從英國ACAS的發展看勞動爭議咨詢與調解的互動

● 閆冬

從英國ACAS的發展看勞動爭議咨詢與調解的互動

● 閆冬

本文在介紹英國勞動咨詢、調解和仲裁服務局工作機制的基礎上，闡述了勞動咨詢的作用，并對我國的勞動爭議咨詢和調解機制進行了反思。

英國ACAS 勞動爭議 調解 咨詢

在全國人大常委會2007年12月29日頒布的《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》（以下簡稱《調解仲裁法》）中，特別提出了處理勞動爭議應著重“調解”的原則，但似乎沒有起到預期的效果，仍有大量的案件涌入到仲裁和訴訟領域。與之相對，國外的非訴訟爭議解決機制卻能高效發揮作用。例如，英國負責勞動爭議處理的“咨詢、調解和仲裁服務局”（Advisory,Conciliation and Arbitration Service，ACAS）一直都能將95%以上的勞動爭議案件在進入就業法庭之前化解掉（Neal&Dickens，2006）。

為了有效借鑒域外的調解機制，應當認真研究人家是如何使其機制有效運轉起來的。本文以英國ACAS為例，通過介紹該機構三十多年的歷史，闡述它是如何憑借其優質的咨詢服務逐步贏得公眾信任的。這些經驗同時也啟發我們來創造性地培育出適合于我國國情的爭議解決體制。

一、英國ACAS簡介

現今的ACAS于1974年9月成立，一年之后被《就業保護法》以法律的形式固定了下來。在ACAS成立之初，勞動爭議的各方對它存在著很多批評和懷疑。ACAS的高層都是由政府任命的，中層管理人員也是直到2003年才從政府任命改為公開招聘（Neal&Dickens:2006）。由于它是完全依靠政府的資助來運轉的，即使政府不直接插手ACAS的日常運轉，也不排除政府通過財政杠桿使其屈服于政府的指令(Collins:2003)。

1.ACAS的信息和咨詢服務

ACAS長期以來最主要的作用是通過多種渠道免費為雇主和雇員提供勞動政策和信息。首先是免費咨詢電話，熱線電話尤其受到中小企業青睞。因為很大一部分咨詢者都是服務于小型企業，這些企業大都沒有自己的人力資源方面的職員和專家。其次，為大中型企業提供有針對性的深度咨詢服務，即由ACAS高級咨詢顧問擔任企業團體的顧問，為提高企業的運行效率和解決其勞動關系所面臨的制度性問題提出有針對性的咨詢建議（Purcell:2000）。最后，ACAS還積極開展培訓活動來普及法律法規。目前提供的培訓主要有兩種形式，一種是面向公眾的大型培訓，主要是為了使雇主和雇員能夠跟上勞動立法的步伐，遵守相關的法律規范。另一種形式是應企業的要求，根據企業所面臨的問題經過事先預約和安排的專場培訓。近年來，ACAS將自己的官網建立成了一個使用方便的信息交換平臺，上傳大量的政策信息和他們所做的解讀供公眾免費下載。

ACAS自成立以來在咨詢方面的出色表現，不僅在咨詢階段就已經消化掉相當數量的潛在的勞動爭議，而且把大部分的勞動爭議分流到調解機制之中，避免它們直接涌入就業法庭。ACAS的咨詢員都是來自于長期從事相關工作的專家，工會和企業界人士，經驗十分豐富；他們同英國就業法庭的法官保持著經常性的交流活動，并獲得了司法機構的背書，具有很高的可信度；ACAS也因此成為當事人尋求解決勞動爭議的第一站和主要場所。據統計，ACAS在2005年收到咨詢請求880,787件，僅僅不到10%，即86,816件勞動爭議案件進入到了它的調解程序當中，只有少量的案件直接在就業法庭立案（ACAS:2006）。

2.ACAS的調解服務

調解也是ACAS的主要職能，可以在訴訟前和訴訟中兩個階段發揮作用。當勞動爭議出現的時候，爭議雙方可以自愿將勞動爭議提交給ACAS進行調解。在此過程中調解員會告知雙方執意進入訴訟階段所面臨的法律后果和成本，幫助他們做出是否息訟的合理判斷，但不會強迫雙方達成協議(Mumford:1996)。根據英國1996年的《就業法庭法》，當勞動爭議案件在就業法庭立案之后，案件將會自動轉到ACAS進行調解。近年來，就業法庭引進的先進技術、制度和業務處理方式為信息和數據在ACAS和就業法庭服務處之間的傳送提供了方便。同時ACAS調解員調解案件的過程也被記錄在案（而非事實調查部分），就業法官在庭審時有權隨時調閱。這在一定程度上保持了案件處理的一貫性，也提升了ACAS在調解過程中對當事人繼續訴訟的法律后果預測的準確性和權威性。由于ACAS在咨詢階段已確立起了威信，它進行調解活動也就水到渠成、得心應手了。

此外，ACAS也有仲裁功能，但只針對部分集體爭議，且不常被使用。由于英國集體爭議的概念內涵和外延上同我國集體爭議有著很大的不同之處，筆者在此不作深入介紹，以避免帶來不必要的混淆。

二、啟示：勞動咨詢之作用

1.勞動咨詢與爭議的預防和息訟的關系

勞動關系的運行可涉及到方方面面的法律問題，高質量的咨詢建議可以幫助企業積極預防和妥善處理勞動問題。應當看到，大部分企業還是有主動遵守勞動法律法規的愿望的(董保華:2009)。對于他們來說，準確把握法律的規定是守法的第一步。

2007年以來，我國陸續頒布了很多新的勞動法律法規，相關的咨詢建議可以幫助企業和員工了解這些新的法律法規并減少爭議。新的勞動法律的頒布實施可能會對企業原有的規章制度提出改進的要求。建立符合法律要求的人力資源管理制度或重新審視原有規章制度的合規程度，都需要對現有勞動法律精準把握。大型企業設有專門的人力資源管理部門負責規范其勞動制度，而中小企業可能更依賴于外部的信息源和咨詢建議。這時就需要有機構能夠提供經濟而且權威的咨詢建議。同時，有效的咨詢服務還可以幫助雇員了解自己的權利，避免因誤讀法律而導致勞動爭議。

2.勞動咨詢與調解機構的參與度的關系

如果調解機構能夠在第一時間給勞動爭議雙方提供準確、權威的咨詢服務，那么當事人對它的信任度和受托調解的可能性就會增高。由于ACAS電話咨詢和培訓業務的突出表現，使英國企業和民眾在遇到勞動爭議的時候不約而同地將向ACAS進行咨詢作為解決爭議的首選。同樣，由于對ACAS的信任，在爭議無法通過咨詢解決的時候，它也理所當然地被委以調解人的角色。這也就是ACAS在英國近三十年中能夠屹立不倒并發展壯大的主要原因。

雖然我國《調解仲裁法》也規定了多元的勞動調解機構，但能夠提供有效咨詢服務的調解機構無疑更容易獲得當事人的信賴。很多情況下我國的勞動調解組織建設的注意力往往放在了如何加強其獨立性、公正性或三方性、而對其咨詢功能建設的強調不夠，公眾無法在第一時間想到勞動調解機構而轉向職業律師尋求咨詢建議。鑒于律師受制于自身商業利益，糾紛在訴前調解的可能性也相應降低。

3.勞動咨詢與調解成功率的關系

準確的咨詢建議為當事人預見訴訟結果和成本并做出是否接受調解的決定起到關鍵作用。部分企業有進行惡意訴訟的現象，總的來說，訴訟成本是勞動爭議雙方都在考慮的問題。這里的訴訟成本不僅包括法律成本即違法方的補償成本、法院立案、執行成本及律師代理費用等等，而且還包括時間成本、內部和外部的形象影響等等。如果勞動咨詢員能夠像ACAS的員工那樣，對勞動爭議案件在訴訟階段產生的成本和后果進行合理的預測，那么當事人在商談和解條件的時候就能夠更趨于實際和理性(ACAS:2006）。在理性的基礎上達成的和解協議可能性比較大，而且更容易得到雙方的自愿履行。而達成和解協議之后，雙方因為該預測的存在而不會輕易放棄履行協議中的內容。

三、對我國勞動爭議咨詢和調解機制的反思

在我國現有勞動法律框架中，勞動咨詢需加以明確規定和相應的制度安排。在立法層面上《調解仲裁法》沒有任何地方提到勞動咨詢服務的問題。只有《就業促進法》的第三十五條提到“縣級以上人民政府建立健全公共就業服務體系，設立公共就業服務機構，為勞動者免費提供…就業政策法規咨詢。”但所謂“就業政策法規”主要是在找工作階段，而非在工作場所發生的勞動法律法規。因勞動爭議所引起的勞動問題涉及面是非常廣的，所牽扯的勞動法律法規也十分龐雜，而在制度層面上，政府和勞動爭議處理機構都沒有相關的安排，法律政策制定機關都沒有設立面向公眾的咨詢機構和電話，調解和仲裁機構也沒有專職部門回應勞動爭議當事人的問題。因此，筆者提出以下三方面的建議。

1.建立健全政府性的勞動法律咨詢機構

我國應建立和強化勞動法律法規政策的咨詢機制。根據現有的立法層級，至少需要在國家和地方兩個層面上建立勞動法律咨詢中心。國家一級可以由人力資源與社會保障部（以下簡稱人社部）牽頭，設置專門的勞動法律咨詢中心，以接受單位或個人有關法律理解方面的咨詢。多數勞動政策法律都是由人社部起草和制定的，它對勞動法律法規現狀和走向的了解有著天然的優勢。《就業促進法》也要求勞動部門設立就業咨詢部門，而勞動法律咨詢正是該部門職能的自然延伸。值得一提的是，原勞動與社會保障部早在2000年的時候就開始將勞動法律法規分類整理上傳到其官方數據庫供公眾查閱，并不斷進行更新。當勞動與社會保障部同人事部在2008年合并之后，該數據庫仍然保留并得到持續更新。這些都為人保部在國家層面上開展勞動法律法規咨詢工作做了機制和資源上的鋪墊。如果咨詢工作能夠開展起來，人保部還可以在咨詢過程中發現法律實施方面的問題，并及時做出相應的調整，同時也能有效發揮其“監督檢查”的職能。

在地方上，只需在省一級政府的勞動部門設立相關勞動咨詢部門。根據我國《憲法》和《立法法》，省級人大和政府（也包括計劃單列市和經濟特區）分別有制定地方法規和行政規章的權力。這些地方政府的勞動行政部門也發揮著起草和匯總地方性勞動法規的作用，其信息發布的權威性自然不言而喻。同時，省級勞動行政機關對地方上勞動仲裁工作有指導職能，其所做的咨詢意見的價值是很高的。地方勞動行政機關在掌握地方性勞動法律法規方面較人社部有著資源上的優勢，所以在該層級設立勞動咨詢部門十分必要。在咨詢中反饋上來的問題，也可以作為修改法規的參考和指導仲裁業務。

2.鼓勵和支持勞動調解組織提供個案咨詢服務

針對大量的具體爭議案件的咨詢服務，可以鼓勵勞動爭議解決機關，尤其是調解機構來提供。原則上，所有政府和社會機構，如勞動行政部門、勞動仲裁部門、社會團體和法律咨詢機構，都可以為勞動關系雙方提供咨詢服務。鼓勵調解機構提供勞動咨詢有以下幾個方面的好處：第一，對于勞動調解機構來說，為勞動關系雙方提供有針對性的咨詢服務，可以建立良好的信任關系，以便在勞動爭議發生時更好的開展調解工作。現在各界對勞動調解機關在化解勞動爭議過程中的作用頗有微詞，主要是由于勞動調解機構建設不完善，如缺乏公正性、獨立性等和當事人對其缺乏信任（劉誠:2006:71）。這和ACAS在建立之初所遭受的有關缺乏獨立性的指責如出一轍。但這些并不影響它在勞動關系領域所發揮的作用和取得有目共睹的成績。因此，我國政府也應該從加強調解機構的咨詢功能著手，幫助它們在勞動關系各方樹立起威信，便于其更好地開展后續工作。第二，多元勞動調解機構在咨詢服務上的競爭關系，有利于促使這些機構提高服務質量。企業和員工通過比較各個機構咨詢服務的優劣，來選擇他們信賴的勞動調解機構。這種用腳投票的方式會帶動勞動調解機構的自然淘汰和整合，并促使服務質量得到提高。同時，也免去了政策制定者和學者們在現有制度取舍問題上的糾結。最終只有那些贏得了信任而并不一定是形式上最獨立最公正的調解機構，會被當事人選擇接受。第三，基層調解機構如果能夠提供免費的高質量的咨詢信息，將會為社會節約大量成本。根據《調解仲裁法》的規定，調解機構往往是基層并且最接近企業的組織。企業尤其是中小企業，可以方便地通過咨詢改進他們的管理模式避免或減少糾紛的發生。職工及時地通過免費咨詢降低了請求解決爭議的成本，而且也可以防止職業律師過多介入而對爭議的早期解決產生的負面影響和經濟負擔。

3.加強勞動司法機構與咨詢組織交流和合作

僅僅從外部加強調解機構的咨詢功能還不夠，調解機構本身還應同立法者和執法者進行經常性的溝通，以期對法律法規有正確和統一的把握。ACAS所提供信息的準確性，不僅在于其員工的法律素養，更多是它與英國就業法庭的經常性的溝通和合作，這也是其調解成功率較高的原因之一。如果希望調解機構能夠充分發揮作用，就需要讓調解員、咨詢員與立法者、執法者有統一的法律認識，那么他們之間的交流合作就顯得至關重要。

勞動司法部門應主動將關口前設，協助勞動調解機構發揮勞動咨詢功能。法院、勞動仲裁和監察機關都是國家公權力的執行者，它們的態度代表著國家對具體勞動問題的考量。有勞動執法部門的配合，勞動咨詢的權威性就能夠得到有效的提高，從而也增強了將勞動爭議化解于萌芽階段的可能性。因此在制度設計上，應建立起勞動司法部門同勞動咨詢部門之間的長效交流機制，便于其互相溝通、統一認識。

四、結語

當前，我國已經建立了多元化的調解機構和體系。與其繼續爭論其形式上的獨立性和公正性，不如把精力放在如何建立和加強它們的咨詢功能，讓公眾通過咨詢服務去了解這些調解機構，通過實踐逐步形成適合中國國情的機制和機構，而非直接去引進那些可能會水土不服的舶來品。

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5.呂文柱：《勞動爭議"一裁終局"制度若干問題探究》，載《山東審判》，2010年第26卷第2期。

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11.Neal,A.and L.Dickens,Eds.(2006).The Changing Institutional Face of British Employment Relations.London,The Hague:Kluwer.

12.Purcell,J.(2000).After collective bargaining?Acas in the age of human resource management.W.Brown and B.Towers.Oxford,Blackwell.

（作者單位：英國華威大學）

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