對民營企業工會建設問題的思考

● 喬健 錢俊月

對民營企業工會建設問題的思考

● 喬健 錢俊月

本文分析我國民營企業工會建設現狀的分析，指出所存在的問題，認為工會及其背后的體制因素阻礙著民營企業工會的建設和發展，我國工會體制有必要繼續推進改革。

民營企業 工會建設 集體協商

在“勞動三法”（即《就業促進法》、《勞動合同法》和《勞動爭議調解仲裁法》——編者）實施和金融危機的雙重影響下，民營企業工會為代表和維護職工權益采取了哪些舉措？在現行工會體制下，民營企業工會工作存在著哪些問題和成因？工會改革有哪些值得期待？本文將探討以上議題。

一、民營企業工會建設的成就

（一）覆蓋面繼續擴大

據全國總工會（以下簡稱全總）（2010）統計，截至2009年，企業工會的覆蓋面繼續擴大，覆蓋企業291.8萬個?；鶎庸_到184.5萬，其中企業工會132.8萬個，占72.2%，比2008年增長1.6個百分點。非公有制企業（包括私營企業、外商投資企業和港澳臺投資企業）工會組織和會員人數的比重進一步增大，工會115.4萬個，占企業工會總數的86.9%，其中，私營企業75.5萬個，占56.8%，比2008年增長10.4個百分點。

（二）動員職工建功立業，開展經濟技術創新

據全總公布，至2009年底，全國80%的企業和職工參加了保增長促發展勞動競賽活動，工會將“保增長”作為其工作的首要重心，激發職工的生產活力，幫助企業擺脫困難（喬傳秀，2010）。

（三）推動企業和諧勞動關系建設，形成維權機制

1.工會開始在勞動合同制度中發揮作用

從《勞動合同法》立法到實施的過程中，各級工會為推動法律的落實始終扮演著積極的角色，顯示了工會參與源頭維權的力量，提升了企業工會在勞動合同制度的地位和作用。但在中小民營企業，勞動合同制度的執行狀況依舊不容樂觀，尤其在金融危機背景下，引入小企業《勞動合同法》豁免機制的呼聲不斷，企業工會在維護勞動者就業權方面的措施和效果實難衡量。

2.推行集體協商特別是行業工資協商制度

據全總（2010）數據顯示，集體合同的數量呈正增長態勢。截至2009年，全國已簽訂集體合同124.7萬份，覆蓋企業211.2萬個，覆蓋職工16196.4萬人，覆蓋職工占全國企業職工的65.2%。此外，區域性、行業性集體協商也在大力推進。全國簽訂區域性集體合同15萬份，覆蓋企業96.2萬個，覆蓋職工4197.5萬人；行業性集體合同9.9萬份，覆蓋企業30.7萬個，覆蓋職工1886.8萬人。

2008年6月，全總發布《關于開展集體協商要約行動的意見》和《關于建立集體協商指導員隊伍的意見》，要求企業工會組織應主動向企業提出協商要求，啟動協商程序。若企業工會提出協商要求有困難的，其上一級工會可依法代替基層工會向企業提出要約。自《勞動合同法》首次對區域性、行業性集體合同進行了立法規定，2009年7月，全總下發了《關于積極開展行業性工資集體協商工作的指導意見》，指出同行業非公有制中小企業、勞動密集型企業相對集中的地區，是開展行業性工資集體協商工作的重點。

3.探索區域和行業職工代表大會

為解決小企業召開職代會難、職工民主權利實現難的問題，各地開始探索建立區域和行業職代會制度。較早探索非公企業廠務公開民主管理的江蘇省，其區域、行業職代會已經覆蓋各類小企業5萬多家，占非公企業實行職代會制度企業數的67%。陜西則在非公有制企業相對集中的鄉、鎮、街道辦事處建立了區域性職工代表大會制度，并下發專門文件明確規范了非公有制企業實行廠務公開民主管理工作的目標、形式、內容及方法。截至2009年，全國共建立區域（行業）職代會10.6萬個，覆蓋企業78.3萬個，覆蓋職工4606萬人（全國總工會研究室，2010）。

（四）工會參與勞動爭議處理取得新進展

2008年7月，全總發布《關于進一步加強工會勞動爭議處理工作的意見》，要求“在尚未建立工會的企業，要將工會組建與勞動爭議調解組織建立同步進行，力爭在二年內，使具備條件的企業、事業單位和民辦非企業單位勞動爭議調解委員會組建率達到80%以上”，同時要求小型非公有制企業較集中的鄉鎮、街道、社區，推進區域性（行業性）勞動爭議調解組織建設。截至2009年，全國基層工會所在的企業事業單位建立勞動爭議調解委員會42.7萬個，占企事業工會的25.9%；覆蓋職工8671.4萬人，占38.5%。2009年受理勞動爭議27.6萬件，其中集體勞動爭議6057件，占2.2%；調解成功6.8萬件，占24.5%。區域性、行業性勞動爭議調解組織1.2萬個，受理勞動爭議8.6萬件，調解成功6.9萬件，占79.5%。（全國總工會研究室，2010）

二、民營企業工會建設的問題及成因

（一）主要問題

1.組建率較低，代表性不強

全總數據及《工會法》實施情況報告顯示，民營企業工會組建的效果不容樂觀，尤其是在中小企業，工會覆蓋率、職工入會率偏低。全國2億多農民工，其入會率不到三分之一，中小企業對建立工會不支持、不配合甚至抵觸，工會組建率和職工入會率都不足50%。常凱（2009，25）曾將私營企業的勞動關系定性為“雇主控制型的勞動關系”，即錄用和解雇、勞動條件、工資福利、獎勵處分等均由雇主單方面決定；由于雇主抵制工會組建或者介入控制工會，工人的團結權在企業中難以行使?？梢?，在現行工會體制下，工會組建普遍表現為自上而下的行政指令和任務指標。究竟已建工會能在多大程度上代表勞動者利益？曾有學者歸納了“數字工會”、“表格工會”、“失范工會”、“形式工會”、“影子工會”、“缺錢工會”等非公企業工會組建的六大問題。

2.維權作用尚未顯現

由于《勞動合同法》的實施和金融危機的影響，勞資之間沖突性增強，勞動爭議高位運行，群體性事件更是不勝枚舉。據我國年度人力資源和社會保障事業發展統計公報2008年，全國各級勞動爭議仲裁機構當期立案69.3萬件，比上年增長98%，涉及勞動者121.4萬人。其中，集體勞動爭議案件2.2萬件，涉及勞動者50.3萬人。2009年立案受理的勞動爭議68.4萬件，集體勞動爭議案件1.4萬件，比上年有所下降，但非理性行為卻多見諸報端，群體化傾向凸顯。

面對激烈的勞資沖突，我們很少看到民營企業工會能夠直面矛盾，堅定不移地代表職工利益，為職工說話辦事。甚至，一些企業工會不僅不能代表職工說話，也做不到客觀介入，甚至還扮演企業代言人的角色，嚴重損害工會組織在勞動者心目中的形象。具體表現如下：

第一，在企業發生罷工等群體性事件時，工會不能依據《工會法》的要求明確其代表職工利益的立場，對企業和有關方表達職工合理的權益訴求。例如，在富士康連環跳樓事件中，企業工會始終沒有成為職工的代言人，在南海本田罷工中工人甚至提出了重組工會的要求。

第二，在日常工作中，多數企業工會的主要工作是配合企業促進生產經營或組織文娛活動，并不敢主動發起集體協商要約，出現“不敢談”和“不能談”的情況。有的企業工會為了完成上級任務并被老板接受，簽訂內容空洞或照搬法律的集體合同，甚至直接編造虛假的集體合同（李國生，2010）。這些行為致使集體合同這項重要的勞動關系協調機制流于形式，無法達到調整收入分配結構、促進職工與企業共建共享的目的。

第三，當面臨重大的勞資利益對立或企業侵害勞動者合法權益時，企業工會很難擺正自己的位置。中國勞動關系學院課題組的研究發現，企業發生重大勞動安全事故和職業病災害時，工會很難發揮預防和有效參與處置的作用；企業與職工發生勞動爭議，鮮見工會代表職工參與仲裁和訴訟工作，而工會代表企業方參與案件處理卻時有耳聞，工會地位的錯位令人尷尬。

第四，兼職工會主席的“角色沖突”，模糊了工會主席的身份和職責。據2009年廣州市總工會進行的一項對工會主席的電話訪問顯示，工會主席兼職依舊是一種普遍現象（劉小鋼、張青蕾，2010，31）。

總之，盡管近年來在民營企業組建工會取得了很大進展，但工會作用卻普遍沒有彰顯，甚至還組建了一批“有害”的企業工會。

（二）原因分析

1.自上而下組建工會的模式模糊了企業工會的性質

我國《工會法》規定：“工會是職工自愿結合的工人階級的群眾組織。”在理論上，工會具有階級性、自愿性、群眾性的特點（史探徑，2002，167），參加工會必須是以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者。但在實踐中，由于采取政治運動式的動員方式和依靠老板組建工會的模式，模糊了民營企業工會組織的性質，使其難以代表勞動者的利益。

自新世紀以來，全總掀起了一場在民營企業組建工會的政治運動，各級工會采取自上而下層層分解建會指標、限期包干完成的做法，以期實現“哪里有企業，哪里有職工，哪里就要有工會組織”的建會目標。但是，有相當多的地方工會為了減少建會阻力，壓縮組建時間，不是發動職工建工會，而是將工作重點放在說服老板同意建會方面，甚至工會組織如何設置、工會主席的人選提名、工作開展、經費收繳使用都經過企業管理方批準同意。這種建會模式竟成為民營企業組建工會的主導模式，其所建立的基層工會在很大程度上淪為了雇主控制和支配的“老板工會”，很難為職工利益說話辦事。

上述工會組建模式帶來的另一個后果是工會會員意識的淡薄。一項針對企業工會工作的調查顯示，大部分非公企業的職工認為自己不是工會會員，說明這類企業工會在相當程度上并不能代表勞動者利益。由于民營企業工會內部民主選舉的普遍缺乏，往往造成工會向企業主負責，而不是向會員負責的現象。企業工會的孱弱，根本原因在于工會主體的缺位和工會性質的模糊。

2.企業工會在經濟和政治上均對資方存在依附關系，嚴重缺乏獨立性

工業化市場經濟國家的工會出于組織獨立性的考慮，一般不會將工會組建在工作場所，而是建立在產業和行業一級，而我國卻是反其道而行。我國主要將工會建立在企業一級，其考慮一是“以工建促黨建”，加強社會控制和黨的階級基礎建設，再就是利于經費收繳。若企業工會及其人員在經濟上依附資方，則會缺乏自身獨立性，而我國工會在這方面又甚為突出。這表現在：

第一，中高層管理人員兼任工會主席的情況甚為普遍，有些甚至是由人力資源經理兼任，且認為人力資源經理通曉勞動法律，并長于管理和高層參與，相比普通職工更適合擔任工會主席。這種觀點忽略了人力資源經理與工會主席在企業內部是兩種不同的身份角色。從兩者的權力基礎來看，工會主席的權責是由職工授予的，要對職工利益負責，實現職工的利益需求。人力資源經理的權責是由資產所有者授予的，要對企業利益負責，實現企業的目標（許曉軍、李珂，2005）。當這兩種身份合一時，必然造成角色混淆，職責不明，從而使工會主席的工作陷入尷尬。

值得注意的是，全總對企業工會主席的資格條件提出了越來越嚴格的要求，力圖推動企業工會對管理者的獨立性。從2006年泉州沃爾瑪建會的五點備忘錄，到2008年7月《企業工會主席產生辦法（試行）》的頒布，都對工會主席候選人的資格作出了限制，規定“企業行政負責人（含行政副職）、合伙人及其近親屬，人力資源部門負責人，外籍職工不得作為本企業工會主席候選人”。

第二，工會對資方存在經濟依附關系。《工會法》規定，企業工會專職工作人員的工資、獎勵、補貼由所在單位支付，社會保險和福利享受本單位職工同等待遇。這一規定導致了企業專職工會干部在經濟上沒有獨立性，完全依附于資方。此外，許多民營企業工會因為顧慮企業不提供辦公場所和活動經費，不為工會開展活動創造便利條件，甚至阻撓工會開展工作，在工會工作的性質和內容方面看雇主的眼色行事（中國勞動關系學院課題組，2010）。所有這些因素，都會使工會履行維護職工權益的基本職責大打折扣。

第三，工會在政治上亦對資方存在被領導關系。這主要是由于我國黨與工會之間“雙重領導，同級為主”的原則，即基層工會接受上級工會和同級黨委的雙重領導，以同級黨委領導為主?，F實情況是，有相當多的民營企業老板通過獲得“中國特色社會主義建設者”的稱號而入黨，另一方面，國企改制的民營企業黨企一體化特征原本就很突出。因而，這兩類企業的雇主實現對工會組織政治領導的情況也非常普遍，工會干部的任職、升遷、待遇往往掌握在這些兼任基層黨的領導人職務的企業老板手中，加深了他們的依附性。

3.現行工會體制存在著一系列制約企業工會有效發揮作用的障礙

首先，我國工會奉行了一條“黨政主導”的工會工作模式，即黨政主導工會工作內容和工會組織方式，工會自行運作和發揮社會責任，以實現對總體利益與具體利益雙重維護相統一的維權目標。這一工作模式使工會組織出現了明顯的行政化趨向，比如工會有條件參加“勞動三法”的立法工作；地方工會干部具有公務員身份和待遇；一些地方工會主席按同級副職配備、進黨委常委、兼任人大主任等；工會經費近年的增收在很大程度上得益于稅務代征的公權力介入。另一方面，由于忽略工會組織固有的民主化、群眾化等基本性質要求，忽視會員在工會組織中的地位和權利，使工會組織與會員群眾在相當程度上處于脫節狀態，特別是基層工會組織不能很好地代表和維護職工權益，從而導致民營企業工會作用不彰。

第二，眾所周知，市場經濟條件下最能喚起勞工團結意識、凝聚勞工力量、獨立性最強的工會組織方式是產業和行業工會，產業一級的集體協商和三方機制也是最為恰當的確定勞動標準和協調勞動關系的制度形式。但是，出于傳統的政治思維和維護社會穩定的考慮，在非公有制企業組建工會采取了重企業工會而抑產業工會的做法。盡管《勞動合同法》明確規定在縣級以下區域內，建筑業、采礦業、餐飲服務業等行業可以訂立行業性或區域性集體合同，但在工會組織領導體制上并未將維權體系的工作重點轉到產業和行業工會上來，工會改革依然任重道遠。

第三，我國立法不能完整地保障“勞工三權”（即團結權、集體談判權和集體爭議權），是十多年來集體協商和集體合同制度流于形式的根本原因。保障“勞工三權”是集體勞動關系協調制度的基石，它們是完整的一束權利，彼此不能割裂開來。而我國對團結權采取工會一元化和自上而下組建的做法，基于和諧勞動關系理念而排斥集體爭議權，在此基礎上重點在企業層級推進集體協商。由于缺乏必要的壓力機制，工會的維權通常是向企業管理方“提出要求”、“提出意見”、“提出建議”。這些“要求”、“意見”、“建議”對管理者毫無壓力可言，以致集體協商機制在企業內部并沒有真正發揮作用。

第四，企業工會干部的合法權益不能得到法規和上級組織的有效保護。現有的對工會干部保護的法律條款只有《工會法》第十七條對工會主席的崗位調動和罷免程序做了規定，第十八條對工會干部的任職期限和勞動合同期限做了規定。由于這些條款缺乏懲戒性追責內容，導致雇主對工會干部的侵權幾乎沒有成本，工會干部在維護職工權益之后自身權益難以得到有效保護（中國勞動關系學院課題組，2010）。

盡管2007年9月全總下發了《企業工會主席合法權益保護暫行辦法》，對上級工會保護基層工會干部的內容與措施、保護機制與責任等方面做出了詳細規定，并要求設置基層工會干部權益保障金。從執行效果來看，因其還僅僅是一部全總的內部規章，加之各地工會的執行力度不一，因此仍顯乏力。

三、結論和建議

盡管我國民營企業工會的建設已取得一定成績，但其在協調勞動關系及代表和維護職工權益方面的作用仍然是低水平和有待提高的。這不僅需要工會自身的改革，更需要舉全會之力，推動工會體制的改革。

第一，企業工會應從職工隊伍中尋找自己的“資源”和“手段”，擴大實施工會直接選舉制度。近年來，隨著企業社會責任運動的興起，推動了工會直選在浙江、廣東等地的代工制造企業的實行（J.A.Howell,2008）。工會直選強化了工會的代表性和獨立性，使工會回歸為職工自己選舉并管理的代表組織，也使工會主席維權更有力量。2010年7月，廣東省政府已發布文件，要“完善工會主席和工會委員會民主選舉制度”，期待企業工會通過真正的民主選舉制度能夠成為工人自治性的組織。建議啟動《工會法》的修改進程，增設會員一章，對其權利做出明確概括，確定會員代表大會是工會組織的權力機構。

第二，采取切實措施，逐步推進企業工會獨立于企業雇主的進程。例如，改進工會干部職業化，使之與企業工會會員的民主直選、民主監督制度相結合，加強會員對工會干部的內在約束；在工會經費分割方面，擴大基層工會的留成比例，開展企業專職工會干部工資福利由工會經費負擔的試點，深化工會獨立的改革；嚴格執行《企業工會主席產生辦法（試行）》對工會主席候選人的資格所做的限制。

第三，推進工會體制改革，為民營企業工會發揮作用創造條件。隨著市場化程度的加深，工人的權利意識、團結意識也在不斷提升，尤其是作為產業工人主力軍的新生代農民工。有調查顯示，新生代農民工有著更強的平等意識和維權意識，對獲得平等的就業權、勞動和社會保障權、政治參與權、話語表達權等方面，比傳統農民工有著更高的期待。當權益遭受侵害時，他們更傾向于以集體投訴的方式進行（全國總工會新生代農民工問題課題組，2010）。工會面對日漸提升的工人權利和團結意識，更應引導工人依托工會有效維權，這也是工會改革的契機所在。比如，探索必要的壓力機制，充實工會的集體協商權力。2010年夏工潮頻發，廣東省再次審議《企業民主管理條例（草案修改稿）》，其中對工資集體協商制度和爭議處理機制均作了詳細規定。再如，發揮產業和行業工會在協調勞動關系和確定勞動標準方面的越來越重要的作用，形成產業與企業工會相互協調的維權格局，同時保護企業工會工作者的積極性。

從根本上說，工會應當是職工和會員行使團結權的載體，這是探討民營企業工會發揮作用的出發點和落腳點。所以，改變基層工會組織孱弱現狀的主要方法是推進工會組織的民主化、群眾化、職業化和社會化變革，加強工會與會員的內在聯系，從會員和廣大職工那里尋求“資源和手段”。

1.全國總工會研究室：《2009年工會組織和工作發展狀況統計公報》，載《工運研究》，2010年第6期。

2.喬傳秀：《在全總十五屆三次執委會議上的工作報告》，載《中國工運》，2010年第3期。

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5.全國總工會研究室：《2009年工會組織和工作發展狀況統計公報》，載《工運研究》，2010年第6期。

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7.常凱主編：《中國勞動關系報告：當代中國勞動關系的特點和趨向》，中國勞動社會保障出版社，2009年版。

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11.史探徑：《中國工會的歷史、現狀及有關問題探討》，載《環球法律評論》，2002年夏季號。

12.許曉軍，李珂：《人事部經理與工會主席身份合一的角色辨析》，載《中國勞動關系學院學報》，2005年第6期。

13.喬?。骸豆母飫撔碌睦碚撍伎肌?，載《當代世界與社會主義》，2010年第2期。

14.劉小鋼，張青蕾：《關于工會主席兼職情況的調查》，載《中國工運》，2010年第4期。

15.全國總工會工運研究室：《第六次全國職工隊伍狀況調查總報告》，載《工運研究》，2008年16、17期。

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17.國家統計局農村司：《2009年農民工監測調查報告》，國家統計局網站，2010年3月。

18.全國總工會新生代農民工問題課題組：《關于新生代農民工問題的研究報告》，載《工運研究》，2010年第13期。

（作者單位：中國勞動關系學院）

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