全球治理與權威重構——兼談全球化背景下中國政治體制的轉型問題

吳鑄新

（武漢理工大學 能源與動力工程學院，湖北 武漢，430063）

全球治理與權威重構
——兼談全球化背景下中國政治體制的轉型問題

吳鑄新

（武漢理工大學 能源與動力工程學院，湖北 武漢，430063）

對權威的關注，乃立足于國內政治。從威權政體走向善治，是中國政治體制改革的一個目標。在這個層面上，推進民主、法治、社會正義與公民參與，應當是中國政體轉型的題中之義。因此，當代中國轉型中的權威位置遷移與全球治理中的公共權威重塑是一對順應關系，本身并不構成根本性沖突，全球治理很可能成為促進當代中國政體轉型的外部動力。

全球治理；權威重構；權威主義；政體轉型；善治

一、“全球治理”概念的提出與權威重構①

在國際關系中，行動者之間的決策是相互牽涉的。因此，行為主體通過什么方式促成某種秩序以解決共同的難題，便成為一個普遍關注的問題。全球治理概念的引入，就是一些學者對此思考的結果，它拓寬了處理國際問題的視野。1995年，羅西瑙在其主創的《全球治理》上面，明確提出“全球治理”的概念界定，即“涵蓋各個層次的人類活動——從家庭到國際組織——的規則系統，這些規則系統透過控制行動來追求各種目標，繼而對各層次人類活動產生跨國性的影響”［1］②。后來，全球治理委員會對“全球治理”做出了一個比較細致的定義，受到了普遍的關注。筆者將其整理如下。

第一，治理，是各種或公或私的個人和機構，在處理共同事務時所使用的諸多方式之和，因此，它既涉及公共部門，又包括私人部門。第二，治理是調和不同（或沖突）的利益并采取聯合行動的持續過程，所以，它不是一套規則，也不是一種活動，而是一個過程。第三，治理既包含以權致使人們服從的正式機構和規章制度，也包括各種非正式的安排。因此，治理過程的基礎是協調，而不是控制。第四，治理過去在全球范圍內一直被視為政府間的關系，如今它還與非政府組織、多國別公司，以及全球資本市場相關聯，而且，這些全球治理過程中的行動者，還與全球媒體進行互動。所以，治理不是一種正式的制度，而是持續的互動［2－3］③。

可見，國家與社會關系的轉型是促進全球治理的主要動力來源。因此，全球治理并不是一個處于各國之外的獨立空間，它的目標應該是整合全球范圍內的主權國家與公民社會。就像臺灣學者鐘京佑指出的：“治理意味著處于公共事務的機能不再由政府所獨攬，而由包括企業、非政府組織在內的民間社會各種力量共同的投入和參與，跟政府部門塑成新的治理格局。”［5］控制社會的權威不能由政府單方面獨享，民間組織也需要在治理格局中找到自己的位置。

權威，就是一種權力，有時被認為是一種“合法性權力”。從本質上看，權威是一種影響他人行為的權利；從特性上看，權威基于被認可的服從義務，“合法性”與“公正性”是它最明顯的外部表征［6］⑤。根據羅西瑙的觀點，治理由一系列的規則系統所組成，各個系統有著各自的功能，而每個規則體系又涵蓋一定的“權威場域”，權威場域確定其指令導致人群服從行為的能力范圍［7］。

公共部門與私人部門都擁有各自的權威場域，它們共同構成全球治理中的權威結構。因此，新的治理格局的形成，意味著一種新的權威結構的產生。權威重構，就是從內部機理著手，對塑成新的治理格局做出政治上的回應。這種回應要求對傳統權威場域的形成方式、結構形式做出調整，以適應內部、外部合力下的全球治理格局。就結構性特點而言，治理格局就是處于某種狀態之下的治理層級，它主要因著一些尺度的不同而發生變化。眾多公共部門以及眾多的私人部門處于治理層級的什么位置，其中最相關的一個尺度，就是是權威的集中度［8］。如果權威的層級多，場域分布廣，就會產生較多的分權化體系；反之，則會產生極權的體系。從全球治理的本質來看（過程性與協調性），它要求的是一種多極化的，相對平衡的權威結構，否則就難以稱其為治理。在這個進程之中，國家與政府需要對其傳統以及法理上的權威基礎進行調整，民間組織則要求獲得其在公共社會空間活動的合法性與公正性。

然而，全球治理的實現并不簡單。在原來以二元關系為中心的國際關系框架內，實現共處、協調與互動，已經十分困難，現在又要加入新的成員，這無疑增加了國際事務的復雜性。何況，在全球各私人部門之間，利益、種族、文化等方面的差異又是比較鮮明的。因此，在實踐層面，國際性權威場域的形成，以及權威層級的調整都是比較困難的。這樣一來，存在相關的爭論在所難免。譬如，對全球化持樂觀態度的人主張，長期參與全球政治事務的政治機構，應該放下一部分權威交給民間組織；而一些懷疑論者則主張，國家和政府應當捍衛許多傳統的治理領域，如防御、犯罪審判、移民。總之，在全球治理中，公共部門與私人部門都要求在權威重構的過程中獲得相應的（甚至更多的）權威場域。兩相博弈的結果就是，主權國家不可能離開國際舞臺，民間組織也不會從建立權威場域的努力中退縮。筆者認為，最后的理想效果有兩個：其一，公共部門與私人部門，在協同參與國際事務的過程中，都找到適合自己的位置，并履行一定的職能；其二，公共部門與私人部門，在參與解決具體的國際性問題時，會獲得來自民間與官方的一致認同。

二、全球治理與后權威主義政體的適應

無論什么樣的國際性非政府組織，總是要面對作為個體的國家；同理，無論什么樣的國家，終究會遇到不同的國際組織。在關于全球治理制度的文獻中，對于各國政府的作用還是普遍認可的，赫爾德與麥克格魯總結說：“各國政府絕不是說就被該體系推到一邊了，它們的作用反而越來越重要，因為它們是把這些不同的治理基礎設施縫合在一起的，對國家之外的管制加以合法化的戰略之地。”［9］⑥其中，基礎設施指超國家機構、區域機構、跨國機構和次國家機構。就不同的基礎設施適應全球治理而言，既然權威要在不同的治理層級之間被重新劃分，那么，一國政府必將面對來自民間組織與國際性非政府組織的權威要求。于是，這里就產生了一個某類政體對全球治理的適應性問題。

關于中國適應全球化的努力，筆者首先持肯定的態度。因為，從歷史與社會背景方面看，中國的發展與全球治理的本質要求是順應的。自從1978年以后，無論動機如何，中國參與全球化的努力始終沒有停止過。從向西方發達國家開放市場，到外交上的韜光養晦，以及推動多邊外交，都可以說明中國向世界敞開的姿態。同時，在處理國際關系時，中國早就摒棄了階級斗爭路線，并且主張擱置意識形態爭論，從實際利益出發處理國家間關系。在內部，通過30年的改革與發展，中國社會逐漸生發了自主的公共社會空間，這與全球公民社會形成了共鳴。在經濟、社會、文化生活等領域中，活動主體日益多元化，而且，來自國家的政治控制大多限于關乎國家安全與社會穩定的領域。

改革開放以后，在內部與外部諸多復雜因素的影響下，中國逐漸走出全能主義的政治體制，而且，目前正處于后權威主義政體的轉型中［10］⑦。從最初的“中國崩潰論”到“中國威脅論”，再到“中國模式論”，對于中國這種政體類型，西方學者的認識總在不斷更正。因此，有些國外學者不得不承認中國權威主義政體的彈性，它還有很大的調整空間。按照一般的權威主義理論［11］⑧，中國的政體在市場化的條件下比較容易遇到合法性的危機，而且基本上難以適應多元的社會結構。就當代中國而言，在朝著準市場經濟轉型的同時，社會出現了一些騷亂事件。美國的中國問題專家黎安友在“權威主義的韌性”一文中就曾表示過這樣的看法，不過，他同時列出了史天健的一項調查結論來反觀學理上的推斷，即中國民眾雖然對較低層級的權威不滿，但卻接受了較高層級的權威［12］。

從根本上講，中國的政黨—國家體制尚未發生變化，國家最高權威的形成不依靠普選。但是，中國共產黨代表最廣大人民群眾的最根本利益，他在歷史傳統的基礎上，憑借一種具有道德意義的意識形態治國理政，在此基礎上通過執政績效鞏固自身的權威。在這個意義上，最高權威的形成在很大程度上還是有著一定的合法性來源。不過，從另外的方面看，中國的國家與社會關系自“文革”以后至今正處在調整之中，民主治理的制度與組織資源還不發達。所以，在基層社會存在諸多矛盾與沖突的情形下，民間組織尚缺乏適當能量的權威來維護自身的利益，這樣一來，集體行動就頗為頻繁。譬如，中國社會的集體行動的數量，從1990年的8 700起到2005年的87 000起，增加了10倍［13］。由此可見，民間社會需要建立自身的權威場域，并據此維護自身的合法權益。因此，后權威主義體制的轉型亟需通過放開權威層級來調整治理結構，進而謀求實現善治的機制。增進政府與民間組織的對話，促進國家與社會之間的平等互動，和諧共處，這與全球治理的走向極為切合。譬如，對適應全球治理持積極立場的學者就提出，認識全球治理應該把握四點要義：其一，從政府轉向非政府；其二，從國家轉向社會；其三，從領土政治轉向非領土政治；其四，從強制性、等級性管理轉向平等性、協商性、自愿性和網絡化管理［14］。可見，全球治理所體現的，是一種權威位置的下移趨勢。應該說，對一個威權政體而言，這一點是尤其必要的。

那個聲音再次響起：“很遺憾，沒有人愿意誠實地走出這個劇場，那么，請每個人搶占位于舞臺上的一個座位，沒有搶到座位的人，將要接受嚴厲的懲罰。”

盡管中國政治體制的轉型目標與全球治理的要求不構成根本性沖突，但客觀地講，也不能排除存在一些困擾。特別地，當全球治理持續地向縱深發展，非政府組織試圖插手人權、軍政等事務時，相應地政治麻煩就有可能出現。因為，政府會擔心國際組織關心此類問題的背景來源。加上文化以及意識形態的差異可能產生的刺激作用，這無疑增加了轉型時期權威層級調整的復雜性，而且很可能因國內政治關系的緊張而引發社會暴動。所以，也有人質疑全球治理的可行性，例如，國內學者吳興唐就提出自己的兩個反駁性立場：“第一條，要人權，但不要‘人權國際干預’；第二條，要民主，但不要美式‘全球民主化’。”［15］這主要來自他對全球治理的兩個方面的判斷：其一，全球治理主張者提出的人權全球化規范，正在穿透國界，重塑傳統的主權概念，它正在使制止嚴重侵犯人權的國際干預具有合法性；其二，全球治理主張者所論述的民主價值觀，其實是出于西方國際政治學者的“民主和平論”［15］。實際上，吳興唐的擔心是可以理解的，因為主權國家不可能因為全球治理的大趨勢便消亡；而且，多元化是全球治理的一個主要特征，正是因為多元才存在差異，正是因為差異才存在沖突。相反，這更加凸顯了共處、協調與互動的可貴。真正的全球治理，不允許霸權與強權的干預，當然也不會排斥關于人權問題的平等對話。

三、當代中國政治體制的轉型

一方面，是全球治理層級調整的深層要求，另一方面，卻是轉型階段在內部權威重構中潛在的社會沖突。這反映出在全球治理背景下重新劃分權威場域時的困境，以及公共部門與私人部門在協調雙方相處關系時的糾結點。不過，如果能認清公、私之間在道義上的對等地位，那種顧慮不是不可以消除的。這里關鍵的一個要點是，認清治理與政府統治之間的差別。與統治相比，治理是一種更加豐富的現象。它既包括政府機構，又包含非正式非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各類人以及組織得以借助這些機制滿足各自的需要并實現各自的想法［16］。可見，治理并不是統治的對立面，而是政府與社會之間的一種協調性機制。它試圖在最大限度內降低統治的暴力傾向，從而在治理制度與實踐的框架內實現公共部門與私人部門之間，國家機關與公民個人之間的協調共處。從大的方面講，實現治理需要在三個層次上推進公民國家的變革，它們是：在制度層次上要創造一個“中立的”國家；在社會層次上要創造一個自由的公共領域或者公民社會；在個人層次上要創造一個自由的“自我”以及行為的“現代”模式［17］。以全球治理的視野來看，這是一種宏觀建構。事實上，在一國之內，主權國家仍然是最高權威，即使有效的治理層級被建立起來，也不可能改變國家主權的性質。因此，所謂“中立的”國家，其實就是提升國家的“自主性”，并建立公民國家，繼而形成良性的國家與社會的關系。如果從具體的操作層面看，最重要的還是實現政府的有效治理。

有效的治理，即為善治，對此學術界的評判標準很多，俞可平綜合一些學者的闡述，提出善治的十個基本要素：一是合法性，社會秩序和權威被自覺認可與服從的性質、狀態；二是法治，法律是政治統治與公共管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，而且法律面前人人平等；三是透明性，公共信息公開；四是責任性，政治領導者、公職人員應當對自己的行為負責；五是回應性，政府官員與公共機構對公民的意見和要求做出積極的反應；六是有效性，管理是有效率的；七是參與，國家權力回歸社會，還政于民，充分保證公民的政治參與；八是穩定，意味著國內的和平，生活的有序，居民的安全，公民的團結，公共政策的連貫等；九是廉潔，政府官員奉公守法，清明廉潔，不以權謀私，公職人員不以自己的職權尋租；十是公正，不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權利和經濟權利上的平等［18］。綜合這十個要素，筆者以為“善治”具有四個最基本的內涵：第一，政府是合法的，并且政治統治與社會管理依靠完善的法制；第二，政府官員廉潔奉公，有責任感，且執法公正；第三，政治過程是民主的，公共行政管理高效，社會公平機制運轉良好，社會成員之間平等互動，協調共進；第四，公共社會空間民主，自由，公民政治參與以及民意表達渠道暢通，社會穩定。

如果說善治是當代中國政體轉型的目標，那么，從目前的情況來看，中國正朝著這個方向努力，至少可以說有了一個較好的起點。首先，作為執政黨的中國共產黨在意識形態層面進行了重大改革。“三個代表”重要思想，已經明確了從革命黨到執政黨的轉型立場。黨正在完善自身的組織建設和利益綜合能力，以此積極適應當前中國的多元化社會階層結構。面對社會矛盾時，黨不再以階級斗爭為綱控制沖突，而是試圖確立合理的“政治—經濟關系、政治—文化關系、政治—社會關系”，進而弱化了政治統治的威權特質。此外，有效政府的建立也在探索之中。例如，在公共政策制定的過程中，政府通過與公民的平等協商，以及各種形式的“聽政會”、“懇談會”，去傾聽民心，表達公意，解決實際困難。目前，許多改革都在有序地開展著，如目前正在進行之中的還有司法制度改革，教育體制改革，以及基層民主治理，等等。

四、結 論

綜上所述，筆者認為，全球治理的一個中心內涵，是全球范圍內的公共部門與私人部門在共同事務方面協調相處，持續共進的互動過程。從根本上講，這一發展趨勢反映出國家與社會關系的深刻變化。全球公民社會的形成激發了公共社會空間的活力，一些民間組織要求與政府平等對話，通過合法的正當的渠道表達自己的利益，參與社會性事務。因此，民間社會需要獲得相應的權威場域，以滿足社會成員的正當訴求。在這個過程中，主權國家依然是最高權威，只不過在處理多元社會的關系方面轉向了“中立”。政府不會從全球治理的規則系統中撤出，相反，它將在全球治理的戰略格局中扮演重要角色。

對于中國后權威主義政體的轉型而言，全球治理的國際氛圍是有益的。因為，善治是中國政治發展的一個方向，而全球治理中的權威下移恰恰是中國當下變革所亟需的動力。如果民間組織擁有自己的權威場域，它便可以通過合法而正當的方式，向政府機構表達利益或意志，而不是訴諸集體行動。在協調共處，平等互動的治理層級中，公民對政府的信任感會增強，與此同時，還會鞏固執政黨的統治權威。當然，轉型并非一日之功，我們還需要在實踐中逐漸走出自己的治理模式，這就要在努力的過程中耐心等待了。

注釋：

① 關于全球治理中的權威重構問題，在國際關系領域里已經成為一個研究旨趣，例如：戴維·赫爾德與安東尼·麥克格魯合編的《治理全球化——權力、權威與全球治理》，以及 Miles Kahler與David A.Lake合編的 Governance in a Global Economy：Political Authority in Transition，Princeton：Princeton University Press，2003，等等。國內的吳偉平也發表過《全球治理中的公共權威重構》的短文，主要分析了國際社會公共權威體系的重構，參見《探索與爭鳴》2008年第4期，第77－78頁。與他們不同，筆者對全球治理的關注，立足點乃是國內政治，因此本文的問題導向，主要是全球治理可能波及到的、政體轉型中的內部權威重構。

② 早在1992年，羅西瑙與贊姆皮爾就已經把治理概念引入國際關系領域，在《非政府的治理：世界政治的秩序與變遷》一書的前言里，他們曾扼要地指出：“治理就是秩序加上意向性”。參見James N.Rosenau and Ernst－Otto Czempiel，Governance without Government：Order and Change in World Politics.Cambridge：Cambridge University Press，1992，p.5。此書的題目，國內的張勝軍等將其譯為《沒有政府的治理：世界政治中的秩序與變革》，江西人民出版社2001年出版。筆者不太認同這個譯法，因為根據羅西瑙等人的觀念，治理與政府有區別，但并不意味著把政府排除在外。

③ “全球治理”的概念，至今尚無一個被普遍認可的界定。這不是本文討論的中心，所以不做深入的追究，而主要依憑全球治理委員會的解釋。此外，針對全球治理委員會的解釋，Smouts概括的四個特征為筆者提供了一個清楚的分析進路。簡單地說，這四個特征是：治理不是一套規則，而是一個過程；治理的基礎是協調，而不是支配；治理同時涉及公、私兩個部門的行動者；治理有賴于持續的互動，而不是正式制度。

④ 除了合法性危機，其實還有績效危機、認同危機、平等危機。

⑤ 對“權威”的認識，不同學者持有不同的立場，政治哲學家一般從道德意義上認識權威，他們比較關注權威“被認可”的來源以及程序；而政治科學家則將權威視為一種描述性概念，它被分為法律上的權威與事實上的權威。法律的權威，是按照一套指明的“誰擁有權威，在何種問題上擁有權威”的程序和規則來運行。事實上的權威或實際權威，產生于權威行使的環境，而不能溯源于一套程序性規則。

⑥ 還有四個方面：第一，它是多層次的，是經由并通過下述幾個主要的治理基礎設施在結構上相互穿插而形成的。第二，它往往被描寫成多頭的，或者說多元的，因為不存在單獨某個權力中心。第三，它有一個可變的幾何形狀。第四，該體系在結構上是復雜的。

⑦ 關于當代中國政治體制的定位，是一個爭議頗多的問題。西方學者一般認為是“后極權主義”以及“權威主義”。中國學者的提法，如新權威主義、后全能主義，等等，其核心部分含義其實大多是“權威主義”（除了否定這類提法的概念之外），或稱“威權主義”，二者只是詞序不同而已。只不過，國內學者習慣加上一些修飾詞，以體現出在歷史背景、政治文化、組織資源方面中國政治的特殊性，以及與拉美權威主義模式的差異。比如蕭功秦認為，當代中國的政治體制是“后全能主義型的技術專家治國型的新權威主義體制”，本文為了體現中國社會主義民主政治的發展趨勢，以及對威權政體弊病的革新立場，筆者將中國的政治體制暫時定位在“后權威主義”的層面。

⑧ 權威主義是對“自上而下”的政府的信仰和實踐。在這種政府下，政治統治是被強加給社會的，而不管社會是否同意。

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Global Governance and the Authority of the Reconstruction——On the Globalization of Chinese Political System Transformation

WU Zhu－xin
（School of Energy and Power Engineering，WHUT，Wuhan 430063，Hubei，China）

Since the basis of the national politics is the concern of authority，the switch from the authority regime to good governance has become a target of Chinese reform of politics.At this level，the promotion of democracy，rule of law，social justice and citizen participation should be included in the transformation of the Chinese regime.Therefore，the modern transformation of China＇s position of authority in global governance，migration and remodeling of the public authority is a relationship between apair of responsive，which does not in itself constitute a fundamental conflict；and global governance is likely to be external power in the efforts for the Chinese regime transition.

global governance；authoritative reconstruction；authoritarianism；regime transition；good governance

D0

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2010.05.017

2010－03－20

吳鑄新（1965－），男 ，湖北省武漢市人，武漢理工大學能源與動力工程學院副教授，主要從事黨建及高教管理研究。

（責任編輯 易 民）