突發事件應急資源的需求結構研究*

張永領

(河南理工大學應急管理學院，河南焦作454000)

0 引言

應急資源就是突發事件應急過程中所需要的各類資源的總稱。突發事件應對的本質就是對應急資源的充分占有、合理配置和快速展開，所以，應急資源在應急管理中占有極其重要的位置，應急資源儲備的多寡以及應急資源的儲備結構是否合理都直接影響著應急工作的成敗。需求決定儲備，應急資源的需求結構決定應急資源的儲備結構，所以研究應急資源需求結構對于確定應急資源儲備結構和儲備模式具有重要的指導意義。

我國政府高度重視應急資源的管理工作，《中華人民共和國突發事件應對法》第32條規定“國家建立健全應急物資儲備保障制度，完善重要應急物資的監管、生產、儲備、調撥和緊急配送體系。設區的市級以上人民政府和突發事件易發、多發地區的縣級人民政府應當建立應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的儲備制度”［1］。《國家突發公共事件總體應急預案》也分別對人力、財力和物力等資源做了詳細規定［2］。其實，在這兩部法律法規頒布之前，我國政府早已經開始了應急物資的儲備工作。1998年的河北省張北地震之后，財政部和民政部就開始了國家應急資源儲備庫的建設工作，分別在沈陽、哈爾濱、合肥、天津、鄭州、武漢、長沙、廣州、成都、西安等10個城市設立了中央級救災物資儲備倉庫，然而儲備的物資僅為帳篷、棉被等有限幾類。在我國的許多法律法規和中央文件中都對人力資源和資金資源的儲備做了一些的規定，然而多是原則性或指導性的。2003年席卷全國的“SARS”給中國的應急物質儲備帶來空前的挑戰，應急物資需求與儲備之間的矛盾就凸顯出來［3］;2008年的雨雪冰凍災害以及汶川8.0級地震再次出現了應急物資儲備遠遠不能滿足應急需求的現象［4－6］。另外，對巨災的應急救援也表明，不僅應急資源儲備的數量不能滿足應急需要，而且應急物資的種類和結構也不合理，大批災區急需的應急資源都不在儲備之列，出現了應急資源的需求結構與儲備結構不一致的現象。如何更好地完善我國應急資源的儲備模式已成為目前急需解決的課題之一，而研究突發事件應急物資的需求結構是確定應急資源儲備結構和模式的前提條件和重要基礎。

目前，對突發事件應急資源需要的研究較少。Abend等研究了核事故發生時應急資源的需求特征［7］。傅志妍和陳堅建立了案例推理－關鍵因素的應急物資需求預測模型，并以汶川地震應急物資的需求為例驗證了該模型的科學有效性［8］。李磊對地震應急救援隊現場救援所需物資進行了研究，建立了地震救援隊現場物資需求的概念模型，并給出了救援所需的設備目錄和食品名稱［9］。張文輝等根據長江三角洲地區的特點，通過宏觀和微觀這兩個層面對區域性消防應急救援的需求進行了研究［10］。劉宗熹和章竟對汶川地震應急物資的需求和儲備進行研究［6］。趙林度等對城際災害應急資源的協同機制進行了研究［11］。劉小群等對應急物流存在的問題及改進措施進行了研究［12］。從有限的文獻可以看出，對突發事件應急資源的需求結構目前尚缺乏詳細的研究。本文以應急管理階段和應急資源類型為基礎，研究應急資源的需求結構。

1 應急資源的需求特征

1.1 應急資源特征

突發事件就是突然發生造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。突發事件的突發性、破壞性和難預測性等特征，決定在應對過程中所需要的各類資源的主體部分必須是預先儲備的，突發事件發生后能及時、快速部署的資源。應急資源的特征主要有以下幾個方面。

1.1.1 時效性

針對大多數突發事件來說，發生后的72 h內為最佳救援時間，稱為救援的“黃金時間”。過了這一時間，受害者的生存機會急劇下降。這個期間應急資源保障是否充分，結構是否合理，都直接影響救援工作，如應急救援隊伍(搜救、醫療)能否及時到達災害現場，專業救援裝備是否齊全并能在第一時間運抵災區，應急物資能否及時到達災民手中，都決定著人員的傷亡數量，否則就失去了應急的意義。民政部也規定在災害發生后的24 h內將應急物資發放到災民手中，也充分說明了應急資源的時效性非常強。

1.1.2 不確定性

突發事件發生應急資源需求存在很大的不確定性。這種不確定主要表現在，一是需求時間的不確定性，突發事件發生的不確定性決定了應急資源需求的不確定性，什么時間需求也無法做出準確的預測;二是需求品種和數量的不確定性，突發事件的種類差別巨大，決定了應急資源需求的品種和數量存在巨大差異;另外，突發事件的級別、發生地點和季節不同對資源的需求也不同。

1.1.3 弱經濟性

應急資源的重要作用是“應急”，要求在規定的時間內滿足災民對資源的基本需求，所以在應急資源的籌措、調度和分發是以“時間”為核心，以社會效益最大化為目標，而不是以經濟效益最大化為目標。許多學者在研究應急資源時雖然也考慮費用問題，但都是在時間約束的條件下進行的［13］。

1.1.4 非常規性

應急資源的非常規性就是應急資源的籌措、調度和分發等是在非常規狀態下進行的。

另外，應急資源還有不可替代性和滯后性等特點［14］。

1.2 應急資源的分類

對應急資源的需求結構進行研究，就必然涉及到應急資源的分類。應急資源的分類方式很多，美國聯邦緊急事態管理局(FEMA)將應急資源分為8個類別［15］，即應急醫療服務資源(Emergency Medical Services Resources)、事件管理資源(Incident Management Resources)、公共衛生資源(Health and Medical Resources)、執法與安全資源(Law Enforcement and Security Resources)、公共工程資源(Public Works Resources)、搜尋救援資源(Search and Rescue Resources)、火災和危險品資源(Fire and Hazardous Materials Resources)、動物健康資源(Animal Health Resources)，并對每種資源單獨編制指導手冊。

我國《國家突發公共事件總體應急預案》將應急資源分為人力資源、財力保障、物資保障、交通運輸、醫療衛生及通信保障等［2］。《應急保障物資分類及產品名錄》將應急物資分為13類，即防護用品類、生命救助類、生命支持類、救援運載類、臨時住宿類、污染清理類、動力燃料類、工程設備類、工程材料類、器材工具類、照明設備類、通訊廣播類、交通工具類。按照使用的緊急情況可將應急資源分為一般級、嚴重級和緊急級三類;按需求原因可將應急資源分為自然災害類應急物資、事故災害類應急物資、公共衛生事件類應急物資、社會安全事件類應急物資、經濟安全事件類應急物資五類;按應急物資的使用范圍可分為通用類和專用類［16］。張旭鳳根據應急過程中物資使用的優先級別，將應急物資分為4類，即生命救助物資、工程保障物資、工程建設物資、災后重建物資［17］。王成敏等參照2008年雨雪冰凍災害和汶川大地震對應急資源需求特征，將應急資源分為應急救援類、基礎設施和服務類、專業處置資源以及支撐保障資源4類［18］，然而這種分法卻值得商榷，如應急救援過程也需要專業處置資源，如專業應急救援隊伍、應急醫療隊伍等，所以應急救援類資源中也應包括部分專業處置資源;另外對基礎設施和服務類中的服務類資源也沒有給與界定。

1.3 應急資源的需求特征

1.3.1 應急資源需求的廣泛性

突發事件的種類非常多，包括各類自然災害事件、事故災難、公共衛生事件和社會安全，因此突發事件的應急物資需求也非常廣泛，既需求各類人力資源、物資資源，也需要財力資源和智力資源等。

1.3.2 應急資源需求的通用性和專門性

突發事件既需要各類通用資源，如食品、藥品等，也需要專門資源，如地震災害則需要地震專業救援隊、生命探測器、切割機等，洪水則需要沖鋒舟、救生艇、木樁、沙子、麻袋等，冰凍災害則需要融雪鹽、鏟雪車、防滑鏈等。

1.3.3 應急資源需求的差異性

(1)突發事件的類別與應急資源需求的差異性

不同的突發事件對應急資源的需求差別較大，自然災害如洪水所需要的應急資源和事故災難如危險化學品泄漏所需要的應急資源就有很大差別。

(2)突發事件的級別與應急資源需求的差異性

災害的級別對應急物資的需求影響也非常大，不僅影響應急資源的數量，而且還影響應急資源的結構，如地震的烈度決定地震應急資源需求的種類，如果地震烈度大，則需求的資源種類多;否則，需要的種類較少，例如沒有房屋倒塌就不需要各類應急救援設備。

(3)突發事件發生區域與應急資源需求的差異性

我國地理環境的差異巨大，人口、社會財富分布也極不均勻，所以同等級別的突發事件在不同的地區造成的影響差別較大，所需要的應急資源也不一致，如城市人口密度極高、財富高度集中、社會結構復雜，突發事件往往被放大，對應急資源需求較多。

(4)應急階段和應急環節與應急資源需求的差異性

不同的應急階段對應急資源的需求也不一致，如應對階段和災后恢復重建階段對應急資源的需求差異很大;另外不同的應急環節對應急資源的需求也不盡相同，如搜尋救援環節、災民安置環節、災害控制環節所需要的資源差異很大。

1.4 應急資源需求結構與應急資源儲備和調度

在2008年我國南方雨雪冰凍災害的應對過程中，應急物資儲備嚴重不足，受災地區的融雪物資、鏟雪設備、防滑鏈等嚴重不足;部分鐵路段輸電線路崩潰，無法及時修復;部分災區物價飛漲，生活物資無法滿足基本需求，甚至連燃氣、石油、煤炭等都一度出現緊張局面。“5.12”汶川大地震也充分暴露了我國應急物資儲備的軟肋，地震發生后的48 h內，中央應急物資儲備庫的所有救災物資被調空，但遠不能滿足地震災區對應急物資的需求［19］。上述問題暴露了我國應急物資儲備的一些深層次缺陷——對應急資源的需求分析不夠，沒有建立以應急需求為基礎的應急物資儲備。

1.4.1 應急資源的需求結構決定應急物資的儲備結構

應急資源儲備的唯一目的就是應對突發事件，所以應急資源的儲備就應該以突發事件需求為基礎，既要考慮應急救援所需要的各類資源，還要考慮后勤保障資源;既要考慮應急所需要的各類專業資源，還要考慮生活和醫療所需要的通用資源。因此，各類應急資源儲備的比例結構等都要建立在應急資源需求結構之上。

1.4.2 應急資源的需求結構決定應急資源的儲備方式

在突發事件應對過程中對應急資源需求的緊迫程度不一致，如災害發生后，各類應急處置資源則需要第一時間到達災害現場進行搜尋救援、醫療救助和災情控制，他們反應速度的快慢直接決定著人員的傷亡和事態的發展;而災后恢復重建資源則相對有充足的時間進行籌措和調度。所以，應急資源的需求結構決定著應急資源儲備方式，如哪些資源需要現貨儲備、哪些需要合同儲備、哪些需要生產能力儲備等都應建立在應急需求的基礎上。

1.4.3 應急資源的需求結構影響著應急資源的調度模式

重大突發事件發生后，所需要的應急資源品種多、數量大，而運輸能力卻不是無限的，在有限的運力條件下，哪些應急物資優先安排運送、哪些應急資源需要空運、哪些需要陸路運輸，這些都需要在應急資源需求結構的基礎之上，結合需要的緊迫性做出科學調度。

2 應急資源的需求結構

2.1 構建突發事件應急資源需求結構的原則

研究突發事件應急資源需求結構的目的是為了當突發事件發生后能夠迅速掌握在應對突發事件中所需要的各類資源，能夠實現對應急資源的快速響應、科學調配以及合理配置。同時研究應急資源需求結構也有利于應急資源的科學準備。構建應急資源需求結構的主要原則包括以下4個方面。

2.1.1 以應急管理全過程為基礎

從應急管理全過程即從“準備——應對——恢復”3個階段出發構建突發事件應急資源的需求結構。因此，以應急管理過程為基礎，應急資源的需求包括2個方面，即突發事件應對資源和恢復重建資源。突發事件應對資源則要求突發事件發生后能在第一時間配置到災區，發揮其應對的功能;而恢復重建階段對資源需求遠沒有應對階段“急”，另外，兩者所需的資源種類差別也很大。

2.1.2 突出應對過程的主要環節

突發事件應對是應急管理的核心。在這個階段中，不同的環節對應急資源的需求不一樣，應急資源發揮的功能和作用也不同。雖然應對的環節很多，如緊急疏散撤離、災民安置、搜尋救援、現場醫療救助以及對災情的控制等，但在這些環節中應急資源的功能是相同的，它們都在發揮著應急處置作用，與之相對應的是在突發事件應對過程中發揮基礎保障作用的資源，雖然這部分資源沒有直接發揮應急處置的作用，但是卻保障了應急處置順利進行，也是應對階段不可缺少的部分，因此，應對資源又可以劃分2個方面，即應急處置類資源和基礎保障類資源。

2.1.3 兼顧應急資源的類型和用途

在構建突發事件應急資源需求結構時，還要兼顧應急資源的類型和用途。將應急資源按類型或用途進行歸類有利于應急資源的準備和調度;同時也有利于對應急資源需求的進一步劃分，保持其結構的邏輯性和層次性。

2.1.4 充分考慮各種突發事件對應急資源需求的共性和個性

不同的突發事件對應急資源的需求不同，在研究突發事件應急需求資源結構時，既要充分考慮各類突發事件應急資源需求的共性，還要考慮各類突發事件應急資源需求的特殊性，實現應急資源需求的共性和個性相結合。

2.2 構建應急資源的需求結構

突發事件應急資源的需求結構包含4個層次，第一層次是包含3個方面:應急處置資源、基礎保障資源、恢復重建資源。對第一層次的每個方面又劃分若干類別，其中應急處置資源包含4個類別;基礎保障資源包含6個類別，恢復重建資源包含3個類別，它們共同構成了第二層次;第三層次為亞類，在每個應急資源類別的基礎上進一步劃分亞類;第四層次是應急資源的細目，在每個應急資源亞類下面設若干應急資源細目。

2.2.1 應急處置資源

應急處置資源可劃分為人員、物品、設備和設施4類，其中人員包括專業救援人員和普通人員;物品包括食品、御寒物品、醫用藥品等;應急設備包括照明、救援、醫療、防護、通訊和交通設備等;應急設施包括醫療、交通通訊等設施(表1)。

表1 應急處置資源

2.2.2 基礎保障資源

基礎保障資源是保障突發事件應對能夠順利進行的各類基礎資源，包括交通、通訊、能源、供水、智力、財力等6個方面(表2)。

表2 基礎保障資源

2.2.3 恢復重建資源

恢復重建資源就是災后恢復重建過程中所需要的各類資源，包括人力資源、物力資源和財力資源3個方面(表3)。

表3 恢復重建資源

3 結論

應急資源是突發事件應急管理的物質基礎，應急資源的儲備情況直接影響著突發事件應急管理工作的成敗。應急需求決定應急儲備，應急資源的需求結構決定著應急資源的儲備結構和儲備模式。所以研究應急物資的儲備結構對應急物資儲備乃至突發事件應對具有重要意義。本文對突發事件應急資源需求結構進行研究，得出如下結論。

(1)突發事件的廣泛性決定了應急資源需求的廣泛性，但是突發事件的類型、發生級別、突發事件發生的地點，以及不同的應急階段和應急環節對應急物資的需求差別較大。

(2)應急資源的需求結構決定應急物資的儲備結構和應急資源的儲備方式，應急資源的需求結構對應急資源的調度模式也有重要影響。

(3)突發事件應急資源的需求結構包含4個層次，即應急資源需求大類、類、亞類和細目。以應急管理全過程和應對的主要環節為基礎，構建應急物資需求結構的第一層次;以應急資源的類型為基礎，構造應急資源需求結構的第二層次和第三層次;第四層次為應急資源細目。

(4)應急資源需求結構的第一層次包括3個方面:應急處置資源、基礎保障資源以及恢復重建資源;其中應急救援資源可劃分為人員、物品、設備和設施4個類別;基礎保障資源包括交通、通訊、能源、供水、智力、財力6個類別;恢復重建資源包括人力資源、物力資源和財力資源3個類別。

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