遂昌縣深化集體林權制度改革探析

謝永水 姜智慧 鄭樓福

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遂昌縣深化集體林權制度改革探析

謝永水 姜智慧 鄭樓福

（浙江省遂昌縣林業局 323300）

以調查訪問、調閱檔案、查閱資料等方法對遂昌縣全面深化集體林權制度改革進行探索分析。遂昌縣作為浙江省5個森林資源流轉試點縣之一，把深化集體林權制度改革作為盤活林業資源的關鍵性舉措積極探索，取得了政策制訂、機構建設、流轉促活、抵押貸款、貸款貼息、減免稅費和合作經營等七個方面突破，有效地激發了林業發展活力，促進了當地新農村建設。遂昌縣這種以規范森林資源合理流轉和林權抵押貸款為重點，完善林權動態管理，積極引導和鼓勵社會力量參與林權制度改革的創新之舉，不僅在浙江省起到很好的示范作用，而且在全國范圍內也有很大借鑒價值。

集體林；產權流轉；抵押貸款；改革

遂昌縣地處浙江省西南部，錢塘江、甌江源頭，是名副其實的“錢甌之源、江南綠海”。地理坐標介于118°41′～119°31′E，28°13～28°49′N之間，是浙西南“生態屏障”的重要組成部分，是個“九山半水半分田”的山區縣，也是浙江省重點林區縣之一。全縣土地總面積254450hm2，其中林業用地221332hm2，占87%；非林業用地33117hm2，占13%。全縣活立木總蓄積量為7296198m3，森林覆蓋率為82.3%，人均林業用地1.2hm2。2007年，在完成林權制度主體改革，將責任山承包期延長到70a后，遂昌在全省率先制定森林資源流轉方案，成為全省5個森林資源流轉試點縣之一，開始以森林資源流轉、林權抵押貸款為重點的深化集體林權制度改革。

1 集體林權制度改革背景

遂昌縣作為浙江省重點林區縣之一，全縣林業用地221332hm2，其中集體212446hm2，占96﹪。森林資源是遂昌的最大資源，一直以來，這里的農民收入主要依靠林業經濟。上世紀八十年代初，根據中央有關精神，在集體林區實行以“穩定山林權、劃定自留山和確定林業生產責任制”的林業“三定”政策，形成了以家庭承包經營為基礎、統分結合的林業雙層經營體制，將全縣大部份的集體山林承包到戶經營，極大地調動了全縣廣大農民的積極性，促進了農村經濟的快速發展。但隨著山林承包合同陸續到期，近年來部份農民保護和開發山林資源的積極性受到影響，亂砍濫伐林木現象逐漸增多，因承包引發的糾紛事件時有發生，加之林業生產周期長，林權流轉不易，導致投資見效慢等問題，嚴重制約了林業發展，給農村社會穩定帶來了負面影響。推行集體林權制度改革，及時開展山林延包工作，是穩定和完善林業生產責任制，切實維護好農民合法權益和林業長遠發展的迫切要求。

2 前期基礎改革主要內容

2006年，按照中央和省委的要求，在省林業廳的統一部署下，經過近一年的不懈努力，遂昌縣20個鄉鎮全部完成以延長責任山承包期到70a為主體的林權登記換發證工作，統一換發了全國式樣的林權證，進一步明晰了集體林的所有權、經營權和收益權。

2.1 明晰產權

明晰產權就是在保持林地集體所有和林地用途不變的前提下，進一步明晰集體林地的使用權和林木所有權，確立農民的經營主體地位、依法保護農民承包和延包的權力。遂昌縣對已劃定的自留山，繼續堅持長期無償使用；對已承包到戶的集體山林，繼續穩定承包關系，嚴格按照林權登記內容齊全規范，數據準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符的要求，依法進行實地勘界、登記，由經營者親筆簽訂書面承包合同，并且在合同中明確規定并落實承包方、發包方的造林育林、保護管理、森林防火、病蟲害防治等責任，按70a的承包期核發全國統一式樣的林權證；對權屬有爭議的林地、林木，依法調處，糾紛解決后再落實經營主體。

2.2 放活經營權

在集體林地所有權性質、林地用途不變的前提下，對商品林，充分尊重林農的自主經營權利，在林農自愿的基礎上，積極引導以林產品、資金、技術為資本發展林業專業合作社，完善規章制度和運行機制，推進合作社規范化建設。對自留山、責任山，鼓勵林農通過聯戶經營、委托經營和轉包經營等方式，推進適度規模經營；對集中連片的規模造林項目，優先納入重點造林工程，并安排造林補助經費；對集體統管山，按照“管理民主、經營科學、分配合理”的要求，由村集體經濟組織民主決定經營管理方式，其經營收益納入村級財務統一管理，并按規定公開收支情況。對公益林，在保證生態功能的前提下，允許合理開發公益林林地資源，進行林下種養業，利用森林景觀發展森林旅游業等林業經濟。

2.3 保障收益權

保障收益權主要包括四個層次：一是農戶承包經營林地的收益，歸農戶所有；二是依法征收的林地，應當依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的原有生活水平不降低，維護被征地農民的合法權益。承包期內征占用林地地上附著物和林木的補償費歸經營人所有；三是建立和完善森林生態效益補償基金制度，對集體和個人承包經營的重點公益林，生態效益補償金按時足額發放到位。未承包到農戶的，確定管護主體，明確管護責任，森林生態效益補償落實到本集體經濟組織的農戶；四是嚴禁對林地承包經營權人亂收費、亂攤派，變相加重農民負擔。

2.4 完善林木采伐管理機制

進一步完善森林采伐限額管理制度，合理分配采伐指標，實行采伐公示制度，探索建立并逐步實行采伐限額指標的年度結轉滾動使用制度。指導林業經營者特別是國有林場、森林經營大戶自主編制森林經營方案，經依法批準后，由經營者自主確定采伐方式、時間和數量。逐步放開毛竹經營采伐計劃管理，實現林農自主采伐。工業原料林和非林地上營造的人工商品林，其主伐年齡由林木所有者自主確定；速生豐產林的主伐年齡、采伐方式和采伐強度不再限制。對成熟的人工用材林，在采伐限額內優先審批；對定向培育面積200hm2以上的工業原料林和其他人工商品林實行采伐限額單列，并優先安排采伐指標；對農村居民在房前屋后等非規劃林地種植的個人所有的零星林木，不納入森林采伐限額管理。

模擬法人實體運行機制是指以效益為中心，以成本為主線，將市場機制引入企業內部，實現實業部、工序等主體的獨立核算、自主經營、自負盈虧。接受營業收入、利潤、成本、資金占用等指標，以及安全、質量、環保等指標的考核，經營成果與工資總額掛鉤，做到績效與監督同步、激勵與制約并重。以建立壓力層層傳遞、指標層層分解、責任層層落實、績效層層考核、活力層層激發的新機制，充分調動企業內部方方面面的積極性、主動性和創造性。

3 “遂昌模式”深化集體林權制度改革的主要作法

3.1 加強政策制訂，創建改革體系

政策是深化林權制度改革的重要保障，也是開展林業金融服務的重要基礎。2007年，森林資源流轉平臺建設被列入遂昌縣人民政府“十件實事”，并先后出臺了《遂昌縣森林資源收儲管理辦法》，《遂昌縣森林資源資產抵押管理辦法》，《遂昌縣林權抵押登記管理辦法》，《遂昌縣農村信用合作社林農小額循環貸款實施細則》，《遂昌縣興林森林資源擔保有限公司林權抵押擔保工作細則》，《遂昌縣林權登記管理操作細則》等一系列管理辦法和工作細則，制訂了工作流程，環環相扣，規范操作，形成了行之有效的管理體系。

3.2 組建服務機構，搭建融資平臺

遂昌縣按照“政事分開、事企分開”的原則，組建了林業服務管理中心、森林資源收儲中心、林業中介機構3個林權管理和融資服務機構。林業服務管理中心編制15名，承擔林地審批、木材出運、加工、檢疫、種子生產經營、林權登記等的管理和服務，下設審批辦證、林權登記和林業投融資信息3個窗口；森林資源收儲中心編制6名，為獨立核算的全額撥款事業單位，負責為林權抵押貸款提供擔保，對森林資源進行非競爭性收購，對收儲的森林資源進行管理和處置；林業中介機構現有工作人員7名，為自負盈虧的企業單位,負責提供森林流轉、抵押及涉林有償中介服務。

3.3 優化服務質量，規范流轉程序

林權流轉是集體林權制度改革的一個重要環節，可以實現森林資源的優化配置，從而達到森林資源的經濟、生態和社會效益最大化，讓農民受益、集體獲利、國家得綠。遂昌縣出臺了《遂昌縣國有和集體森林，林木和林地流轉程序》，加強對集體森林、林木、林地流轉行為的指導。林業服務管理中心的15名工作人員于2007年4月統一進駐縣政府行政審批中心,設立 “一站式”服務窗口，為廣大林農和林業經營者提供相關法律政策咨詢、林權管理、林權交易、林權登記的全程“一條龍”服務。同時，設立面積200㎡林權交易大廳，農村集體經濟組織所有價值在10萬元以上的森林、林木、林地流轉招標、拍賣、掛牌統一在縣招投標交易中心進行。截至2009年6月底，已累計招標、拍賣林木經營權37起，總面積498hm2，成交金額2335.5萬元，資產增值率達50.80%。

針對農民的多樣化需求和現有資產的實際，遂昌縣組織了林業、金融等部門相關人員參加的試點工作組，先后在垵口鄉石倉村、三仁鄉小忠村開展林權抵押貸款模式試點探索。根據農民融資的需求，按照分類指導的原則，探索創建了林權小額循環貸款、林權抵押擔保貸款和林權直接抵押貸款3種森林資源抵押貸款模式。林權小額循環貸款，是由林農提供林權擔保，由村委會審核公示以保證抵押林權真實有效，林權管理部門進行抵押登記備案，信用聯社以村為單位集中評定信用度，發放小額貸款證，授信林農可以在3a有效期內憑貸款證隨時到信用社領取貸款。林權抵押擔保貸款，是將林權先抵押給森林資源收儲中心，再由收儲中心向銀行提供貸款擔保，對引導和推動森林資源流轉和發揮林業合作組織的作用較為明顯。林權直接抵押貸款，是由農戶將林權直接抵押給信用社進行貸款。3種貸款模式中，林權小額循環貸款由于信貸風險低，手續簡便，能滿足大多數林農發展生產的資金需求，成為林農通過林權融資的主要模式，約占貸款總額的95%。截至二○○九年六月底，總計抵押山林面積3334hm2，發放林權抵押貸款總額8342萬元，惠及全縣1614戶林農。

3.5 執行貼息政策，激發改革熱情

遂昌縣在探索林權抵押貸款模式的同時，為鼓勵林農使用林權抵押貸款積極性，進一步擴大林權融資的規模，加快深化林權制度改革步伐，出臺了一系列林權抵押貸款利息優惠政策。一是在林權所有人或林權共有人辦理林權抵押貸款時，遂昌農村信用合作聯社按央行的基準利率上浮不超過50%；二是低收入農戶小額貸款和2萬元以下的林權抵押貸款執行基準利率，縣財政給予縣農村信用合作聯社基準利率50%的貼息；三是年人均收入在1500元以下的特困戶辦理林權抵押貸款的，縣財政給予全部貼息。這些政策充分激發了廣大林農參與林權制度改革的熱情，到2008年底，遂昌縣共發放林權抵押貸款4325.65萬元，共計874戶。根據縣政府對林權抵押貸款的貼息政策，2008年第四季度的林權抵押貸款財政貼息總額共計97412.74元，并委托林業部門將貼息資金及時發放到貸款林農手中。

3.6 暫緩征收兩金，減輕林農負擔

育林基金和更新改造資金合稱為“林業兩金”，是依據《森林法》設立的一項林業行政事業性收費和政府性基金。遂昌縣是浙江省重點林區縣，“林業兩金”作為林業發展的重要資金來源，對保障山區林業資金的供給和促進林業發展起著重要作用。遂昌縣自10a前全面免征木材在銷售環節征收的農林特產稅后，2008年，為了深入貫徹中共中央國務院《關于加快林業發展的決定》，根據省委、省政府《關于進一步深化集體林權制度改革的若干意見》（浙委［2007］146號）精神，經省政府同意，決定自2008年開始暫緩征收集體林育林基金、更新改造資金。全縣應收的1689萬元“林業兩金”，由省財政全額轉移支付。目前，全縣已實現了從采伐到銷售的“零”收費，減免的“兩金”惠及全縣廣大林農。

3.7 積極引導鼓勵，發展生態經濟

遂昌縣將深化林權制度改革，盤活森林資源資產同推進經濟欠發達山區新農村建設相結合，立足生態優勢，發展生態經濟，引導林農將林權融資的投資方向確定在原生態、高效益、低風險的生態林業、生態農業等產業上來。全縣林權抵押貸款的資金約70%用于林業生產，主要包括造林撫育、干水果種植、竹木產品深度開發、珍稀樹種培育和珍貴動物養殖，其余資金則主要用于發展“農家樂”鄉村休閑旅游、來料加工、高山蔬菜、特色茶葉等，最大限度地防范融資風險，確保林權抵押貸款這項惠民利民工作健康有序地推進。

4 結束語

遂昌縣從2007年啟動改革試點，到2008年底成為被學習的對象，只用了不到兩年時間，“遂昌模式”就成為全國關注的對象，2008年以來先后有60多個縣（市）到遂昌縣考察學習。這充分說明了遂昌縣以規范森林資源合理流轉和林權抵押貸款為重點，完善林權動態管理，積極引導和鼓勵社會力量參與的全面深化集體林權制度改革取得園滿成功。這項創新之舉，對促進現代林業發展、增加農民收入、維護林區社會和諧穩定，具有十分重要的作用。從中我們不難體會到當地政府勤政為民的執政理念和各部門務實高效的工作作風，以及工作人員全方位的優質服務。這將有效激發當地林農參與林改的熱情，加快遂昌林業實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的發展目標，逐步走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

[1] 王紅梅，季俏. 全縣林權抵押貸款突破8000萬元［N］.新遂昌，2009.7.13(1) .

[2] 遂昌縣林業局.遂昌縣森林資源調查成果報告［R］.遂昌：遂昌縣林業局，2006.12.

[3] 黃仕洪，張岳嬌.遂昌縣林業志［M］.北京：方志出版社，2007.12.

F316.20

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1004-7743（2010）02-0013-04

2009-07-16