事業單位編外用工管理現狀、問題及對策——以江蘇省無錫市為例

● 蔣運鈞

當前，事業單位編外用工數量不斷增長。如何處理好社會公益事業發展與人員編制的關系，使編制外用工更加規范化、法制化已成為大多數事業單位面臨的一個重要課題。本文借助無錫市機構編制管理部門近期對事業單位編外用工展開的專項調查數據，做一些深入的思考。

一、事業單位編外人員的現狀

1.數量龐大、集中。事業單位編外用工數量呈逐年增多趨勢，部分事業單位編外用工總數和核定編制數相對比例偏高。無錫市市屬事業單位目前實際使用編外用工6114名，占在編總人數的26.7%。部分事業單位編外用工人數甚至遠超出了編內人數，如某社會福利事業單位編外人員是在編人數的1.6倍。事業單位編外用工的崗位主要集中在專業技術類和后勤類。無錫市市屬事業單位編外用工中39.7%為專業技術崗位，42.89%為后勤服務崗位，而管理崗位編外用工比例較少見表1。另一方面，用工的行業集中。無錫市衛生、文化、教育、交通建設四大行業市屬事業單位編外用工數占市屬事業單位編外用工總數的72.3%。

2.形式、身份多樣。事業單位編外用人形式主要有三種，一是通過勞務市場或人才市場實施人事代理，二是通過人才公司或勞務公司派遣，三是單位直接使用。通過人才公司或勞務公司派遣是編外用工的主要形式，無錫市屬事業單位中這種用工形式編外用工總數的67.1%。事業單位編外從人員身份較為復雜，主要有大中專畢業生、下崗職工、進城務工人員、退役軍人、離退休人員。無錫市市屬事業單位編外用工中大中專畢業生占39.04%，下崗職工占11.8%，進城務工人員占11.6%，詳見表2。

3.層次高移。事業單位編外人員總體學歷、職稱雖然低于在編人員，但隨著事業單位對專業技術人員需求的不斷增長呈高移趨勢。無錫市屬事業單位編外人員中具有研究生學歷的占0.6%，具有本科學歷的占16.5%，具有大專學歷的占18.9%，具有高級職稱的占0.8%，具有中級職稱的占2.6%；具有初級職稱的占21.3%。

4.收入偏低。受身份和人員經費渠道等因素影響，事業單位編外人員整體收入水平遠低于在編人員。無錫市屬事業單位編外人員平均年收入約為編內人員的一半，且差異較大。月收入2000元以下的占68.8%，2000元至3000元的占19.1%；3000元至4000元的占5.5%，4000元至5000元的占1.6%，5000元以上的占5.1%。事業單位編外人員收入水平又高于機關編外用工收入，98%的市級機關編外用工月收入低于2000元，這與事業單位部分聘用崗位的技術、技能要求較高有關。

表1 無錫市市屬事業單位編外人員崗位分布圖

表2 無錫市市屬事業單位編外人員身份分布圖

二、事業單位編外用工存在的主要問題及成因

1.用工不規范，管理無序。事業單位編外用工的管理離規范化、有序化的要求還有一定差距。大多數城市，尤其是中小城市尚未建立健全的事業單位編外用工管理制度和辦法。大部分事業單位編外用工由用工單位自主決定，經審核批準的所占比例很低。市屬事業單位經審核批準的編外人員僅占編外用工總數的6.9%，而且存在組織、人事、財政、編委（編辦）等多頭審批現象；在編外人員的招錄方式上缺乏規范統一、公開透明的操作程序；對勞務派遣、人事代理、單位自管等不同管理方式的編外人員，在適用對象、所需條件等方面尚未作出統一明晰的規定；對未經批準的編外用工無規范的清理辦法，相應的監管也未能及時跟上，在薪酬、考核等方面的管理隨意性較大。

2.非法用工，引發社會矛盾。有的事業單位法制意識不強，未與編外人員簽訂勞動合同，甚至只是在用工之初達成口頭協議。無錫市目前尚未簽訂勞動合同的市屬事業單位編外人員，幾乎占總數的一半；與編外人員簽訂勞動合同的也存在合同期限長短不一，工資收入、福利保障標準不一等不規范問題，比如有些事業單位的編外人員社會保險項目不全甚至沒有，市屬事業單位編外人員中未交納社會保險的占21.6%。事業單位編外人員用工期限不明確，極有可能導致編外用工難以清退的問題。隨著事業單位人事制度改革不斷深入和員工維權意識的增強，與編外用工有關的勞動爭議呈增多趨勢，處理不好，會引發社會矛盾，影響社會穩定。

3.同崗不同酬，影響工作積極性。事業單位聘用編外人員的一個重要動因就是降低人力成本，編外人員的待遇往往低于同崗位的編內人員，同工不同酬的現象普遍存在，影響編外人員工作積極性。如無錫市某醫院的護士崗位，在編人員年工資性收入約5萬元，編外人員約為2萬-2.5萬間，只有在編人員的40%-50%。更為重要的是，一些對專業技術要求比較高的事業單位聘用的編外人員中，高學歷、高職稱的人員越來越多，這些人員中不少已成為單位的業務骨干或不可缺少的中堅力量，但由于待遇（工資福利、學習進修、管理使用等）與編內人員存在多方面的差異，一定程度上影響了其工作積極性。

4.非列支用工，人員經費支出難保障。按照有關規定，事業單位員工的工資福利經費支出應列入財政預算管理，而大量未經批準使用的編外人員的工資福利支出一般作為臨時性支出，沒有列入財政預算管理。市屬事業單位編外用工費用中由市財政撥款的僅占總支出的6.2%，由單位自籌的占到總支出的86.8%。不少事業單位在經費得不到保障的情況下，只能靠擠占辦公經費、項目經費等辦法列支，甚至出現事業單位為減少經費支出，無償借用下屬企業工作人員，或者由下屬企業來支付編外用工人員經費的現象。

造成上述問題的原因，既有事業單位工作量不斷加大、人員編制相對緊缺等外部因素，也有自我約束不強和人員控制不足等內部因素。

外部因素表現在：

1.事業單位有配置編外人員的客觀需要。隨著經濟社會快速發展、城市化進程的推進，政府加大了對社會公益事業的投入，同時群眾對政府公共服務的要求不斷提高，一些事業單位客觀上需要增加一定數量的工作人員。而另一方面，近幾年對事業單位人員編制的控制非常嚴格，在人員編制無法得到及時增加的情況下，合理配置編外人員成為解決人手不足矛盾的必然選擇。

2.人事制度改革的增加了編外用工需求量。全員聘用制和后勤社會化改革的推行使事業單位的用人方式越來越靈活，一些輔助性、服務性、保障性的崗位人員聘用已逐步通過政府購買服務的方式解決，不再由編內人員承擔。

內部因素主要有：

1.管理理念局限和管理制度缺失。一直以來，對事業單位人員規模的控制主要局限于對在編人員的管理，編內人員的增長得以嚴格控制，但對于編外人員的管理基本處于無序狀態，缺乏相應的制度約束。

2.存量人力資源未積極盤活。目前，一些事業單位存量人力資源遠未充分利用，工作量不飽滿、人浮于事、因人設崗的現象依然非常嚴重，對于增加的工作量不是通過內部消化的方式解決，而是不斷擴大用工規模，使編外用工數量不斷增加。

3.編制管理未及時銜接配套。近年來，一些重點社會公益事業發展快速，但這些領域仍然沿用老的人員編制標準，造成用人需求與核定編制的矛盾日益突出。如無錫市某急救單位提出應根據急救車輛實有數核定人員編制，但衛生系統的人員編制標準仍是根據老的床位數核定。

三、規范事業單位編外用工的政策建議

針對事業單位編外用工現狀，為做到既控制人員規模增長，又促進社會公益事業發展，本文提出如下政策建議：

1.加強總量控制，將編外用工納入人員總體規模控制范圍。轉變工作理念，突破將控制事業單位人員規模等同于控制在編人員規模的陳舊理念。將事業單位編外用工人員也納入人員規模控制和管理范圍，把客觀存在的編外人員作為人員規模的有機組成部分進行統一管理。

2.出臺管理辦法，建立健全編外用工管理制度。加快制定出臺事業單位社會化用工管理辦法，事業單位編外用人應按照《勞動法》和《勞動合同法》等法律法規，實行社會化管理，明確可以使用編外人員的崗位、管理部門、審批程序、預算安排、錄用程序、管理方式，建立健全部門之間的監督制約機制、責任追究機制，做到依法用人、規范管理，用制度保障編外人員的合法權益。

3.梳理既往情況，清理規范現有編外人員。由編制、人事、財政部門會同業務主管部門和用人單位，對現有編外用人進行分類審核清理。對已經過機構編制部門批準的編外人員，相關事業單位要按社會化用工管理辦法所明確的要求進行規范管理；對未經批準的但確需使用的，相關事業單位須按社會化用工管理辦法所明確的審批程序辦理相應報批手續，批準后按規定使用和管理；對報批后未批準的編外人員，相關事業單位要妥善做好清理清退工作，通過合法合規的方式解除勞動合同；輔助性、保障性項目實行政府購買服務后，原提供該服務的編外人員依法解除勞動合同。同時，由機構編制、財政、組織、人事、勞動社保等相關部門組成工作小組對事業單位編外人員清理工作進行監督檢查。

4.創新管理手段，建立健全編外用工管理信息庫。充分利用現代信息技術手段，建立事業單位編外用工管理信息庫。將機構編制部門編外用工指標核準情況、組織人事部門人員招錄情況、財政部門經費支出情況等進行網上貫通管理，實施相互監督制約，實現編外用工動態化、精細化管理，將部門之間的制約機制落到實處。在條件成熟的地方將編外人員納入實名制管理。

5.探索新路子，節約編外用工成本。認真梳理現有編外人員崗位，對可推向市場、實行服務外包的崗位，如保安、保潔、食堂、會議服務、維護維修等后勤服務崗位，要用“服務外包”形式予以代替，提倡“購買服務”，變“花錢養人”為“花錢辦事”，節約編外用工成本，提高事業單位社會服務水平。

1.孔慶芬：《以人為本，做好醫院編外人員管理》，載《現代醫院》,2009年第7期。

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3.王全興：《外包用工的規避傾向與勞動立法的反規避對策》，載《中州學刊》,2008年第2期。

4.梁敬儔：《廣東核電集團使用勞務派遣的實踐與思考》，載《中國人力資源開發》,2006年第12期。

5.李柳：《媒體用人制度的創新—推行勞務派遣制度，探索創新編外輔助人員用工》，載《東南傳播》,2006年第3期。

6.郭曉科：《聯通公司勞務用工社會化管理實踐》，載《中國人力資源開發》,2004年第6期。