建國六十年來中國政府責任的變化與展望

陳毅

(復旦大學國際關系事務與公共事務學院，上海，200433；華東政法大學政治學與公共管理學院，上海，201620)

建國六十年來中國政府責任的變化與展望

陳毅

(復旦大學國際關系事務與公共事務學院，上海，200433；華東政法大學政治學與公共管理學院，上海，201620)

建國六十年來，中國的政府責任經歷了三個時期的變化：全能型政府時期，政治責任凸現，政府責任越位；經濟建設型政府時期，經濟責任為中心，政府責任錯位；公共服務型政府時期，社會責任回歸，政府責任缺位。未來以社會責任實現為宗旨的政府在責任履行方面，不能靠硬性的權力強制推行，也不能靠可視性利益來交換或誘惑，而是靠現代國家作為共同體的權威與公民深層次的認同這二者關系的養成來實現，靠政治權力、經濟權力與社會權力三者之間的博弈均衡，因而，要處理好政府干預與市場放任之間的關系、經濟效率與社會公平之間的關系以及作為結果的分配正義的福利與作為投資的福利之間的關系。

中國政府；六十年成就；中國模式；經濟改革；政府責任；政治責任；經濟責任；社會責任

建國以六十年多年，按中國的甲子紀年法，六十年一個輪回，在重新一個輪回的起點上。胡錦濤總書記也認識到并多次強調中國目前機遇與挑戰并存。帶著如何認識中國政府責任的變化和如何走出政府責任面臨的困境這個問題，本文基于政府職能的轉變、政府責任側重點的變化，探尋一個負責任政府執政的一般性規律，以期待政府在面對國內危機和國際風險面前，心態平和、思路清晰、步履穩健、從容面對、積極應對。

一、問題與回顧

針對建國以來政府職能定位與工作重心的轉移，國內學界研究達成了一定的共識，比較有代表性的是林尚立和季衛東兩位教授的觀點。林尚立教授的觀點是“兩次轉換和三種形態”說?！靶轮袊⒁詠?，中國政府的職能形態經歷了兩次轉換，形成了三種形態：第一種形態，就是以政治職能為軸心整合經濟和社會職能，這種形態出現在改革開放前。第二種形態的出現來自改革推動。為了適應改革開放提出的經濟建設和發展的需求，政府的工作重心從階級斗爭轉向經濟建設，于是政府的職能形態，就從以政治職能為軸心整合經濟與社會職能，轉變為以經濟職能為軸心整合政府與社會管理職能，從而完成了政府職能形態的第一次轉換。第三種形態出現在市場經濟發展孕育出充滿矛盾的現代社會的時候。為了保障現代社會的有效成長，建設和諧社會，政府的職能形態，就不得不從經濟職能為軸心整合政治和社會管理職能，轉變為以社會管理職能為軸心整合政治與經濟職能。這是中國政府職能形態的第二次轉換”[1]。從以政治職能為軸心的全能型政府、到以經濟職能為軸心的經濟型政府、再到以社會職能為軸心的公共服務型政府的轉變，很清晰，也很有說服力，得到學界基本認同。這對我們分析政府責任的演變提供了很好的基礎。

季衛東教授以每十年一個時間節點，再以每 25年為一個分界線概括出每個時間節點的特征，他總結為：“以中華人民共和國為例，1960年代的主旋律是破私立共，1970年代的課題是走出政治動蕩，1980年代的基調是經濟體制轉型，1990年代的特征是個人發財，而2000年代似乎將以關懷低收入階層和分配正義為重點?！?5年(1954～1978)的時代性本質在于把個人納入組織(計劃管理)，其象征性符號是作為國家機器中的‘螺絲釘’而默默奉獻的雷鋒；后 25年(1979～2004)的時代性本質是從組織分離個人(市場競爭)，其象征性符號是搖滾樂第一人崔健，他通過震撼靈魂的吶喊使個體都按照發乎自然的節奏而舞蹈唱和”[2]。季衛東教授分析了建國后前 25年是個人被納入組織的計劃管理，后25年是個人從組織中分離的市場競爭，筆者認為在這50年后個人還得回歸組織過社會化的“人之生活”，重塑政治共同體與公民的新型關系就顯得尤其重要。過去維系人與人之間的社會信任網絡日益被商業化浪潮所解構，以利益交換關系維系的日常交往模式又不能給人們提供精神家園的寄托，社會主義核心價值體系還沒有建立起來，“想象的共同體”的政治共識還沒有達成，國家整合人們、整合社會不是僅靠硬性的權力和暴力機關就能夠整合得住的，也不是靠可視性利益所能夠誘惑或迷惑得住的，而是靠共同體的共識和規則的遵從來維系的。

筆者之所以花了很大篇幅來引用和分析這兩位學者的觀點，覺得他們很有代表性、見解很深刻，也能引起學界的共鳴。當然，還有不少的學者從政府責任的定位角度追問政府是提供安全和秩序、是提高經濟效益、還是促進社會公平；也有學者從政府責任內容的“泛經濟化”、實現政府責任的手段“泛政治化”的角度來觀察政府過程；更多的研究者從行政問責制、高官問責制的角度，尤其是2003年“非典危機”以來，這方面對于責任政府的研究可以用鋪天蓋地來形容，這些都為中國責任政府的建設做了很好地經驗總結和未來展望。

二、成就與困境

(一) 政治責任與政府責任越位

新中國成立后，通過“一化三改造”和“三反五反”運動確立了以生產資料公有制為基礎的社會主義制度，在形式上完成了人類高級政治形態的過渡，尤其是1954年的憲法和1956的《論十大關系》對社會主義性質、初級階段的主要矛盾和基本任務定位還是非常準確的?？梢哉f，這一時期，定下了未來中國的發展方向和政治制度的基本安排。

然而，如何建設社會主義的任務在建國初期就擺在了國人面前，盲目的“一邊倒”的策略，照抄照搬蘇聯模式所帶來的慘重教訓記憶猶新，告訴人們一個道理：社會主義是一個全新的事業，沒有前人的模式可以照搬，一切都靠自己摸索。本應著手建設一個新中國的中國共產黨，并沒有從階級斗爭思維中擺脫出來，也沒有從用群眾運動和革命方法解決矛盾的做法中解脫出來。雖然國家對私有制的改造在1956年底就已基本完成，但之后的“意識形態”斗爭達到白熱化階段，這與當時美蘇爭霸、資本主義對我國的封鎖也有很大的關系，國內政策走向極端化：“寧要社會主義的草，而不要資本主義的苗”，“狠斗私自一閃念”，“靈魂深處鬧革命”，以階級標準“劃成分”和“扣帽子”搞得人心莫測，“深挖洞，廣積糧”，備戰備荒準備再打世界大戰。“以階級斗爭為綱”斷斷續續地延續了近30年，從新中國成立到改革開放之前，靠國家的力量發動一系列的大運動，“一化三改造運動”“三反五反運動”“反右運動”“四清運動”“整風運動”，尤其“文化大革命”運動搞“大串聯”和“大民主”的“廣場政治”或“街頭政治”，發動廣大底層民眾和青年學生“奪權”，使社會充滿猜忌、殘酷，也使社會極其脆弱、支離破碎，使得社會完全消融到全能國家之中，消融在打亂一切公檢法之后毫無章法可循的權力斗爭之中。想以“文化建設”的方式來統一人們的思想，意識形態是強化了，但是社會積貧積弱，農村以“人民公社”和城市以“單位制”的形式完全整合到國家的行政控制之下，“政府來辦社會”是這一時期主要特征。

從政治績效看，“十年文革”使社會主義制度與社會主義建設二者之間像兩張皮，相脫節；從經濟績效來看，盡管在以農業部門為經濟主體的基礎上建立了比較齊全的工業體系，尤其是重工業、三線軍工業，但其背后卻是以“無實質性的增長”和居民生活水平長期得不到提高為代價[3]。20世紀五六十年代，是世界經濟發展的黃金時期，像德國、日本都抓住了時機迅速從戰敗國重新復蘇過來，而中國政府卻把更多的精力放在搞政治斗爭方面，對于如何搞經濟建設可以說還是一張白紙，那些懂得經濟建設的先知先覺者又都被劃為政治右派成為被批斗的對象，盲目照抄照搬蘇聯的高度計劃的經濟體制成為這一時期的又一顯著特征。一個全能型的政府無所不包的干涉到社會所有角落，甚至人們的精神世界也被模式化了，“樣板戲”是其突出表現，什么都要搞個樣板出來學習，做人學雷鋒，農業學大寨，可見，政府責任的越位現象嚴重，黨政不分的“遺產”給后來的改革留下不知“從何下刀”的難題。

(二) 經濟責任與政府責任錯位

自1978年十一屆三中全會起至20世紀前后，可稱為政府強調“經濟責任”階段。十一屆三中全會以后，黨中央開始改善“意識形態”斗爭的國際形勢判斷，以及對社會主義建設出現的曲折和教訓的總結，不能再搞“以階級斗爭為綱”，而是要“韜光養晦，自力更生，改革開放”，把黨和國家的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來，堅持以經濟建設為中心，提出了“發展是硬道理”“貧窮不是社會主義”，認識的本質發生了根本性轉變，社會主義的本質就是解放生產力、發展生產力，走共同富裕的道路。首先通過行政性改革為突破口，以經濟性分權為試點，使一些地方在經濟搞活過程中嘗到了甜頭，以先富帶后富，起到了很好的示范作用。1992年鄧小平的南巡講話，進一步解放思想，膽子更大一些，步伐更大一些，指出“計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場”，直到1994年明確了要以社會主義市場經濟體制為努力的目標，1995年也成功地實現經濟騰飛的“軟著陸”，確立并堅持“效率優先，兼顧公平”收入分配原則?？傮w來看在這20多年時間里中國經濟改革主要是以“三個有利于”的標準漸進式推進的。

從經濟績效來看，由于對原有高度計劃的經濟體制的不斷改革，新制度逐漸建立并不斷地釋放能量，為經濟發展帶來了巨大活力，成為“東亞經濟騰飛的巨龍”，也使得東太平洋沿岸成為世界經濟投資的熱土。經濟建設取得的巨大成績具體表現為：第一，市場規律越來越被認識，運行越來越規范。第二，人民生活水平顯著提高，正在奔往小康的大道上。高檔消費的支出占家庭開銷的比重越來越大，人們揚眉吐氣，對未來的好日子充滿信心。第三，與世界接軌方面，中國經濟與世界經濟的融合程度達到了空前的高度，對世界經濟做出的貢獻越來越突出。東太平洋沿岸的投資熱土對于世界經濟穩定與繁榮的作用引世人矚目毋庸置喙，中國成為世界的加工廠并不是口號，全球化浪潮已經使中國成為“地球村落”不可分開的一個重要組成部分。

從這一時段的成就看，經濟建設成為我國最大的政治，“發展是硬道理”，片面化為“經濟發展就是硬道理”，各地都紛紛效仿以GDP作為考評的重要指標，甚至享有生殺予奪的“一票否決權”。一方面，中央和上級政府下達的財政任務，另一方面，當地人民提出物質文化生活水平的需要，這雙向考核指標使地方政府壓得喘不過氣來，“唯經濟馬首是瞻”，開發區、園區建設遍地開花，全民招商、各個機關下達“招商引資”任務，政府商業化傾向越來越嚴重?！靶蜗蠊こ獭被颉岸垢こ獭被颉皺噱X交易”等丑惡現象屢見報端，部門小金庫、個人貪污斂財數目驚人。社會階層急劇分化，利益集團也開始出現，財富越來越集中到少數人手中，經濟權力越來越強大，在過去從政治權力的松綁中分得一杯羹的地位，越來越成為“勾結”和“俘獲”政府權力的重要力量。一方面是新貴過著“聲色犬馬”的生活，另一方面是大量下崗工人過著“顛沛流離”和“食不果腹”的生活，貧富差距越拉越大。市場是解決資源有效流動的最佳配置方式，但是決不能保證分配正義、共享改革開放成果的自動實現。據調查數據表明，經濟的增長不但沒有帶來人們幸福的正比例上升，反而溫情脈脈的傳統信任關系被冷冰冰的金錢關系沖擊和瓦解地體無完膚，市場背后的社會空間永遠是人們安生立命的根本，人們可以不參與政治、也可以沒有金錢，但不能沒有社會關系，否則，脫離社會關系，人就不成其為人。政府責任最終歸宿應該是提供公共物品、營造安居樂業的生活環境。政府由于其公共性，社會成本與經濟成本并不適用一樣的計算方式，我們難道可以考慮金錢而不救死扶傷、而不投資義務教育、而不提供基本的公共設施了嗎? 再者說來，政府直接管理經濟，更是外行領導內行，政企不分使國業改革舉步維艱。政府主要通過法治來打擊傾銷和市場壟斷行為，為市場公平競爭營造法治秩序，不能放任市場等到市場危機不可收拾再去拯救市場，災難以定，為時已晚，而應該在進入市場的門檻時就引入市場的法治規則來規范市場行為。市場的搞活使得中國的市民社會在夾縫中尋找到生存空間，政治權力的下放和分權成為時代催生的必然，政治權力向經濟權力和社會權力轉移，使政治權力緊縮、經濟權力整合、社會權力回歸也成為這一時期改革的重點。轉移而不是放棄政治權力，從而完全聽任經濟杠桿的指揮，發展不僅僅是經濟發展，社會綜合實力的發展才是真正的發展。這一時期，政府責任的錯位現象嚴重，責任內容的“泛經濟化”現象嚴重。

(三) 社會責任與政府責任缺位

20世紀90年代中后期，尤其朱镕基總理針對社保、醫保、住房改革和教育公平等民生的問題，提出一攬子的政府改革方案。21世紀以來，和諧社會建設、社會公平正義的分配、工業反哺農業和城鄉一體化建設，更使得社會建設如火如荼地展開，彰顯了政府的社會責任。

在計劃經濟時代，盡管人們的物質生活不夠豐富，但收入差別不大，單位、國企、集體提供了大量的基本社會福利保障，社會還保持了相對低水平的正義分配。在城鎮，建立了一套以終身就業為基礎的、由單位直接提供的、包括醫療、住房、教育、養老以及各種生活福利在內的“統包統攬”的社會福利體系使得個人離開單位難以生存。在農村，在集體經濟的基礎上，建立了包括合作醫療制度、五保戶制度等集體福利制度。形成鄉衛生院、村衛生所、防疫站以及赤腳醫生遍天下的全覆蓋的醫療保障。“在全社會總體福利水平低下的情況下，雖然城鄉社會福利水平差距很大，形成了二元制福利體系，但國家直接或間接地在社會福利提供體系中扮演了重要角色，居民的基本福利需要都得到了一定程度的滿足，沒有出現嚴重的社會不公平問題”[4]。但是，這種福利制度為國企發展帶來了沉重的負擔，一定程度上導致了國企的低效率。為配合國企改革，救濟從“單位制解體”中釋放出來的弱勢群體，我國進行了醫療、教育、住房、養老等福利體制改革，開始探索建立與社會主義市場經濟相適應的社會政策體系。然而，國企、事業單位把包袱放得太快、放得太多，以為把這些都推向市場，靠市場自由競爭，就萬事大吉，困難就迎刃而解了，很明顯，這就過于淺薄。因為從市場化改革的實踐來看，導致社會發展中的矛盾和問題日益突出：社會階層分化，收入差距懸殊、貧富差距擴大，下崗失業狀況惡化，中國社會的貧富差距接近警戒線，相當一部分社會成員未能分享到經濟發展的成果。顯然，“公共領域是每個人都離不開的不同于市場的場所，是人們追求積極生活的空間。人們在此領域中生活是需要一定的條件的。給人們提供這種條件或者公共物品的不是市場，而是政府。政府正是在市場失靈之處確立了自己存在的空間，也使其對社會生活的干預具有了合理化的理由”[5]。

“據聯合國開發計劃署公布的數據，用于教育、衛生保健的社會公共支出占GDP的比重，在2001年前后，瑞典、丹麥、法國、德國和古巴等國家比較高，約為13%～15%；加拿大、美國、英國、澳大利亞、日本等國次之，約為10%～12%；俄羅斯、巴西、韓國、泰國等國家約為6%～7%；而中國為4.5%，甚至低于印度的 5.0%”[6]。這直接導致了中國公共服務和社會事業發展水平相當落后，與廣大居民實際需要存在較大的缺口。2003年的那次席卷全國的“非典危機”對全國醫療衛生系統提出全面挑戰，公共衛生資源都向大城市集中，建國初期鄉村還能提供基本的醫療衛生覆蓋，現在鄉鎮公共衛生資源流失嚴重，鄉衛生院醫療器械簡陋、芳草萋萋、一番衰敗景象，“空殼化”嚴重的農村更是公共設施為零。用義務教育、基本醫療、社會保障等公共服務獲得來衡量的人民生活狀況卻令人堪憂，繁華背后的浮華，引人深思表面的經濟繁榮背后，暗潮涌動的社會危機的隱患正在集聚，政府責任的忽視、甚至熟視無睹，無限期的缺位下去，帶來的將是不堪設想的后果。可見，政府面對公共產品的供給和對社會弊病的整治，不是“國家的退卻”，放任治之，推給市場和社會就能解決的。這些社會政策領域可能只有部分層次、某些環節可以引入市場競爭機制、引入社會非營利性組織參與共同治理，但是很大部分都是需要政府提供扶持、賦予政策、關心和指導的，社會領域是政府管理職能真正目的所在的地方。因為社會投資成本大、見效慢、收益成本小、分擔風險大的重要領域，必須由政府責無旁貸的承擔起來，還有像社會軟環境的投資和建設，市場所不愿、不能、不及的領域，政府都應該責無旁貸的擔當起來，最起碼提供基本的生活保障和改革成果大家共享的機制。

從以上的發展階段可以看出，社會從消融到全能國家之中，到從國家夾縫中成長，再到中國的市民社會逐漸強大，如果處理不好，社會權力就會與政治權力形成勢不兩立的對壘局面。如何走出這個最壞的結局，把市民社會轉化為公民社會，使人民把利益與權利統一起來，把自由與責任統一起來，形成公民社會與政治國家二者合作雙贏的局面，政府責任的定位得準確與否和貫徹落實得程度怎樣，將起到至關重要的作用。

三、借鑒與展望

縱觀六十年我國政府責任的變化，我們認為，要解決政府責任這一難題，首先是要處理好政府追求效率與公平的關系。先追求效率，后講究公平；先發展，后治理的模式存在不少的問題，能否找到效率與公平兼顧的方式，對政府責任提出更高的挑戰。

其次，要處理好政府干預與放任之間的關系。中國政府在以政治職能整合經濟和社會階段，高度計劃的全能政府，政府控制得過死，管轄得過寬，一旦方向走偏，南轅北轍，離正確的方向越走越遠，如集中精力搞政治斗爭而使中國在 20世紀五六十年代與世界經濟發展的“黃金期”失之交臂，人們生活在一個被鼓動的“口號中國”中，“上山下鄉”的“知青的那一代”的理想幻滅以青春被耽擱為代價，發出“還我青春”的痛悔吶喊。在政府進行經濟建設的過程中，出現了“放了再收，收了再放，一放則亂，一收即死”的怪圈循環，經濟性分權太多，就容易出現地方保護主義，導致中央權威流失；行政集權太大，就容易出現體制僵化，經濟缺乏活力，中央財力不足。在政府的社會責任方面，就不應該以“一放了之”的態度，更多的應該以加強公共服務項目的支出，提供優質的公共服務為己任。這也早被資本主義國家的政府管理經驗所證明，在自由放任階段，財富急劇壟斷，經濟危機爆發頻繁，尤其是 1929年的世界經濟危機促進了其后三四十年的“凱恩斯時代”的興起，國家的計劃干預在收獲其巨大成就后，否極泰來，財政赤字帶來的通貨膨脹與高失業并存的經濟滯脹現象普遍存在，解決它成為20世紀七八十年代興起的“新公共管理運動”的動力。從國內外的政府經驗可見，政府對經濟的管制是很有必要的，市場的放任并不能帶來社會公平正義分配的自動實現，但想實現“結果平等的正義分配”而過度干預的政府也面臨困境重重，靠硬性權力的分配，如何保證權力的正當行使本身也存在難題。政府對結果的關注只能限于提供基本的物質保障和利益共享機制，更應該把眼光放在前瞻上，即提供更多起點平等的可能性，諸如把福利投放在提供更多教育機會、工作能力培訓等方面。

第三，要處理好福利分配與福利投資之間的關系。社會責任是政府責任的根本所在，政府存在就是為了促進社會和諧、增進社會發展，提供“人之為人”的社會生活，即免于壓迫、免于歧視、平等地受到尊重的一種有尊嚴的生活。然而，這種社會理想在殘酷的社會競爭面前總是以不平等地剝削而存在。處在社會弱勢的群體一種是先天性的弱勢，諸如先天性身體受障礙者；另一種后天造成的弱勢，即體制安排的不合理所導致的，如不公正的分配等。政府對弱勢群體必須提供最低社會生活保障和免于排斥、不受歧視的資源共享性社會包容機制。中國政府目前在社會福利方面越來越受重視，諸如農業稅的全免、九年制義務教育全免等，還應該加大公共服務支出的費用，使更多的群體成為改革開放成果的共享群體。然而，福利性支出也要吸取西方發達福利國家的經驗教訓，避免傳統福利政策所導致的“福利陷阱”；還有一個弊病是這種選擇性福利容易帶來因嚴格審查所帶來的歧視，使真正需要的群體為免予歧視而被排除在福利范圍之外。所以，現在福利保障越來越選擇“四金保障”和加入保險等方式。另一種是從“福利再分配的保障”轉型到“福利再投資的保障”，即從結果型保障到前期投資型保障，換句話說，就是“授之以魚”還是“授之以漁”，是“輸血”還是“造血”，是“直接給黃金”還是“寧可給點金之術”，這樣的選擇已經很明顯了。

[1] 林尚立. 民主的成長：從個體自主到社會公平[A]. 陳明明. 權利、責任與國家(復旦政治學評論，第4輯)[C]. 上海: 上海人民出版社, 2006:375?376.

[2] 季衛東. 憲政新論(第2版)[M]. 北京: 北京大學出版社(政治與法律思想論叢), 2005, 3: 302?304.

[3] 林毅夫, 蔡湓, 李周. 中國的奇跡: 發展戰略與經濟改革(增訂版)[M]. 上海: 上海三聯書店, 上海人民出版社, 1999: 69?71.

[4] 岳經綸. 和諧社會與政府職能轉變: 社會政策的視角[J]. 武漢大學學報(哲學社會科學版), 2007, 60(3): 419.

[5] 彭定光. 論政府的道德責任[J]. 中南大學學報(社會科學版), 2006, 12(3): 283.

[6] 聯合國開發計劃署. 2004年人類發展報告[M]. 北京: 中國財政經濟出版社, 2004.

The change of and prospect for government responsibility in the past 60 years after establishment of the PRC

CHEN Yi

(School of International Relation and Public Affairs, Fudan University, Shanghai 200433, China; School of Political Science and Public Management, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200433, China)

Since People’s Republic of China was found, the government responsibility has experiered three changes. When the government is all?powerful, the responsibility for the politics becomes marked and the government responsibility becomes offside. When the government is engaged in economic construction, the economic responsibility becomes the focus and the government responsibility is misplaced. When the government offers public services, the social responsibility returns and the government responsibility is lacked. The government will regard how to realize the social responsibility as its purpose in the future. As far as the fulfillment of the responsibility is concerned, the government can not rely on its power to execute or the visible benefit to exchange or attract. In fact, the government should be dependent on the authority of the modern state as a community and the citizen’s recognition of the relation between them, dependent on the game equilibrium of the politic power, economy power and society power. In conclusion, we should deal with the relation between the government intervention and the market indulgence, the relation between economic efficiency and social fairness and the relation between the welfare as the results of distribution justice and the welfare as an investment carefully.

the China’s government; achievement of the sixty years; the China’s model; economy reformation; government responsibility; politics responsibility; economic responsibility; social responsibility

book=16,ebook=187

D0351

A

1672-3104(2010)03?0069?05

[編輯: 汪曉]

2010?01?19；

2010?04?22

上海市優秀青年教師科研專項基金資助項目《博弈規則與合作秩序》成果之一(hzf-07010)

陳毅(1979?)，男，河南信陽人，復旦大學政治學博士后，華東政法大學講師，主要研究方向：集體行動理論，政治學基本理論.