中國勞動制度發展面臨的選擇與局限

● 李麗林

有關中國勞動制度改革的話題曾經是中國勞動學界討論的熱門問題，后來隨著市場經濟制度的逐步建立，人們開始更多地關注一些局部問題，例如就業問題、社會保障問題、最低工資問題等等。但這幾年，針對新的勞動問題，有很多學者開始討論（和諧）勞動關系問題。《勞動合同法》的出臺將這一討論白熱化，學者之間出現了不同的觀點。因此，有必要從制度建設上探討如何協調勞動關系問題，延續過去勞動制度改革的話題。

一、中國勞動制度改革的基本特征

中國勞動制度改革與經濟制度改革密不可分。在從計劃經濟向市場經濟的轉型中，勞動制度改革的過程實際上就是結束以行政手段配置勞動力的過程。

計劃經濟制度下的勞動力配置方式，在就業上實行的是“統包統配”的就業機制，即國家對城鎮勞動力實行統一計劃、統一招收、統一調配的一種就業制度。例如，大學生和退伍軍人由國家統一安排工作，高中和初中畢業生通過有計劃的“招工”，也由國家統一安排就業。在這種制度下，沒有工作的人群得到了一個特殊的名稱：“待業者”，顧名思義，即等待國家安排工作。計劃經濟下的工資制度也是由國家統一制定。對于城鎮職工，劃分為兩大人群，一是干部，實行23個級別的工資制度；二是工人，實行簡單的8個級別的工資制度。另外，國家視地區的不同，工作條件的差別發放一些津貼。

這種制度的特征是用工的企業（或者其他類型的用工單位）沒有用工自主權，無權決定招收多少工人，招收哪些人員。相應的，一旦職工進入用人單位，單位也無權解雇這些人，所以人們形象地稱這種用工制度為“鐵飯碗”。工資水平由國家統一規定，用人單位亦無自主權，更談不上將工資與個人業績掛鉤，因而被稱之為“鐵工資”。而勞動者也喪失了尋找工作的自主權，無權決定自己的職業或者行業，無權選擇工作單位。

隨著經濟體制的改革，勞動制度也開始進行改革。1980年，政府提出實行“三結合”的就業方針，即在國家統籌規劃和指導下，勞動部門介紹就業、自愿組織起來就業以及自謀職業三者相結合，從人員的招收上開始打破“統包統配”的就業制度。1986年，在國有企業新招收的工人中，普遍實行勞動合同制。后來，進一步推行了全員勞動合同制度，試圖通過簽訂勞動合同的方式，將用工自主權和工作自主權還給用人單位和勞動者。對于在1986年就業的職工，一方面允許企業可以根據員工的嚴重過失解雇，另外一方面，也采取“減員增效”、“優化勞動組合”，甚至允許大規模下崗等措施，對于沒有任何過失的員工進行裁減。

在工資方面也逐漸放權。配合企業改革，從1985年開始，在國有大中型企業，實行職工工資同企業經濟效益掛鉤的辦法。“鐵工資”開始松動。1987年，國務院決定推廣承包經營責任制，進一步推動了工資同經濟效益掛鉤的發展。1993年，勞動部在勞動制度改革的總目標中提出，要實行“國家宏觀調控、分級分類管理、企業自主分配”的新型工資管理體制。分配制度開始實行“按勞分配為主體、多種分配方式并存”的原則，允許和鼓勵資本、技術等生產要素參與收益分配。

總之，中國的勞動制度改革，是通過逐步放權的方式，結束了計劃經濟下國家統一的就業制度和工資分配制度，將用工的自主權還給了企業，將勞動的自主權還給了勞動者。但是，在逐步建立了勞動力市場的同時，市場配置勞動力資源的缺點也開始展現。換言之，放權的結果只是打破了舊制度，卻沒有也不可能自動建立新的適應市場經濟制度的勞動制度。最主要的表現是出現了諸多勞動問題：拖欠農民工工資、礦難、職業病、群體性事件等等。勞動問題已經成為中國人無法承受之痛。

二、規范勞動力市場的嘗試

在諸多的勞動問題面前，政府不得不開始對勞動力市場進行規制，對企業的用工自主權開始進行限制。其中，最主要的措施是最低工資制度實施和《勞動合同法》出臺。

首先是實行最低工資制度。中國從1993年開始實行最低工資制度，勞動部頒發了《企業最低工資規定》。在1994年的《勞動法》中明確規定“國家實行最低工資保障制度”。2004年，勞動和社會保障部頒布并實施了《最低工資規定》，加快了各地最低工資標準的提高。

中國并沒有一個全國統一的最低工資標準，最低工資標準由各省市自行決定。下面以北京市的數據來說明最低工資標準的發展過程。從北京市各年的資料匯總及勞動保障網平均工資的數據分析，北京市1994年的最低工資標準為210元，此后大約每年提高10到30元，2004年以后，最低工資標準提高的幅度增加，維持在高達約10%的增幅，在2008年最低工資達到了800元。2009年，由于金融危機的影響，全國暫時沒有提高最低工資。如果從最低工資標準占平均工資的比重看，北京市在2000年以前，這個比重均超過了30%，從2004年開始維持在21%左右。

中國雖然建立最低工資制度比較早，但由于多方面原因，最低工資的影響在近年來有增加的趨勢。一是最低工資標準的調整過于密集，連年提高最低工資標準可能形成一種累積效應；二是由于工人的福利逐漸貨幣化，最大的福利——住房已經改革，停止了福利性住房的分配，這導致工資在勞動報酬中的比例增加，從而使工資對勞動需求的影響加大；三是收入差別越來越大，高收入者的收入增加幅度高于低收入者，因此低工資收入人群的平均工資的增加水平要低于總體水平。最低工資標準如果占平均工資的比重維持在一個比較固定的水平，會導致受最低工資影響的人群增加。在這幾方面因素的影響下，最低工資給企業帶來的壓力會逐漸增加，其影響也在增加之中。

幾乎所有的經濟學家認為，最低工資對低技能工人和年輕人的就業會產生負面作用。中國是一個人口數量龐大的國家，并且正在工業化和城市化，在接近8億的就業人口中，真正留在農村從事農業生產的人口數量還將下降。進城務工的“農民工”以及他們的后代將留在城鎮，成為需要解決就業問題的人群。考慮到進城務工人員技能低，收入水平偏低，他們是最可能受到最低工資制度影響的人群。逐年提高最低工資水平可能會累積就業的負效應。這對低工資人群的生活會帶來消極的影響。

其次是《勞動合同法》的出臺。這兩年，從來沒有一部法律像《勞動合同法》那樣引起了全社會的廣泛關注，引發了學者的熱烈討論，并在學者之間產生了巨大的意見分歧。這部法律的實際影響以及實際的執行情況可能需要一定的時間才能找到數據進行討論，但我們現在可以從勞動制度改革的角度來嘗試對它進行分析。

對勞動合同的問題通過一部法律進行規范，這在世界上并不多見，但勞動合同制度的實行在結束中國的“統包統配”的勞動制度上立下大功，《勞動合同法》的出臺因此并不算意外。筆者認為，它試圖延續（深化）勞動合同制度的改革（或者是“為了完善勞動合同制度”），試圖通過書面合同，鼓勵簽訂無固定期限勞動合同，以此實現“構建和發展和諧穩定的勞動關系”的宗旨和目標。

但是，勞動合同期限的長短本身并不是勞動者的核心利益所在。勞動者真正關心的是就業保障，是免受隨意解雇之苦。合同期限長與就業有保障這兩者并不能劃等號。如果合同是一年一簽，但勞動者卻在某個單位工作了多年，在這樣的情況下，合同是短期的，就業卻是得到了保障；反之，即使簽訂了無固定期限勞動合同，企業仍然可以用各種理由解雇勞動者（《勞動合同法》的實施條例特別指出了14種用人單位可以與勞動者解除合同的情況），這樣的合同仍然無法提高就業保障。

值得注意的是，在全球化的背景下，就業保障可能已經無法通過一國的法律或者一個國家工會的努力達到。因為企業可以通過各種方式實現雇傭上的靈活性。除了采取最簡單的方法——簽訂固定期限的合同之外，近年來出現了多種規避法律和工會力量的方法。一種方法是將勞動合同轉變為勞務合同。例如，學校可以不雇傭老師，而是請人講課。這樣做將勞動者轉變為勞務承包者，將勞動關系轉變為經濟關系，或者也可以采取分包的方式，將工作轉移到其他地區或者國家。

需要指出的是，勞動力流動是勞動力市場的本質特征，在保護勞動者合法權益的同時應當適當地維持勞動力市場一定的靈活性，進而使勞動力市場能夠快速適應經濟的發展變化，這是在技術飛速發展的現代社會維持一國競爭力的必要條件。

三、無法回避的問題：工會的改革

中國工會近年來走出了一條獨特的發展道路，在世界各國工會發展受到挑戰的情況下獨樹一幟，工會會員的數量增長迅速。根據中華全國總工會提供的數據，截至2008年9月底，中國工會會員人數已經達到2.12億，而十年前這一數字是0.89億，十年翻了一番多。在同一時期，世界主要國家的工會會員數量則在減少。而且，中國工會發揮著各種各樣的作用。

首先，中國工會具有代表作用。工會在社會的各個層面代表勞動者的利益行事。在用人單位，工會是本單位職工的代表，代表職工簽訂集體合同，參與勞動爭議的處理過程，對單位的重大決策發表看法和意見。在整個社會，中華全國總工會代表中國的勞動者，參與國際勞工組織的活動，參與國家的重大經濟政策的制定過程。例如，自1993年召開工會十二大以來，中華全國總工會參與立法1062項，包括若干重要的法規。此外，各地方工會也積極參與地方和有關部門的立法和規范性文件的發布，參與最低工資標準、最低生活保障和失業救濟標準的制定和落實工作，并就其管理體制和資金來源等問題提出工會的政策主張。

其次，中國工會也可以進行集體談判。根據工會法的規定，工會可以代表職工與企業、事業單位行政方面簽訂集體合同。1996年初，中華全國總工會成立了集體合同辦公室，積極推行平等協商和簽訂集體合同制度。截止2006年底，基層以上工會參與簽訂的區域性集體合同49262份，覆蓋企業547361家，覆蓋職工2244萬多人。

再次，中國工會可以參與企業的經營管理。職工代表大會是企業實行民主管理的基本形式，企業的工會委員會是職工代表大會的工作機構。企業的重大經營決策要經過職工代表大會討論通過，職工代表大會有權評議企業的各級干部。根據勞動法的規定，用人單位瀕臨破產或者生產經營發生嚴重困難，確需裁減人員的，應當提前三十日向工會或者全體職工說明情況，聽取工會或者職工意見。用人單位解除勞動合同，工會認為不適當的，有權提出意見。另外，基層工會也積極參與企業的勞動保護、勞動保險與勞動爭議處理等工作。

但是，工會是否能夠發揮實際的作用在某種程度上取決于勞資雙方的力量對比。這樣的力量對比在不同的勞動關系層面上并不相同。在宏觀層面上，中國可以出臺受到工會支持的勞動法律及政策。但在組織層面上，勞資力量對比呈現不平衡的局面，在法律的貫徹落實方面并不理想。

中國的各級工會一直在進行改革的嘗試，但步伐比較緩慢。評判中國工會的成功，不能僅從會員人數的增長得出結論，而要看中國工會是否能在基層反映和代表工人的利益，是否可以保護工人的利益。其維權方式必須走出中國的特色，遵循和諧發展的道路。

四、中國勞動制度改革需要全盤考量

回顧中國勞動制度的發展，可以看到，中國對勞動力市場的規制，走過了一個從放權到規范的過程，但并沒有建立起一整套適應市場經濟的勞動制度。最低工資制度和《勞動合同法》只是中國建立新制度的一種嘗試。這樣的嘗試在未來的歲月還會不斷出現，例如“工資行業協商”。但在嘗試之前，有必要對一些重大的問題進行全盤考量，從而使中國勞動制度的發展少走彎路。

第一，要認識到并沒有一種“適應市場經濟制度”的勞動制度。不同國家的勞動制度差別相當大，即使是發達國家，勞動制度也非常不同。例如，瑞典的制度是工會密度高，集體談判高度集中，法律規制少；德國是行業集體談判加企業中的工人有效參與（職工委員會和共決制）；美國是通過法律建立基本的勞工標準，但工會少，集體談判分散，雇傭自愿原則盛行。任何一個國家的勞動制度都是在各個國家獨特的社會經濟環境下形成的獨特的制度，各有其優缺點。所以，制度的發展在某種程度上是得失的權衡取舍。

第二，要明確勞動制度的目標。在多元社會中，由于不同方的利益并不完全相同，勞動制度的目標應該是兼顧不同方的利益，而不能過分強調保護某一方的利益。勞動關系的勞資政三方的目標并不完全相同。政府的目標可能包括社會穩定、充分就業、經濟發展等；企業的目標可能是企業的生存與發展、管理權以及勞動管理上的靈活性；而工人的目標即有人的尊嚴，還有就業保障、就業待遇與就業條件的改善等。所以，美國學者Budd提出，勞動制度要追求的是三大目標：效率、公平與聲音。

第三，要適當重視勞動關系世界性的趨勢與變化。中國是地球村的一員，一些影響到其他國家勞動關系的因素也可能對中國的勞動關系產生影響。這些影響包括信息化與全球化所帶來的競爭的加劇，全球生產的分工協作等等。在這樣的大環境下，保持經營上的靈活性不僅決定著一個企業的競爭力，還可能決定著這個企業的生存。從宏觀層面說，保持勞動力市場的靈活性是一個國家維持競爭力的關鍵所在。近年來，人力資源管理的思想在很多國家得到了發展，引發了對工作的組織方式的變化，例如團隊作業、業績工資、工作職責的強化、分包或轉包等。人力資源管理實踐也在探討不經過工會的代表直接讓員工參與到企業的經營管理過程中來。這一點對中國工會的改革可能提出挑戰。

第四，要建立有中國特色的勞動制度。中國的勞動力規模龐大，2008年末全國就業人員77480萬人。龐大的基數決定了中國的失業率必須維持在一個較低水平，人口眾多必然決定了中國要慎重選擇可能給就業帶來強大負面作用的制度；中國不同地區差別大，要求勞動制度具有一定的靈活性，容許不同的制度存在；中國還是一個轉型的國家，既要從計劃經濟轉向市場經濟，還要從農業國家轉向工業化國家。這樣的轉型前所未有，所以制度的建立一定是一個“試錯”過程。轉型也可能凸現法律規制這一手段的時滯性，因此要鼓勵其他調節勞動關系的手段的發展；最后，中國是儒家文化的東方社會，是一個強調“和諧社會”的國度，一些非正式的機制也可能發揮意想不到的作用，勞動制度的發展更要鼓勵勞資之間的合作。

總之，中國和諧社會的建設需要和諧穩定的勞動關系，但政府對于規范勞動力市場的努力尚處于嘗試階段。作為世界大家庭的一員，中國很難回避全球化所帶來的挑戰，全世界的勞動者可能面臨相同的難題。中國勞動制度的發展，需要從多個方面進行全盤的考量。

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