重構中國區域經濟版圖

郭 正

未來將更加注重培養中西部地區的新增長極,以及區域協調互動

在剛剛過去的2009年,從5月到12月,短短7個月,一共9個區域發展規劃上升為國家戰略,數量幾乎是過去4年的總和,出臺速度之快前所未有。

這9個區域發展規劃,在長三角、珠三角、京津冀三大核心之外,遍布東、中、西、東北四大版塊。

有關專家指出,9大區域規劃與11大產業規劃一樣,在很大程度上都是應對國際金融危機、擴大內需之舉。通過構建新的經濟布局,實現區域經濟的“點”、“面”結合,夯實擴大內需的基礎,壯大推動中國經濟發展的能量,尤其是希望通過發展中西部地區和欠發達地區來拉動國內消費市場。

另有專家表示,中國經濟高速發展的30年,同時也造成區域不均衡現狀。非均衡的發展模式已經走到盡頭,新的發展方式正在躍躍欲試,國家希望通過政府引導手段矯正這一格局。

各界普遍認為,經濟發展的區域化以及區域之間的合作是大勢所趨。但有分析人士指出,區域經濟的發展中一些問題迫切需要解決,如產能過剩、生態保護、各自為戰。

7個月通過9個國家戰略

受國際金融危機影響,2008年11月,中國出臺4萬億擴大內需的救市之舉,2009年初,一舉通過10大產業發展規劃。到年中及下半年,則集中推出區域發展戰略:

5月4日,國務院常務會議原則通過《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》,將海西定位為“兩岸人民交流合作先行先試區域,服務中西部發展新的對外開放綜合通道,東部沿海地區先進制造業的重要基地,我國重要的自然和文化旅游中心”。

6月10日,國務院常務會議原則通過《江蘇沿海地區發展規劃》,要求這一地區把加快建設新亞歐大陸橋東方橋頭堡和促進海域灘涂資源合理開發利用作為發展重點,建設成為“我國東部地區重要的經濟增長極”。

6月24日,國務院常務會議原則通過《橫琴總體發展規劃》,會議指出,推進橫琴開發有利于推動粵港澳緊密合作、促進澳門經濟適度多元化發展和維護港澳地區長期繁榮穩定。

6月25日,國務院新聞辦舉行發布會,正式發布《關中——天水經濟區發展規劃》。《規劃》提出,將把關中—天水經濟區打造成為“全國內陸型經濟開發開放的戰略高地”。

7月1日,國務院常務會議原則通過《遼寧沿海經濟帶發展規劃》,其最終戰略定位為“面向東北亞、輻射東北及內蒙古東部四盟的新的開放戰略高地”。

9月23日,國務院常務會議原則通過《促進中部地區崛起規劃》,會議指出,在應對國際金融危機沖擊、保持經濟平穩較快增長過程中,要進一步發揮中部地區比較優勢,增強對全國發展的支撐能力。

11月18日,《圖們江區域合作開發規劃綱要》正式發布,該區域為迄今唯一一個國家批準實施的沿邊開發開放區域。

12月2日,國務院正式批復《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》,這標志著中國最后一個待開發的大河三角洲正式進入國家戰略層面予以推進。

12月12日國務院正式批復《鄱陽湖生態經濟區規劃》,要求該區域為世界生態環境保護做出應有貢獻,有助于為我國開展國際生態經濟合作交流提供重要平臺。

值得注意的是,但與此前的西部大開發、東北振興等國家戰略自上而下方式不同的是,今年獲批的區域發展規劃大多是先由地方政府主導,然后上報國務院,經國務院批復后實施。清華大學區域與城市發展研究中心主任施祖麟認為,這其實都是名義上的國家戰略,主要是提振地方信心,讓地方覺得被重視。

另據報道,近來有關部門還在研究海南國際旅游島規劃綱要、新疆區域發展計劃等區域規劃,有望納入到“十二五規劃”當中。

新格局逐漸成型

密集推出區域政策,有觀察人士認為,“中國經濟已經走到了大變局的關口”。

中國人民大學區域與城市經濟研究所所長陳秀山說,如此短時間內集中推出區域經濟方案,一方面說明我國區域發展不平衡問題對國民經濟可持續性發展造成的壓力已很嚴重,緊迫性越來越強;另一方面更暗示中央決策思想統一、決心已下。

2009年年底的中央經濟工作會議對2010年的要求是,“推進基本公共服務均等化和引導產業有序轉移,促進區域協調發展。”

“自1999年提出‘西部大開發以來,中國形成了東部率先、西部開發、中部崛起和東北振興‘四大板塊,以及長三角、珠三角、環渤海等‘八大經濟圈。”國家發改委地區經濟司范恒山司長在接受采訪時表示,國家的區域經濟規劃已做到全國布局,區域改革進入到一個深化階段,中原、西北也有望成為區域經濟規劃的重點。

2009年12月15日召開的全國發展改革系統地區經濟工作會議暨區域合作座談會上,國家發改委副主任杜鷹介紹,這些區域性規劃除了優化沿海戰略布局外,還更加注重培養中西部地區的新增長極,以及區域協調互動。

清華大學中國與世界經濟研究中心研究員袁鋼明認為,這意味著目前經濟較落后的中、西部地區將在2010年得到更多政策支持,資源深加工等產業向西部轉移的進程將提速。

觀察人士指出,非均衡的發展模式已經走到盡頭,新的發展方式正在躍躍欲試。有別于前30年東部地區以點狀或線狀開發為特色的非均衡發展模式,未來30年,將會以一種新的、動態均衡的網格狀方式走出一條各地爭雄、百花齊放的發展道路。這是一條新型發展道路,將從地域空間入手,從根本上解放各地的生產要素,緩解各種結構性矛盾,緩和城鄉差距、地區差距及收入差距。

從已公布的規劃看,中國經濟現已形成東、中、西部,及東北老工業基地等四大板塊。同時,根據不同稟賦特點,又劃分出若干個經濟圈、經濟帶,比如長三角、珠三角等。更進一步,還細分出若干個經濟區。也就是說,從1980年設立深圳特區開始到今天,經過由點到線、由線到面的摸索,中國經濟已經具備了網格化均衡發展的條件,現在又通過各地的發展規劃,將這種訴求表達了出來,緊接著要做的,就是全面實施這些規劃。

山東省社科院經濟研究所副所長李廣杰分析前述獲批的區域規劃戰略意圖認為,目前我國新的區域經濟格局已經逐漸成型,這將包括長三角、珠三角、北部灣、環渤海、海峽西岸、東北三省、中部和西部等橫貫全國的龐大經濟區域。

中國區域經濟學會常務理事、副秘書長肖金成也表示,中國區域經濟發展的藍圖初步規劃完畢,四大經濟板塊分工明確,可以說各有各的任務。其中,東部地區承擔著推進產業結構升級,提高國際市場競爭能力同時加強自主創新的任務。而西部地區則重在發展特色經濟,進一步完善基礎設施建設,用5到10年時間為西部開發打好基礎。東北老工業基地的戰略不變,裝備制造業著力就在東北。而中部地區的發展,提高城鎮化水平和農業、工業發展是一大塊。

中西部能否如愿

改革開放之初,中國采取沿海地區優先發展的戰略,獲得年均10%的GDP高速增長。但也形成過度依賴外需及內陸發展相對滯后的問題。近一兩年的國際金融危機,將這一問題充分暴露出來,亟待解決。

當年的設想是“先富帶動后富”,通過沿海地區發展帶動中西部地區梯次發展,即所謂“雁行發展模式”或“梯度發展模式”。

在密集的區域政策出臺的推動下,未來是否有望實現當初的遠景呢?不難看出,前述眾多官員和專家認為,普惠制的區域政策將矯正不均衡的區域格局,在新的區域經濟版圖中,中西部將迎來發展的春天。

有分析人士指出,廣大中西部地區有豐富的自然資源,如森林、水、油氣和礦產等,有豐富的社會人文資源,還有獨特的區位優勢,甚至包括人口優勢和市場優勢等,由此對東部地區就有了議價的條件。對于資源的經濟屬性,需要用經濟的方式來處理。如“西氣東輸”、“南水北調”等,就需要照顧輸出地的利益。

自2008年第四季度以來,中國經濟明顯呈“西高東低”走向。據統計,2009年前三季度,規模以上工業增加值,東部增長7.5%,中部增長8.7%,西部增長13.8%。另外,固定資產投資,東部增長28.1%,中部增長38.3%,西部增長38.9%。在這種情況下,一些臺資企業正在往東北、往內陸地區布局。在東部有些地區經濟還沒完全轉暖的時候,就出現了“民工荒”問題。這些都是變局的征兆。

國泰君安總經濟師兼首席經濟學家李迅雷卻持不同看法。他稱,受全球經濟蕭條影響,東部沿海變為經濟增長速度最慢的區域。產業升級和產業轉移是合乎邏輯的必然之舉,但產業如何升級,又如何轉移出去,卻是經濟學邏輯難以逾越的現實障礙。

香港工業總會的一項調查表明,90%的受訪企業不愿離開珠三角,他們認為,產業轉移后的最大問題是運輸成本上升,其次是技術工人短缺,第三是內地缺乏珠三角那樣完整的產業配套。

從全球制造業的轉移特征看,基本上都是沿著海岸線轉移,因為海運成本最低。李迅雷指出,當我國在籌劃沿海地區的制造業沿長江向內地轉移時,是否也應該注意到越南、印尼等國家更具有成本優勢呢?

為實現均衡發展,在此番密集出臺區域政策之前,國家就已作了不懈努力。1999年提出并實施了“西部大開發”戰略,采取十大優惠政策,積極推動了西部經濟的發展;在2003年開始實施振興東北老工業基地的發展戰略;2006年又提出了“中部崛起”的計劃。

過去10多年,中央財政的轉移支付和提供各項優惠政策一直向中西部傾斜。從1995年到2009年前三季度,西部地區的固定資產投資規模占全國的比例已經從16.2%提高到了24.1%,中部從16.5%提高到22.2%,東北從8.9%提高到11.7%,唯有東部沿海,從58.3%降至42%。

但數據顯示,固定資產投資的逐年上升,并沒有為這些地區帶來相應的經濟繁榮,其GDP總體占比竟然不升反降。從1993年至今,除東部地區的GDP占比從50.2%升至55.3%,西部和東北都有所下降,尤其是東北下降近4個百分點,只有中部提升了0.4個百分點,但也未表明有進一步上升的趨勢。

規模經濟的特性就是集聚,只有這樣,生產要素才能獲得最佳配置。根據世界銀行的研究結論,經濟密度增加一倍,生產率提高6%;而與中心城市的距離增加一倍,利潤就降低6%。“從歷史上看,世界經濟的增長就是靠局部來推動的,不均衡發展才是經濟發展的常態。”李迅雷說。

基于前述分析,李迅雷認為,未來,中國經濟發展在地區間的不均衡性將會維持下去,但不同地區居民的收入差距將會縮小,這主要通過人口的自由流動、人力資源與其他生產要素的匹配度提高和政府的轉移支付來實現。

換帥的作用

與區域經濟政策推出同樣密集的是省市“換帥”。如2009年11月底,河南、福建、遼寧、吉林和內蒙古5個省區的黨委書記同時進行調整。

清華大學區域與城市發展研究中心主任施祖麟稱:“省級人事變動與區域經濟布局之間的關系從未像今天這般明顯。”

在那次調整的5個省區中,除內蒙古之外,其余4個省均有國家級的區域發展戰略規劃在2009年被批準。有分析人士看出,五位履新的新省委書記的履歷此前的政績亦與履新地區的經濟發展有著密切的關系。

調任河南省委書記的盧展工曾在浙江、福建等沿海發達地區任職多年,此前為福建省省委書記;新任福建省省委書記孫春蘭在2001年至2005年任遼寧省委副書記、大連市委書記,2005年任全國總工會副主席;調任遼寧省委書記的王珉曾任蘇州市市委書記、江蘇省副省長以及吉林省省委書記;接任王珉主政吉林的孫政才為農學博士,2006年12月開始任農業部部長、黨組書記;胡春華曾在西藏多年,“三鹿事件”后受命擔任河北省省長,此次履新內蒙古。

“這兩年地方的各種社會矛盾頻發,這些也都是經濟發展和分配不平衡所造成的,這讓中央覺得需要對區域經濟做出重新布局。”施祖麟說,省級干部調整與區域經濟發展聯系在一起,表示中央在經濟發展方面給予地方更多的自主權。

而中國人民大學區域與城市經濟研究所教授陳秀山認為,區域一體化的主導者和障礙的制造者都是同一個主體——地方政府,這本身就是一個矛盾的命題,利益的博弈短期內總是存在的。因此,一個更強有力、知識結構更年輕化、更開明的領導在區域經濟的發展中也是重要的。此外,有專家指出,未來區域經濟s發展中有三大問題迫切需要解決,分別是產能過剩、生態保護、各自為戰。

中國社科院研究員、區域經濟研究專家徐逢賢說。各地區發展中的協作應是經濟發展的最大阻力。通過調查,徐逢賢發現,在淮海經濟區成立22年后,這個由蘇魯豫皖四省的一部分地區、22個地級市,98個縣組成的經濟區發展仍很滯后。這是因為,地區經濟的發展與區域合作中未實現基礎設施和市場的一體化,并且沒有成立區域合作協調委員會,形成區域合作間共同認可的制度機制。各地區紛紛打自己的小算盤,使得整個經濟區都未展現出活力。

遼寧產業經濟研究所所長方天 教授則以東北三省舉例稱,產業結構同構現象在區域內比較明顯,帶來了產業集群的配套服務問題。

為破解區域合作障礙,有關機構近期對推動區域協調發展的管理體制及機制進行了研究。有專家主張,在國家層面促進分散管理向統一管理轉變,在跨行政區層面促進行政管理向區域治理機制轉變,其手段是建立一個集中管理區域發展的部門,跨行政區管理,由該部門提出區域發展與區域關系協調的政策建議,執行區域政策,并統一管理專門的區域發展資金,實現區域管理職能的相對統一與集中,實現區域政策與其他政策的協調和配套。