政府跨區域突發事件應急管理能力評估研究*

譚小群，陳國華

(華南理工大學機械與汽車工程學院安全科學與工程研究所，廣東廣州510640)

0 引言

跨區域突發事件是指發生范圍或影響范圍跨越行政區域的突發事件。由于人類聯系日益緊密，跨區域突發事件在世界各地時有發生而備受國際社會關注。例如，美國2001年的“9.11”事件;2007年的卡特里娜颶風［1］;我國1894年廣州、香港爆發的鼠疫事件，20年內蔓延至全世界;2003年春夏爆發的SARS事件;2005年11月的松花江水污染事件;2008年的南方冰雪災害;汶川地震;2008年三聚氰胺毒奶粉事件;2009年甲型H1N1事件等事件［2］。這些跨區域突發事件沖擊著人們的心靈，給社會帶來焦慮和不安的同時，也讓人們深刻意識到單個行政區域的奮戰很難勝任這類事件?？鐓^域突發事件應急管理客觀上要依托打破部門、區域之間的壁壘，統籌部署，集成資源，協同作戰。世界應急管理工作突出的國家普遍重視地方政府之間的應急合作，例如，美國在建立起聯邦、州、縣、市、社區5個層次的應急管理組織體系的同時［3］，鼓勵和支持州內部地方政府之間的合作。密歇根州突發事件治理法案中410款規定:自治市和縣可以與其他縣、自治市、公共代理機構、民族國家聯盟或者私人部門代理，或者其他所有實體達成相互救援或者互惠救援協議［4－5］。英國各級政府分別設立了相應級別的應急管理聯動反應系統(The Emergency Management Combined Response System，EMCRS)，負責同級政府之間應急合作時的協調工作［6］。可見作為社會公共管理和服務的主體，國外各級政府在應對跨區域突發事件中作出了不懈努力。但是國內跨區域突發事件應急管理實踐不足，理論缺乏。實踐中跨區域突發事件的應急處置和救援是由共同的上一級人民政府領導完成，也不乏有同級政府從自身利益出發形成的區域合作協議形式，例如2009年，泛珠三角九省通過了《泛珠三角區域內地九省(區)應急管理合作協議》［7］。無論是哪種模式，跨區域突發事件應急管理能力水平關系到我國社會穩定和人民切身利益［8］。而政府跨區域應急管理能力績效評估能夠為政府部門跨區域應急管理決策行為提供一定依據，因此，建立一套科學的政府跨區域應急管理能力評估體系顯得很有必要。

1 基于改進的AHP—模糊綜合評判安全評價模型

1.1 跨區域應急管理能力及其評估指標體系

跨區域應急管理能力指參與跨區域突發事件管理的應急主體在應急準備、處置及恢復過程中所表現的綜合應對效果，因此跨區域應急管理能力評估指標體系是用于描述和評判跨區域應急管理效果的因素集合。按照我國突發事件應急相關法律法規以及文獻［9］對應急管理能力的定義，跨區域突發事件應急管理能力是指應急前期準備、突發響應及事后恢復三個方面的綜合處置能力。而決定這三個方面的影響因素眾多，關系復雜，因此需要遵循科學性、層次性、整體性、動態可比性、實用性、通用性及目標導向型的指標選取原則［10－11］。

依據以上原則，通過文獻分析、問卷調查及專家訪談等現場調研相結合的方案，以文獻［12］對應急管理體系的研究為基礎，熟悉與跨區域應急管理能力相關的各因素。以時間為脈絡，從表征跨區域突發事件前期準備能力(A1)、跨區域突發事件處置能力(A2)以及跨區域突發事件應急恢復能力(A3)三個角度考慮，建立了一個包括3個一級指標、16個二級指標及61個三級指標的跨區域應急管理能力評估指標體系，詳見表1。其中跨區域突發事件前期準備能力是指辨別可能存在的風險點及突發事件類型，并針對性地提出預防和處置措施的能力?？梢杂煞煞ㄒ幈Ｕ象w系、應急預案、區域固有基礎實施和區域對預防跨區域突發事件的重視程度來決定。區域重視程度可以從是否有跨區域應急的交流機構的存在，以及跨區域應急資源是否能得到保障等方面來體現?？鐓^域應急處置能力指跨區域突發事件突發時，為減少損失各參與主體積極配合、整合并調運相關資源共同應對的能力。它取決于決策和行動的快速性及一致性、執行人員各方面素質與傷員轉運能力4個方面?；謴湍芰χ笧暮笫篂拿窦吧鐣謴驼Ｉ钌a的能力，需要從災民和政府兩個方面考慮。災民方面，首先要妥善安置災民，保障其基本生活及心理需求;其次要積極在災區開展重建工作，盡快恢復一切生產生活活動。政府方面，首先要對事故災難進行調查，查找原因并總結經驗;其次，根據事故調查結果確定參與應急區域需要付出的應急資源以及實際應急資源投入，通過調整以保障各區域利益，這樣做也是保障災區后期發展以及保障跨區域應急處置機制健康長遠發展的必要舉措。

表1 跨區域突發事件能力評估指標體系

1.2 指標權重確定

指標體系中各個因素對確定跨區域應急管理能力的重要性是有所區別的，合理確定指標權重，可以更加客觀地得出評估結果。層次分析法是一種比較成熟的方法，雖然它受到主觀因素的影響，但是通過多位專家的獨立思考打分做平均值處理能較好地消除個人喜好。層次分析法采用9分制賦值原則在實際調研中區分度太細，可操作性不強，當指標數量較多時容易造成專家思維混亂，前后判斷偏離一致性，造成反復一致性檢驗計算以及重復調研等繁雜過程。對此，本文改用三分制，即次重要、同等重要及重要三個區分度不僅可以減少思維混亂，還能夠實現指標按重要程度的排序對應上相對分值，減少專家工作量，調研過程得到一定的簡化［13］。改進后的賦值原則見表2。

表2 三分制賦分原則標度

1.3 模糊綜合評價

模糊綜合評價法是運用模糊數學和模糊統計方法，通過對影響某事物的各個因素的綜合考慮，對該事物的優劣做出科學地評價。此法是用精確的數學模型描述不確定性事物的最好工具之一。由于跨區域突發事件應急管理能力指標體系中各指標都具有不同程度的模糊性，無法按照統一標準給出一個精確的評判數據。而選用模糊綜合評價可以將邊界不清、不易定量的因素定量化，并且其評估過程隱藏著其它有利于改善決策行為的豐富信息［14］。模糊綜合評價方法的一般步驟如下［15－16］:

(1)建立評價指標集并確定其相應的權重。其中指標集中的同一級構成模糊因素集U，U={u1，u2，…，un};字母n代表同一層次因素的個數。

(2)確定評判集。評判集是評判者對評判對象可能做出的各種總的評判結果的集合，即評價者對被評價因素有什么樣的判斷或以什么方式表示評價結果，一般由奇數個等級構成，中間等級便于判斷被評價因素的等級歸屬，用V={v1，v2，…，v5}，表3是本次評估所選擇的評判集。

表3 跨區域應急管理能力等級劃分

(3)確定隸屬度矩陣。對于底層每個指標不同專家會給出不同的等級，每個等級評價人數占總的評價人數百分比為該等級評價結果。例如對因素ui的第j個因素進行評價得到一個相對于V的模糊向量為Rj={rj1，vj2，…，vjn}，若對ui的m個因素進行評價將得到隸屬度矩陣為:

(4)按照指標層次，從底層指標開始進行模糊運算，運算結果用于上一級模糊運算中的評判矩陣，直到目標層為止。

2 跨區域應急管理能力應用分析

為驗證本評估方案的可操作性與實際應用效果，選取了廣東省兩個有代表性的區域，采用基于改進的層次分析(IAHP)—模糊綜合評價法對其進行跨區域應急管理能力進行評估。通過問卷調查方法，統計10位專家對指標進行排序的結果，建立判斷矩陣;依據IAHP計算程序，輸入Excel表格中運算得出各層因素各指標權重。與此同時邀請10位資深專家對每個三級指標進行隸屬度評價，統計結果及指標計算權重見表4。

表4 跨區域突發事件前期準備能力各指標權重及隸屬度評價表

續表4

按照模糊運算可以計算出各級評價結果。一級模糊綜合評價結果為:

二級模糊綜合評價結果為:

三級模糊綜合評價結果為:

多級模糊評估結論:

(1)對所選區域的跨區域應急能力評估結果表明，3.8%的專家認為很理想，28.8%的專家認為比較理想，47.3%的專家認為理想，19.7%的專家認為不太理想，0.4%的專家認為不理想。根據最大隸屬度原則，兩個區域的跨區域突發事件應急能力綜合評估等級為理想。

(2)從一級及二級模糊評價結果還可以得出跨區域應急管理系統中較弱或較強的環節，例如通過對災后利益再協調方面的評估結果為:

從中可以看到最大隸屬度對應不太理想，這就說明跨區域合作過程中的利益協調能力還需要加強。據此可以事先制定共同的規章制度確保突發事件合作區域各自利益得到保障，事發現場組建利益協調職能部門就地及時協調，災后共同上一級政府出面協調個別不合理之處。

而傷員轉運能力評估結果為:

最大隸屬度對應很理想，說明這方面做得很好，因此當兩個區域中一個區域發生性質嚴重、傷亡人員較多的突發事件而需要周邊某個區域協助時，根據此評估可以合理選擇要合作的區域。

3 結論

(1)本文用基于IAHP——模糊綜合評價法，結合跨區域應急管理的實際情況，構建跨區域應急管理能力評估指標體系，并建立評估模型。該模型不僅能夠進行預評估以作為區域自發組織應急合作機構的依據，還可用于改進政府跨區域應急管理活動現狀的評估，發現跨區域應急管理過程中的薄弱環節，及時作出改進措施，使管理水平不斷提高。

(2)通過選取的兩個區域對本方法進行實例驗證，結果在一定程度上證明該評估方法能得到專家的認可，可操作性較強。

(3)評估結果顯示選取的實例實際情況為理想，這與廣東近年來對跨區域應急管理的重視是密切相關的，事實證明，2009年廣東省對甲型H1N1的控制效果明顯高于控制SARS事件效果。

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