建立大學畢業生失業群體就業能力保險的思考——對歐共體國家經驗的借鑒

● 肖鵬燕

隨著歐洲國家“從搖籃到墳墓”型的社會福利、保險弊端的不斷顯現，歐洲政府、學術界開始推動這種社保模式的變革。這個變革過程中的一個顯著特點是變被動保障為主動激勵、促進就業，這個理念尤其反映在歐盟國家失業保險的變革方面。筆者認為，結合目前我國大學畢業生群體的失業問題，借鑒歐盟國家的失業保險理念及一些具體的操作技術，可以在一定程度上解決處于我國失業保險范疇外的大學畢業生的失業保障問題。

一、歐洲國家新失業保險模式的提出及實踐

歐共體很多國家都是高福利國家。高福利水平及全面保障模式曾經為這些國家帶來許多的經濟和社會利益，但其弊端也日益凸顯。其中最主要的一個問題，是這種高保障模式容易滋生大量不參與社會勞動的人群，加上有些國家老齡化相當嚴重，這些國家的勞動力供給受到威脅；另一方面，正是比較高的失業保險替代率，使這些國家普遍存在失業陷阱問題。正是受這些問題的困擾下，歐共體國家紛紛找尋改進社保制度的出路。

20世紀90年代初，人們往往把就業和社會保障的關系看成是一種對立的關系。當時，歐共體高福利水平的現狀使得政府財政壓力非常大，政府和社會普遍將社會保障作為一種經濟負擔來處理，于是提出削減失業補貼，以增加社會保障的“外部彈性”。但實踐證明，過多減少補貼會引起貧窮，收入保障的機制要與相應的積極干預政策結合起來運用才能發揮更大的效用。在這種逐步建立起來的經驗認識指導下，1994年召開的歐洲委員會埃森會議提出將被動勞動力市場政策向主動政策的轉變，即將補貼或者保障基本生活的目標轉向了促進失業者積極、主動尋求并獲得工作。這一認識在1995年的馬德里會議和1996年的都柏林會議中得到了更高的升華。這兩次會議提出了社會保障為就業服務的理念,尤其在都柏林就業宣言中提出了社會保障中對就業能力的重視，即將就業能力與具有失業危險的人員以及培訓的觀點聯系在一起。1997年，歐洲委員會在確認就業和社會保障之間關系取得了決定性的進步，提出社會保障體制改革的目標是：使稅收和社會補貼制度更加有利于就業；將失業保險轉變為就業能力保險；重新考慮社會保障資金的安排；實行靈活的工作退休管理機制：增加社會保障的內涵。這個轉變標志著就業能力保險的提出，體現了以失業保險更好地促進就業的開始。

這一理念的提出迅速在歐盟國家得到應用，尤其是北歐的“人員激勵模式”和英國的工作福利模式。北歐模式中典型的是丹麥實行的一系列旨在促進就業的失業保險改革。丹麥將預防長期失業和激活失業人員作其政府優先落實的一項社會政策。政府把單純發放津貼的做法轉向積極主動地向失業者提供就業機會并制定再培訓計劃，同時各級政府提供的救濟金與接受培訓與否緊密掛鉤。一般來說，接受培訓者按每小時43丹麥克郎領取報酬；另外，救濟金領取者也可自行參加特定的教育和職業培訓項目；而且，年滿25歲的失業青年都必須接受一份工作，如果沒有工作就接受公共就業服務機構提供的培訓；那些沒有完成系列教育的青年最初要接受至少為18個月的后續教育，此間可獲取相當于一個學生的獎學金的收入，也叫失業補貼。英國的“工作福利”模式分兩種情況：一種情況是針對激勵求職人員尋找并獲取一份工作方面的政策，比如發放求職人津貼，當失業人員的失業期限在6個月以內時，可以支付相應的保險金，但期限超過6個月之后，只能享受最低收入，并且通過申請、審批的方式獲取；另一種情況是要求處于18~24歲的青年人員在失業的前四個月內接受顧問監督、接受信息和職業培訓，如果無效則給這部分人群提供在私營部門長達6個月的補貼性工作，或接受最長為1年時間的全日制就業培訓。假使失業者拒絕接受這些措施中的任何一種，那么其津貼將會被暫停兩個星期，第二次拒絕暫停4個星期。

無論是英國模式還是丹麥模式，其失業保險都體現了由被動保障向主動刺激就業的轉變。這種刺激力量不僅僅是來自于政府，而且包括社會團體以及用人單位。同樣，政府也制定種種措施鼓勵企業和學校合作，鼓勵企業提供就業實訓的場地。這些理念和方法、技術對于我國大學生失業保障機制的建立，對于我國失業保險的完善和社會保障體系的改革都有重要啟示作用。

二、目前我國大學生失業保障的現狀

我國大學生就業難已經成為一大社會問題，各地方政府針對此也采取了一些積極的對策，如引導大學生下基層、到西部發展以及對大學生創業實行一系列優惠措施。高校也積極采取相應的對策去解決這一問題，比如開展就業指導會、主辦就業供需見面會、提供用人需求信息等方式，一些公共部門也定期舉辦招聘會、發布招聘信息。這些措施主要是通過引導供方的思維觀念、疏通供求雙方信息，激勵那些潛在的自愿性失業人群轉變為就業人口。應該來說，這些做法和想法切合了大學生就業難問題的某些環節。但這些措施大部分都是針對在大學畢業生找工作時期而制定的，一旦離開高校，這些政策就很難發揮作用。對于那些“一畢業便失業”的大學畢業生失業群體，我們尚無得力的舉措，而廣東等省發放大學畢業生失業補貼等辦法效果并不明顯。可以說，我國針對大學畢業生失業群體的保障系統仍然處于一種比較低水平的狀態。

對于這部分人群的再就業問題以及相應的保障模式，學界現在主要有四種觀點：一種認為應當將大學畢業生失業群體納入我國現有的失業保險條例的框架里，另一種認為應該建立大學畢業生失業群體的救濟制度，還有一種認為應當將大學畢業生群體應該納入低保覆蓋范圍，有些學者則認為應該建立大學畢業生失業的商業保險。

筆者認為，這些觀點都存在不太完善的地方。首先，大部分的建議仍然局限于保障而非激勵，重安撫失業輕促進就業。其次，有些觀點自相矛盾，將大學畢業生失業群體納入低保覆蓋范圍中的提法本身就存在問題。因為，低保并沒有對覆蓋人群做規定，只是規定享受這項政策的人群需具備什么具體的條件并經由相關部分評審決定其享受的資格。而建立商業保險費用過高，那些經濟比較困難、社會資本比較缺乏的群體反而不能進入，即最需要保障的人群反而被排除在外。

三、就業能力保險：另一種保障機制

事實上，大學畢業生失業群體有區別于其他群體的特殊性。首先，相對于其他群體，他們有更強烈的就業需求和必要，應該得到更多的就業激勵；其次，大學畢業生剛從“象牙塔”走進社會，他們就業心態、就業觀念還未完全成熟，更需要外力的幫助。因此筆者認為，建立大學畢業生失業群體的保障機制是非常有必要的。而且，這種保障機制更應該著眼于“促進其盡快就業”、“培養其獲取就業的能力”這兩方面，本文將這種保障機制稱之為大學畢業生失業群體的就業能力保險系統。

首先，筆者認為，這個系統可以不考慮保障其基本生活需求功能。這主要是因為，無論是由政府出資建立這個基本生活保障金賬戶還是直接嫁接到其他就業人員的失業保險系統中，這種保障金的支付只會給這部分人群提供一個“延遲進入社會”的大保護傘。在我國，家庭保障仍然是一個不可忽視的因素。一方面，家庭的壓力和動力可以促使畢業生盡自己最大的能力去尋找工作，或參與政府提供的就業能力培訓；另一方面，家庭一般具備供養畢業生短期內的生活費用的能力。而且，我們完全可以學習歐共體國家的模式，建立一種“就業后報銷補償”機制來彌補這種生活上支出。比如設計不同的失業期限的報銷比例，失業期限越短，報銷比例越大，然后依次遞減。通過這種方式激勵大學畢業生調動自己的資源，全身心地謀求就業和準備就業。

其次，大學畢業生失業群體的就業能力保險更多的應該體現在培訓和實訓上，可從以下幾個方面著手：

第一，政府購買相應的培訓資源提供給這部分群體。專門的培訓機構需要針對不同類型的失業者提供個性化的輔導、培訓和長期指導計劃，這些培訓機構的經費開支應由政府購買。或者，失業者可以選擇社會上的培訓單位，在其找到工作之后實行相應的報銷。但是，培訓效果的保證是該環節的一個難點，因此要建立一套嚴格、科學的培訓評估體系以及和培訓效果直接掛鉤的培訓師體系。

第二，鼓勵企業為失業者提供短期的實訓基地。比如，通過稅收優惠等措施激勵資方為大學畢業生失業者提供相應的實踐培訓機會，期間資方可以提供相應的補償工資，補償工資可以作為稅收減免的依據。

第三，政府應將就業能力保險覆蓋失業前的預防、失業過程中的激勵兩個層面。失業前的預防主要是政府激勵高校在課程設置上更多的融入就業能力培養方面的內容；失業過程中，政府積極推動供需雙方的信息流通；失業后積極開設相應的就業能力診斷、培訓等方面的項目。

建立大學畢業生就業能力保險模式在我國是比較新鮮的事物，也是我國失業保險系統完善的一個方向，本文初步就這個問題進行了框架性的探討，細致的操作要點尚需進一步研究。

1.趙萌萌：《失業保險制度促進就業研究》，載《首都經濟貿易大學碩士論文》，2007年版。

2.謝勇：《大學畢業生失業保障：制度選擇與政策啟示》，載《高教研究》，2007年第5期。

3.董克用，李剛：《比利時失業保險體系及其運行》，載《人口與經濟》，2008年第1期。

3.王偉進：《大學生失業與失業津貼制度的選擇》，載《青年探索》，2008年第4期。

4.林毓銘：《大學生失業的政府保障模式與市場保障模式》，載《高等教育研究》，2007年第4期。

5.何晶：《失業保險功能應三位一體——訪首都經濟貿易大學勞動和社會保障系主任呂學靜教授》，載 《中國報道》，2009年第3期。

6.徐章輝、畢先萍：《青年失業現狀與再就業政策評估研究、國際比較與國內實證分析》，中國大百科全書出版社，2005年版。

7.帕特麗夏·威奈爾特、郭瑞卿：《就業能力——從理論到實踐》，中國勞動出版社，2004年版。

8.張體勤、江巖：《基于就業力的大學生就業政策研究》，載《中國人力資源開發》，2009年第7期。

注：本文得到首都經濟貿易大學研究生創新基金支持，也是教育部2009年“國際金融危機應對研究”應急課題：國際金融危機對我國不同群體就業、勞動關系的影響與對策研究（編號：2009JYJR062）的階段性成果。