“十二五”時期實施擴大就業發展戰略的對策建議

● 譚永生 楊宜勇

“十二五”時期實施擴大就業發展戰略的對策建議

● 譚永生 楊宜勇

“十二五”時期我國勞動力供求總量矛盾持續存在，結構性問題會更加突出。為落實擴大就業的發展戰略，“十二五”應注重以“數量優先，兼顧質量；瞄準結構，服務經濟；優化環境，鼓勵創業；依法就業，和諧勞動”等為抓手，全面促進就業。

“十二五” 就業 戰略

一、“十二五”時期我國擴大就業面臨的環境分析

（一）“十二五”擴大就業面臨的機遇

從國際環境看機遇：一是金融危機后世界經濟也正步入復蘇，主要經濟體經濟狀況也出現了好轉；二是經過這次危機，新興市場經濟國家的地位將有所提升；三是后危機時期，發達國家對外投資相對規模會有所收縮，這對于我國大力實施“走出去”戰略，拓展經濟發展空間和擴大就業將帶來戰略性機遇。

從國內環境看機遇：一是“十二五”正處于經濟的回升期，保持經濟的平穩較快增長是可能的，投資也會保持在一個較高的水平，投資帶動效應引發的市場需求會創造新的就業崗位；二是應對金融危機的一攬子計劃和十大產業振興計劃等相關政策措施的后續效應對就業促進會進一步顯現，培育發展戰略性新興產業會形成新的就業增長點；三是非公經濟繼續保持強勁的增長勢頭，第三產業及中小企業會有較大的發展，并對就業產生較大貢獻；四是促進農業轉移人口在城鎮就業和落戶的城鎮化進程將進一步加快；五是社會保障制度的進一步完善，社會對失業的承受力也會有所增強。

（二）“十二五”擴大就業面臨的挑戰

從國際環境看挑戰：一是世界經濟復蘇將是一個曲折而緩慢的過程，目前復蘇的經濟社會基礎還不牢固，還存在較大的不確定性；二是后危機時期發達國家開始調整自己的需求結構和消費模式。外商直接投資（FDI）流入減少，人民幣仍面臨著升值壓力；三是針對我國的貿易爭端增多，穩定出口市場和份額的難度明顯加大，發達國家出于貿易保護的目的，還會提出勞工標準問題和實施低碳壁壘，這都會對我國貿易創造就業形成不利影響。

從國內環境看挑戰：一是我國就業人口基數大，新增勞動力供給仍處于高位，就業機會緊張；二是經濟仍有可能會出現波動，特定年份或時期出現經濟回調并導致特定階段內失業壓力過大的可能性仍然存在；三是我國經濟增長的內生動力不強，出口導向型及傳統低成本勞動力比較優勢的發展模式將難以為繼；四是城鎮化未實現從量變到質變的轉化、社會保障不健全等也會使擴大就業面臨壓力。

二、對“十二五”時期我國就業形勢的基本判斷

（一）勞動力總供給壓力有明顯減弱的趨勢，供求總量矛盾持續存在

從勞動力供給角度看，我國勞動力供給的“人口紅利”在“十二五”還會維持，但勞動力供給增量開始減緩且下降速度加快，勞動力總供給壓力明顯減弱，但供大于求的總量矛盾將持續存在。取我們預測認為最可能出現的中位情景，“十二五”勞動力總供給保持在8.12-8.20億，中位的需求總量維持在7.88-8.05億，年均供求缺口在2000萬左右。

（二）就業的結構性問題更加嚴峻，并呈現出一些新的特點

1.就業增長將更加集中在城鎮，農村剩余勞動力加快轉移

取我們預測認為最可能出現的中位情景，“十二五”城鎮年均勞動力總需求在3.35-3.85億，供需缺口年均在2000萬人左右，中位的城鎮失業率在5.5%左右。因此，就業增長仍將集中在城鎮，解決就業問題的關鍵仍是城鎮就業問題。農村剩余勞動力轉移的趨勢仍將持續（每年維持在900萬左右），農村就業總量仍會持續減少。

2.就業增長將更加集中在第三產業，第二產業就業基本穩定

第一產業排斥勞動力的趨勢在“十二五”不會改變。第二產業中資本密集程度相對較高的工業吸納就業不容樂觀，建筑業吸納就業會呈現出穩定增加的趨勢，從第二產業整體來看其吸納就業與“十一五”會基本持平。擴大就業的關鍵仍是第三產業，在第三產業內部，對勞動力需求拉動能力較強的是批發零售貿易住宿餐飲業、交通運輸倉儲業以及其他社會服務業等傳統勞動密集型行業。

3.區域間的新增就業格局可能會發生一些變化，中西部地區將就業崛起

從就業結構上看，東部地區仍是城鎮就業的主要區域，這種格局在“十二五”不會發生根本性變化，在東部地區就業的勞動力仍會占到50%左右。但過去對就業增長貢獻特別大的東部地區，受發展方式轉變和產業結構調整升級（出口、節能減排、企業運行成本和土地比較收益）的影響，一些勞動密集型產業逐步轉移難以避免，吸納就業增量會放緩。而部分中西部地區（四川、重慶、廣西、陜西等）受區域經濟調整政策的影響可能出現快速的經濟增長，勞動力需求逐步旺盛，這會使區域間的新增就業格局發生變化，中西部將在吸納新增就業方面發揮更加重要的作用。

4.方式轉變結構升級壓力大，勞動力素質不匹配的矛盾會更加突出

“十二五”我國經濟發展方式轉變和結構調整的壓力越來越大，結構調整升級必然對勞動者素質提出更高的要求。2008年我國從業人員中高中及以上文化程度僅占19.61%，大專以上僅占6.91%。在農村轉移勞動力中，初中及以下文化程度者占70%以上，受過正規職業培訓的比例僅有10%左右，這導致大量以初中文化為主的青年農民工充斥勞動力市場。大量低素質勞動力形成的產業工人隊伍既加劇了日益嚴峻的就業形勢，又導致我國在國際分工中被鎖定在低端產業（尤其是制造業）環節。新型工業化缺乏相匹配的勞動者，不能形成足夠的產業鏈延伸，服務業等第三產業的發展（開發）缺乏后勁，更制約著發展方式轉變和結構升級。

（三）特殊群體，尤其是青年失業群體問題需要高度關注

在就業方面，青年農民工和大學生成為兩個值得高度關注的群體。這兩個群體的就業問題，實際上是青年群體的就業問題。“十二五”青年失業群體規模年均在990萬左右。青年失業群體具有許多不同于城鎮失業人員的特征，從而加大了該群體失業轉就業工作的難度。如果不能盡快地根據青年失業群體自身的特點，制定出有針對性的政策，而是采用以往舊有的治理失業辦法，不但不會達到預期的效果，反而可能會加劇青年失業群體問題的嚴重性。

（四）勞動關系仍將面臨非常大的挑戰，提升就業質量任務艱巨

“十二五”隨著我國城鎮化、工業化和經濟結構調整進程的加快，以及經濟成分多元化和就業形式多樣化，勞動關系將更趨復雜化，勞動爭議增多，協調好利益關系的難度進一步加大。

三、“十二五”時期實施擴大就業發展戰略的對策建議

經濟增長速度的快慢及其就業彈性高低是影響就業需求的關鍵。保持經濟的平穩較快增長取決于很多因素，相對而言在保持一定經濟增長速度的同時，提高其就業彈性則是更為現實的途徑。擴大內需、調整產業結構，加速城鎮化進程，鼓勵創業、實施積極的財政金融政策等都具有明顯的擴大就業容量、提高就業彈性系數的功能。為此，我們提出“十二五”時期我國擴大就業的思路：數量優先，兼顧質量；瞄準結構，服務經濟；優化環境，鼓勵創業；依法就業，和諧勞動。為實施擴大就業，我們從發展戰略、結構調整等6個方面，提出如下對策建議。

（一）實施擴大就業的發展戰略，加快經濟發展方式轉變

增強經濟增長的內生動力，以經濟增長帶動就業增加。以擴大內需特別是增加居民消費為重點，加快推動經濟發展向內需驅動、消費支撐、均衡發展的模式轉變。把保障和改善民生作為擴大內需的抓手，努力擴大就業。實施更加積極的就業政策，統籌考慮擴大就業。在制定和實施產業政策、公共投資規劃和大中型投資項目時，應把創造就業崗位和擴大就業機會作為重要內容統籌考慮，選擇最具創造就業潛力的經濟發展、結構調整與投資戰略。在選擇技術發展路徑時，應適應和符合我國現實國情的要素稟賦結構，兼顧勞動密集型、資本密集型及技術密集型產業的發展。

(二)在調結構中要有所側重和兼顧，努力擴大就業容量

加快產業結構調整步伐，努力提升第三產業在吸納就業中的作用。大力發展就業容量較大，與經濟發展及居民生活密切相關的倉儲、商貿餐飲、教育、醫療衛生、社區服務、家政服務等勞動密集型行業。注重從資金、信貸、稅收、經營場地和設施等方面積極扶持非公有制經濟和中小企業的發展。盡快修改、補充和完善法律法規，對個體、私營、民營經濟實行同等的法律保護。針對中小企業資金不足問題，政府相關部門應當為中小企業融資提供支持，建立中小企業風險投資基金、出口信貸基金以及貸款基金等，通過金融支持刺激中小企業的發展和吸納就業。加大對中西部地區（或東部地區內部之間）產業轉移政策的扶持力度，鼓勵勞動密集型、物流成本低、產品時效性弱的產業向這些地區轉移，培育中西部就業增長點。

（三）促進以創業帶動就業，發揮倍增效應

進一步簡化創業政策落實過程中的審批程序，降低注冊門檻，按照“非禁即入”的原則最大限度地降低在審批環節產生的創業成本。進一步完備包括財稅金融支持、稅費減免、小額擔保貸款、場地安排等扶持政策在內的促進創業政策體系。進一步拓寬創業者的融資渠道，采取多種方式為創業者提供融資和貸款擔保以及無息或貼息貸款，進一步發掘創業基金在促進創業方面的潛力。積極引導民間資本進行創業風險投資，為創業企業進入資本市場提供渠道。全面加強創業教育體系建設，早期介入創業教育，從“娃娃抓起”將創業意識教育融入到學校教育的各個環節，全面加強創業教育體系建設。加強對創業輿論的引導，樹立一批創業典型，建立一批創業示范基地，弘揚創業精神，對在促進就業創業工作中取得顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵，切實營造全社會參與創業、支持創業、幫助創業和尊重創業的良好氛圍。

（四）建立統一規范的人力資源市場，統籌城鄉就業公共服務

加快戶籍制度改革，切實降低勞動力在城鄉之間、不同城鎮之間、以及不同農村地區之間流動的遷移門檻和成本。要由鼓勵農村剩余勞動力進城轉向進城農民工市民化（本地化），將穩定就業的進城務工人員和因城鎮建設征地而失去承包地的農民轉為城鎮戶籍人口，探索“宅基地換廉租房”等制度創新，將農民工納入城鎮低保、城鎮基本醫療和失業救助等社會保障覆蓋范圍，避免城鎮內部出現新的二元結構。彌補基本制度缺失，低起步、逐提高全面推行農村居民養老保險制度，對城鄉無保障老人實行老年生活補助，健全城鄉養老保險體系；繼續完善新型農村合作醫療，探索城鄉居民一體化的醫療保障模式；加快推行失業保險和工傷保險，為就業者提供平等的失業和工傷保障。擴大各項社會保險制度的覆蓋面，重點解決農民工、失地農民、靈活就業者的社會保障問題。逐步提高基本保險的保障水平，合理界定各類人員的待遇差距，增強制度保障水平的公平性。做好制度間的銜接，實施全國統一的社會保險關系轉移接續。

（五）針對不同群體的特點，區別解決特殊群體就業問題

繼續實施全國性的農民工培訓工程，在充分利用現有培訓基地的基礎上，圍繞勞動力市場需求，有針對性地加強對農村勞動力的技能培訓，提高農民職業技能、轉移就業能力和外出適應能力。對失業農民工的培訓要分清層次，因材施教，增強培訓的計劃性、目標性和適用性。繼續完善勞動預備制度，力爭做到城鄉全部新成長勞動力在就業前普遍接受必要的職業技能培訓。加強對青年失業群體的職業培訓，提高其勞動技能，使他們適應結構升級對高素質勞動力的需要，幫助其適應用人單位的用工需求最終實現就業。充分發揮失業保險制度的預防功能和再就業促進功能，充分保障城鎮失業人員的基本生活。結合失業人員求職和參加職業培訓的情況完善失業保險申領條件，積極探索失業保險基金支出范圍，政府需出臺完善失業保險制度的規范性文件，合理拓展失業保險制度的定義，重新界定失業保險制度的各項合理功能，規范失業保險基金使用的程序和范圍，加強對失業保險基金管理和使用的監管。

（六）規范協調勞動關系，努力提升就業質量

對《勞動合同法》的實施要努力實現短期政策的靈活性與長期制度建設的原則性及堅定性相兼顧，推動各類企業與職工簽訂并履行勞動合同。推進集體合同制度，大力開展區域性、行業性集體協商。加強協調勞動關系三方機制的組織建設和制度建設，充分發揮三方機制的作用，促進人力資源市場的各主體都自覺守法。加強勞動合同管理，督促企業規范用工行為，維護職工的勞動就業權。積極參與工資集體協商，把職工工資水平的增長作為工資集體協商的重要內容。在安全生產中的監督中，促進企業認真落實安全生產責任制，不斷改善職工的勞動保護和勞動衛生條件。暢通職工利益訴求渠道，建立健全工會和企業溝通協商機制。合理調節收入分配，使居民收入增長速度不低于國民經濟增長速度。健全最低工資制度，根據經濟發展水平逐步提高最低工資標準。繼續推進企業工資決定機制的轉變，使職工工資增長速度不低于企業經濟效益增長速度。完善國有企業工資收入分配規則和監管機制，注重各類社會群體利益關系的協調平衡。

1.蔡昉主編：《中國人口與勞動問題報告NO 11》，社會科學文獻出版社，2010年版。

2.汝信等主編：《2010年中國社會形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社，2009年版。

3.中國大學生就業研究課題組：《中國大學生就業報告（2010）》，社會科學文獻出版社，2010年版。

4.楊河清等主編：《首屆經濟增長與就業國際論壇論文集》，首都經濟貿易大學出版社，2009年版。

5.郜風濤等主編：《中國就業制度》，中國法制出版社，2009年版。

（作者單位：國家發展和改革委員會社會發展研究所）

■責編 韓樹杰 Tel:010-88383907 E-mail：hrdhsj@126.com