廣東省農村民居地震安全示范工程實施現狀分析*

李宏志，康建國，陳華云，徐錦春，黃定華

(1.中國地質大學，湖北武漢430074;2.廣東省地震局，廣東廣州510070)

0 引言

汶川地震給我們敲響警鐘［1］。廣東地處東南沿海地震帶，是華南地區地震相對多發的省份。其雖為我國經濟大省，但發展極不均衡，廣大農村地區社會和經濟發展水平很低，人們的防災減災意識相對淡薄，農民建房未納入規范管理，房屋抗震能力普遍低下，嚴重危及著人民生命財產安全和社會發展。基于此，廣東省政府將實施地震安全農居示范工程列為全省防震減災“十一五”重點項目，要求通過試點示范全面推動農村民居防震保安工作。當前，全面總結分析前期工作經驗及存在問題，對順利完成項目任務和有效進行示范推廣尤為重要。

1 廣東省農村民居現狀

1.1 廣東農村民居主要建筑類型

廣東省2008年末戶籍總人口共8 267.09萬，其中農業人口3 950.53萬［2］，分布廣泛，主要集中在經濟發展相對滯后的東西兩翼(粵東、粵西)地區和粵北山區。農居建筑多具嶺南鄉村地域特點和嶺南文化特色，形式多樣。全省農居結構類型主要為磚混結構、框架結構和磚瓦結構，較少泥磚房和土(石)木房，極少茅草房。廣東農村地區居民建筑情況統計見表1。

表1 廣東農村地區民居建筑情況統計表

1.2 農村民居抗震能力分析

廣東全省陸地面積約有60%處于地震基本烈度Ⅵ度區，約25%為Ⅶ度區，雷州半島、粵東少部分地區為Ⅷ度［3］。

對廣東全省農村房屋結構進行初步統計，磚混結構約占總量50%，其中2000年以來建造的多數磚混結構房屋采取了不同程度的抗震措施，如增加圈梁、構造柱等;框架結構農居約占25%，抗震性能好，且主要集中于珠三角和東西兩翼地區;磚瓦結構、磚木結構農居約占25%，多為1980年代之前所建，房屋抗震性能較差;極少量泥坯、石砌住房，抗震性能極差，但此類房屋已很少有人居住，基本上都用來堆放雜物［4－5］。

總體而言，受社會經濟發展水平及農民經濟收入低下等因素影響，東西兩翼地區和粵北山區農村民居抗震能力低下，特別是粵北山區，由于當地地震基本烈度較低，農民防震抗災意識較淡薄，農居普遍處于不設防狀態;陽江、汕頭等老震區及經濟相對發達的珠三角地區農村建筑抗震能力較好。由于大多數農村建筑未納入規范化管理，受經濟或技術水平制約，所建房屋抗震性能參差不齊，抗震能力總體偏低。

1.3 農村民房建設主要資金來源及可接受的投入規模

隨著經濟社會不斷發展，廣東人民愛房建房的意愿強烈，特別是農村對建新房和改造舊房的期望普遍較高。現階段廣東農村民居建設的主要資金來源有:①農民土地出讓補償資金;②集體資產出租或辦集體經營產業農民分紅所得;③農民外出務工收入;④農民種植的收入;⑤農民經商的收入;⑥生態移民、水庫移民、征地安置、災區重建等政府財政補貼。

由于經濟發展中區域不平衡的矛盾日漸突出，各地農村建設可投入規模差別明顯。據調研反饋結果，對于經濟發達的珠三角地區，村鎮規劃可接受的投入規模約為100萬元～200萬元，農民建房可接受的投入規模約為20萬元/戶～30萬元/戶;經濟中等發達地區，村鎮規劃可接受的投入規模約為50萬元～100萬元，農民建房可接受的投入規模約為8萬元/戶～12萬元/戶;而經濟欠發達地區，村鎮規劃可接受的投入規模約為20萬元～30萬元，農民建房可接受的投入規模約為3萬元/戶～8萬元/戶。

1.4 現階段農村民房的主要建設方式

根據建設部《關于加強村鎮建設工程質量安全管理的若干意見》要求［6－7］，當前，廣東各地對村鎮公共建筑工程或工程投資額在30萬元以上或建筑面積在300 m2以上的所有村鎮建設工程已基本納入強制性監管，但農村大多數村民自建房屋規模較小，資金投入也少，均未能納入工程質量規范化管理的范疇。

總體來說，現階段農村民居的建設方式主要有以下4種［8－9］:①全部或全程由農民根據當地建房習慣自行設計自行施工建造，且多數是邊設計邊建造，無施工圖紙，隨意性大，一般為結構簡單的一層或兩層住宅;②委托村建筑工匠進行建造，無正規施工圖紙，絕大多數農村住宅建設選用這種方式;③由村里統一規劃，限制每戶住宅房屋外型和層數(或提供若干種設計方案供農民選擇)，工程建設交由農民自己實施，村建筑工匠建造，多數有可參考的施工圖紙;④集體收入高，經濟條件好的農村作為分紅的一種方式全額出資或承擔大部分建設資金，委托有關資質單位統一進行新村規劃、建筑設計和施工，有正規設計圖紙和施工隊伍。

2 廣東省農村民居地震安全示范工程實施概況

2.1 政策背景

2005年，廣東省地震局印發《廣東省地震安全農居示范村建設指導意見(試行)》，省政府明確要求各級政府各有關部門要把解決農村民居安全問題作為農村社會事業發展的重要內容。

2007年，廣東省政府辦公廳轉發省地震局、建設廳《關于加強農村民居地震安全工程建設意見的通知》，明確了全省農村民居地震安全工程建設的指導思想和工作目標，并將“深入開展農村民居地震安全示范工程建設”列為一項重要工作內容，要求建設一批高質量的示范戶、示范村和示范小區，“試點先行，逐步推開”。12月，省政府召開全省農村民居地震安全工作電視電話會議，部署全省農村民居地震安全工作。

2008年，廣東省地震局與建設廳聯合印發《廣東省農村民居地震安全工程建設規劃》，明確了工程近期、中期和遠期任務及目標，提出了政策措施和工作保障機制。各地級市根據省規劃并結合當地國民經濟和社會發展專項規劃，編制了市級農村民居地震安全工程建設規劃，標志著全省全面進入農村民居地震安全工程建設的實質性實施階段。同年，省地震局向全省下達地震安全農居示范工程建設任務。

2.2 管理體制與工作機制

根據《廣東省農村民居地震安全工程建設規劃》，廣東省地震局和建設廳成立了聯合工作組，管理和指導全省農村民居地震安全工作，統籌安排示范工程的實施。工作組日常工作由省地震局負責。各地級市成立地震安全農居示范工程建設工作領導小組，由政府組織領導，地震部門、建設(規劃)部門統籌協調，其它有關部門參與各負其責。

廣東全省大部分地區的示范工程建設基本形成了鄉鎮配合，省、市、縣、鄉、村5級聯動的良好局面，個別地區將示范工程建設列入村鎮規劃予以統籌建設。

2.3 建設方式和工作內容

當前，廣東省開展地震安全農居示范工程建設的方式主要以示范村建設的形式進行。

各市根據省地震局下達的任務，在全市范圍內選擇符合建設要求，且有條件順利完成各項建設任務的村莊作為地震安全農居示范村。

示范村建設一般分為選址、工程建設、達標驗收和包裝推廣4個階段(圖1)。在保證房屋抗震安全的基礎上，還要做好結構抗震示范亭(抗震節點展示)、地震知識宣傳欄及應急避險場所等配套建設，開展針對農民和農村建筑工匠的宣傳培訓及應急避險演練。

圖1 廣東農村民居地震安全農居示范村建設基本流程

有關部門對農居和公共設施工程的設計與施工提供必要的技術指導，進行建設質量監督。項目完工后，建筑專業部門先對房屋建筑質量進行驗收，驗收通過后，再進行示范村達標綜合驗收。

2.4 資金來源及使用安排

“十一五”期間，廣東全省共需完成230個示范村建設任務，其中含3個省級示范村和16個市級示范村。省財政為該項目列出專項資金，并要求各市予以資金配套。但實際上，因財力等因素所限，大多數地方政府難以嚴格按要求予以資金配套，以致示范村建設經費得不到充分保障，示范村建設工作的重點就只能放在抗震示范亭等配套建設及宣傳培訓上，村民基本上得不到或者僅得到極少的建房補助資金，示范村農居和公共設施等具體工程的建設費用主要還是由農民或村集體經濟承擔。

3 存在的主要問題及原因分析

3.1 制度層面

(1)建設管理制度不健全。目前農村建房很大一部分沒有辦理報建手續，建造方法缺乏規范，農村民房基本上為私有私建，隨意性大，結構類型、建筑材料和建筑方法完全由房主和建筑工匠商定，有時可能沿用一些不科學的傳統模式來進行建造［10］。由于當前農村地區經濟還不夠發達，且發展不平衡，再加上各地農村民居的建筑習俗和風格差異，現階段要求農村建房完全嚴格執行國家有關標準很難實行。示范村建設完成后，由于農民住宅達不到村鎮建設工程監管要求的規模，難以取得建設專業管理部門關于房屋質量驗收的證明。

(2)規劃缺失或銜接力度不夠。個別地市沒有按要求編制農村民居地震安全工程建設規劃或規劃未經正式發布，使農居工作的整體實施和政府各有關部門間的工作協調缺乏必要的政策性指導，相關部門之間沒有建立起常態化的聯合工作機制，示范工程建設靠單個主導部門(一般由地震部門主導)的協調和推動難度極大。此外，部分地市的規劃編制工作基本上由主導部門負責，其他相關部門參與程度不夠深入，或受規劃編制時機影響，使農村民居地震安全工程建設規劃未能與村鎮建設總體規劃或其他部門工作規劃有效銜接，導致示范工程建設難度增大、工作效率降低，示范推廣效果也大打折扣。

(3)對農村建筑施工隊伍缺乏規范化和制度化管理。當前，廣東農民住宅建設大部分還是由農民自己組建的建筑施工隊伍承擔，組織松散，沒有建筑資質和施工安全許可證;農村建筑工匠多由老工匠“傳幫帶”，未經正規學習培訓，更未實行持證上崗或強制登記管理制度，其施工技術水平良莠不齊，又缺乏必要的技術監控，農居質量難以得到根本保障。

3.2 管理層面

(1)示范工程建設由地震部門主導存在局限性。盡管省級和多數地級市由各相關部門聯合成立了農村民居地震安全工作組，但至目前都未能設置專人專崗負責此事，也沒有建立起有效的工作協調機制。由于“農村民居地震安全示范工程”為廣東省“十一五”防震減災領域的重點項目，各級政府都無形中將此項工作任務交由地震部門負責，其他部門配合工作。但實際上，規范的房屋建設涉及到場址勘察、抗震設防要求的確定、設計、施工、質量監督和竣工驗收等環節，由于地震部門對農村的建筑情況信息掌握少，特別是對建筑設計施工等沒有專業和行業管理優勢，開展工作存在局限性，在一定程度上影響了示范工程建設的效率和效果。

(2)示范村的選擇缺乏廣泛代表性。由于工作經費少、期限緊、難度大，當前建設的示范村均選擇結合生態移民、水庫移民、征地安置、災區重建等政策支持整體規劃建設的新村，或者是靠近城區、交通便利、經濟發展較快等基礎條件好的村鎮，未能將現有經濟基礎條件及其農居抗震性能都較差的農村作為示范村進行抗震加固及其他配套建設。此外，全省下達任務只針對示范村建設，由于缺乏任務考量依據，各市對具備示范建設條件的新建或改造單戶住宅未能列入示范工作當中。

(3)建設資金缺乏影響工作有效開展。當前全省示范村建設資金主要來源為省級財政“十一五”重點項目專項投資，而市、縣政府對示范村建設資金投入不足，各有關部門也未建立應用于農居建設的資金安排計劃，因經費捉襟見肘，示范村建設的工作深度和廣度受到直接影響。

(4)示范村建設檔案管理有待進一步完善。由于多數示范村農居由農民自行建造，未經正規設計施工，多憑農村工匠經驗施工，幾乎沒有可歸檔材料。村委只能按建設要求對房屋建造過程進行監督，不可能形成完整的技術檔案和施工管理資料，給房屋質量驗收和示范村建設驗收工作造成一定困難。

3.3 建房主體層面

(1)農民經濟承受能力較低，建房更注重量入為出。雖然有關部門對示范村農居建設提出抗震設計要求并進行了技術指導，但由于資金所限，農民在選擇房屋結構類型或采取抗震措施時，也存在無奈“偷工減料”的現象。

(2)受經濟社會發展水平、傳統思想及當地建房風格習俗影響，農民建房往往講究房屋的外觀，較少考慮房屋結構的抗震性能，忽視結構安全。

(3)開展農居地震安全建設使得農民建房及其他配套建設成本增加，經濟負擔加重，農民或村委多寄希望于政府補貼，當得不到補貼款或者得到款額比預想低時，建設示范工程的積極性就有所降低。

3.4 工程建設層面

(1)由于示范村農居建設工程規模小，基本未開展必要的場地勘察，對滑坡、塌陷等地質災害易發的對抗震不利地段信息掌握不夠，設計施工只注重房屋建筑本身抗震，考慮場地影響較少，若沒有進行避讓或采取必要的防治措施，勢必影響示范村建筑安全［11－13］。

(2)地震基本烈度低、經濟相對落后的粵北山區是開展地震安全工程建設的難點。有的示范村房屋建設雖根據示范建設要求采取一定抗震措施，比較普遍的做法就是增加圈梁，但有些圈梁在配筋、厚度及閉合程度上達不到要求，致使抗震措施不到位而起不到有效的抗震效果。

(3)示范村均配套建設了抗震示范亭，但有的未嚴格按照有關建設規范和標準對工程建設過程進行監管，忽視建設程序示范的問題。

4 對策研究

4.1 制定農村民居抗震設防管理法規和技術標準

當前，我國正全面建設小康社會，積極推進社會主義新農村建設，隨著農民經濟生活水平的不斷提高，廣大農民改善住房條件的意愿越來越強烈，但農村建房抗震設防管理基本還處于法律法規的盲區，《建筑抗震設計規范》等國家標準和行業規范主要針對城市建筑物，面對復雜的震情形勢，迫切需要針對農村住宅建設制定專門的法律法規和技術標準。

廣東省建設廳已批準立項編制《廣東省建筑抗震設計規范》，該規范應對農村房屋建筑的抗震設防問題進行專門研究和規定，以指導和規范全省農村民居建設。

4.2 加強規劃管理，促進“多規合一”

各級政府要加強規劃管理，促進農村民居地震安全工程建設規劃與經濟社會發展規劃、城鄉(村鎮)總體規劃、土地利用規劃等“多規合一”，形成一個內容和目標有效銜接的綜合性規劃體系;各部門應充分聽取廣大農民意見，提高規劃的透明度和可操作性;政府要嚴格強化對規劃落實情況的監管，確保規劃各項內容的有效實施。

4.3 積極探索農村建房監管體制

實施農居地震安全工程，根本目的是要確保房屋質量安全，而由地震部門主導農居地震安全工作是有局限性的。為切實提高全省農村民居地震安全水平，各級政府各有關部門對農民自建房應有針對性地進行必要的技術指導和行業管理，特別是建設部門要加大對此項工作的投入力度，通過示范工程建設，逐步建立常態化的農村房屋建設監管體制，組建鄉鎮一級農村建房管理機構，實現對農村自建房屋的有效監管和指導。

4.4 建立農村民居地震安全工作資金投入機制

地震安全農居示范工程的建設效果在很大程度上取決于資金量的多少。根據全省農村民房建設主要資金來源及可接受的投入規模調研情況，開展地震安全工程建設資金缺口較大，只有建立省、市、縣多層次多渠道的資金籌集機制，研究制定有效的經費使用辦法和農民建房抗震設防(抗震加固)補貼制度，特別是對于粵北山區和東西兩翼地區，要加大投入和補貼力度，充分調動廣大農民的積極性，幫助他們住上安全、放心、舒適的房屋。

此外，資金有了保障，有利于建設更多具有廣泛代表性的示范工程，為全省量大面廣的老舊農居探索出一條可行、便捷、有效的抗震加固路子，從根本上解決農村民居的安全問題。

4.5 加強對基層農民進行防震減災知識宣傳培訓

防震減災知識宣傳作為實施示范工程建設的重要內容要貫穿始終，按照“積極、慎重、科學、有效”的原則，做到集中宣傳與持久深入宣傳相結合，向一般村民的宣傳與向農村建筑工匠的宣傳相結合，技術宣傳與法制宣傳相結合，突出房屋抗震設防的主題，強化村民防震抗災安全意識，特別是要增強建筑工匠的技術水平和法制意識，以逐步形成地方村鎮建設的可靠施工力量，帶動全省農村居民和建筑工匠主動學習和運用抗震設防技術及有關法律法規，建設具備地震安全的幸福家園。

4.6 完善農村民居地震安全技術服務信息網

農村民居地震安全技術服務信息網不僅僅用于發布信息，提供防震減災和抗震設防知識宣傳，更重要的是要實現省、市、縣、鄉、村及普通村民和建筑工匠的多層級多部門廣泛及時溝通，這是涉及面廣泛、內容豐富科學、有助于促進高效管理的網絡服務平臺。開展農村民居地震安全工作平臺，要不斷豐富和完善其架構和內容。通過示范村的成功建設，探索建立完善的省、市、縣、鄉、村多級互通聯動的技術服務網絡。

4.7 推進最新結構抗震技術在農居示范工程建設中的運用

積極研究資金投入少、安全效果好、學習推廣易的適合廣大農村房屋建筑特點的抗震新結構、新技術。對具備投入實際運用條件的，選擇示范村或示范戶進行農居建設新技術試點，通過實際檢驗及效果對比的形式，使廣大農民朋友切身感受新技術新成果的好處，主動學習借鑒和模仿建設［14］。

4.8 規范驗收程序，多部門聯合驗收

由于示范工程建設涉及地震、建設、國土、規劃等多個部門工作，應建立規范的驗收程序，由各部門分別派員組成專家組進行驗收。

5 結語

農村民居地震安全示范工程建設既是一個有效的建設試驗手段，又是一種極好的宣傳手段，目的在于為農居建設的常規化管理探索經驗，所以示范村建設的整個流程都應充分考慮其示范性和可操作性。各級政府只有結合本地實際，充分發揮各有關職能部門作用，以示范工程建設為切入點，認真總結經驗，全力推進農村地區地震安全工程建設，才能不斷提高村鎮建筑抗震設防的覆蓋面，使廣大農民都能享有安全、和諧的居住環境。

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