-03-04］．ht-tp：∥news．hexun．com／2008-10-10／109701280．html．

［7］ 從玉華．農村社區：村民自治單元新裂變——楊林橋農村社區調查［N］．中國青年 報，2004-07-27（6）．

［8］ 羅大蒙，任中平．村莊次級自治組織的培育與村民自治的成長［EB／OL］．（2008-09-13）［2010-03-05］．http：∥www．chinareform．org．cn／cirdbbs／dispbbs．asp？boardid＝11＆Id＝244818．

（責任編輯 高文盛）

On the Role of Villagers Committe＇s Functions in the Process of Community Construction：Declination，Expansion or Transformation

ZHANG Li-qin
（SchoolofHumanitiesandLaw，WHUT，Wuhan430070，Hubei，China）

As the construction of rural communities is advancing throughout China，the villager committee finds itself in an awkward predicament．on the one hand，villagers committee＇s functions have slightly expanded，with increasingly shrinking scale and serious shortage of resources；on the other hand，the emerging community organizations play a more and more important role，drawing people＇s attention and holding their interest．The construction of rural communities has commonly resulted in the change of the role of villager committee．Specifically，in“multi-village and one community”mode，the role of villager committee is subject to declination；in “one-village and multi-community”mode，the role of villagers committee is subject to expansion；in“one-village and one-community”mode，the role of villager committee is subject to transformation．However，the construction of rural communities is never designed to reform villager autonomy system．It seeks reform and innovation on the basis of villager autonomy．In the future，the role of villagers committee in grassroots governance can be optimized by means of improving the legislation of the functions of villager committees coordinating the relationship of villagers committee and community organizations and exerting the guiding function of township government．

villager committees；construction of rural communities；functions

C912．8；D927

：ADOI：10．3963／j．issn．1671-6477．2010．05．019

2010-06-19

張麗琴（1976-），女，廣東省鶴山市人，武漢理工大學文法學院副教授，法學博士，主要從事農村法制建設研究。

國家社科基金重大招標項目（08＆ZD028）；武漢理工大學自主創新研究基金資助項目（2010-1b-058）