農村義務教育財政新機制的實施及評析——基于湖北省4個縣的調查

張智敏，汪 曦

（湖北大學 教育學院，湖北 武漢 430062）

農村義務教育財政新機制的實施及評析
——基于湖北省4個縣的調查

張智敏，汪 曦

（湖北大學 教育學院，湖北 武漢 430062）

基于湖北省4個縣（區(qū)、市）的調查和分析表明：目前，國家財政和地方省級財政已經為農村義務教育投資劃分了明確的分擔責任，加大了財政投入，提高了農村義務教育的資金保障水平。但是，在實施過程中所表現出的制度性缺失、制度性缺陷或錯位等問題仍是我國農村義務教育財政新機制實施的主要障礙。

農村義務教育；財政；新機制；實施進展；評析

一、研究回顧與問題提出

長期以來，我國農村義務教育財政問題備受國家和地方政府的關注。農村義務教育的投資與責任分擔問題也是學者和教育實踐工作者研究探討的熱點。隨著2005年《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》以及2006年新《義務教育法》的相繼頒布，農村義務教育投資全面納入公共財政的保障范圍并以法律的形式得以確認。中央與地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障新機制（以下簡稱“新機制”）開始在全國范圍內逐步展開。新機制實施的核心意義可歸納為：明確各級責任，加大財政投入，提高保障水平。其目的是建立農村義務教育公共財政保障機制，促進農村義務教育的均衡發(fā)展。從農村義務教育經費保障新機制的內容看，目前主要涉及三個方面：一是全部免除農村義務教育階段學生的學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費；二是提高農村義務教育階段中小學的公用經費保障水平；三是建立農村義務教育階段中小學校舍維修、改造長效機制。但是，從眾多學者的研究看，目前新機制的實施并沒有達到國家預期的效果，在實施過程中還存在諸多問題。王福強等人通過對新疆農村義務教育財政狀況的調查發(fā)現，新疆在財政新機制的運行中明顯存在著公用經費補助標準低、覆蓋范圍窄、經費使用不靈活、不能從根本上解決學校負債運行等問題[1]。王嘉毅等人通過對西部地區(qū)6省18縣的調查發(fā)現，新機制在運行中，由于撥付環(huán)節(jié)多，管理效能低，部分學校往往不能按時足額獲得經費[2]。龐麗娟教授針對我國農村義務教育財政新機制存在的問題，提出了“全國應完善新機制配套政策，確保地方承擔的部分經費全額到位”[3]。丁延慶等學者通過調查發(fā)現，在新機制實施運行中仍然存在著基本建設經費難以保障的問題[4]。王蓉等人針對新機制在實施運行中存在的缺陷和不足，明確提出必須完善相關體制與機制，特別是要改革常規(guī)性事業(yè)經費的撥款機制[5]。王穎等學者認為，在中部欠發(fā)達地區(qū)，應按西部義務教育新機制的相關政策實施，以解決中部欠發(fā)達縣市地方財政的不足[6]。江西教科所課題組通過調研發(fā)現，新機制在實施中的經費撥付水平只能在一定程度上保證農村學校的運轉，不能從根本上解決農村義務教育的發(fā)展問題[7]。筆者在上述學者研究的基礎上，試圖對我國農村義務教育財政新機制在實施中存在的問題進行深入的研究，旨在了解和分析新機制在運行中已解決了我國農村義務教育投資中的哪些問題、還有哪些問題新機制未能解決、新機制在運行和實施中又產生了哪些的新問題、在哪些方面還有待于進一步改進等。

為了便于開展本課題研究，筆者所在的湖北大學成立了由教授、研究生、本科生組成的義務教育財政新機制實施現狀調查課題組。課題組于2009年7月中旬分赴湖北省的當陽市（縣級市）、孝南區(qū)（縣級區(qū)）、陽新縣、鄖縣等4個縣（市、區(qū)），對該4個縣（市、區(qū)）進行了實地調研和訪談，獲取了4個縣（市、區(qū)）有關農村義務教育財政方面的第一手材料。本文在分析調查所得數據的基礎上，結合訪談資料，著重分析了當陽市、孝南區(qū)、陽新縣、鄖縣等4個縣（市、區(qū)）義務教育“兩免一補”政策的落實、公用經費的撥付、義務教育債務化解等問題。

二、新機制實施進展現狀

(一) “兩免一補”政策的實施現狀

新機制中規(guī)定的“兩免一補”政策的含義是“全部免除農村義務教育階段學生的學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書，并補助寄宿生生活費”①。

湖北省從2007年開始，除了實施對農村義務教育階段學生的國家課程教材費由中央財政負擔以外，還實行了省級財政免費向學生發(fā)放地方課程教材的投資政策。從理論上看，農村義務教育階段學生的教材免費政策水平和實施管理在各縣市、各學校不一定存在較大差異。但是，課題組通過調查發(fā)現，國家規(guī)定教材和地方課程教材在發(fā)放時間和利用效果上均存在一定問題：一方面由于教材循環(huán)使用機制尚未建立，致使教材再次利用機制缺失；另一方面，根據有關規(guī)定，地方課程教材小學生每生每學年1本、初中生每生每學年1～2本，這不能滿足學生學習的需求。

表1是2008年4個縣（市、區(qū)）義務教育免除學雜費的基本情況，表2是4個縣（市、區(qū)）貧困寄宿生生活補助的基本情況。

表1顯示，4個縣對每個義務教育階段在校生學雜費的免費標準以及中央和地方財政分擔比例是一致的，但是實際生均免除學雜費的額度存在著明顯的差異。造成這種差異的原因可能有三：一是政策性差異，即由于中小學生免除學雜費的標準不同而產生的差異；二是結構性差異，即各縣（市、區(qū)）中小學生人數結構比例不同而產生的差異；三是實際撥款差異，即各縣（市、區(qū)）免除學雜費實際到賬金額產生的差異。一般而言，政策性差異各地都一樣，結構性差異和實際撥款差異應該是產生這種差異的主要原因。由于我們在調查中無法得到各縣（市、區(qū)）中小學學生人數的真實數據，因此不能肯定這種差異就是由結構性差異引起的，但是我們發(fā)現，經濟發(fā)展水平較高的孝南區(qū)、當陽市高于經濟發(fā)展水平低的陽新縣、鄖縣。這說明，縣域經濟發(fā)展水平與生均實際免除學雜費的到賬額度存在著明顯的關系。

從表2的數據可以看出，陽新縣、鄖縣的實際補助人數占寄宿生總數的比重較大，分別為56.16%和48.32%，當陽市、孝南區(qū)的比重相對較小，分別為25.00%和15.35%。這種差異可能是由縣域經濟發(fā)展水平不同以及地理交通條件的差異而造成的。陽新縣、鄖縣為偏遠山區(qū)，其經濟發(fā)展水平相對較低，貧困生多，學生上學交通不便，因此，貧困寄宿生的比例相對較大。調查發(fā)現，鄖縣貧困學生比重更大，90%的在校寄宿生是貧困生。鄖縣對貧困寄宿生補助是由教育局按寄宿制學校學生的比例“由上至下”分配補助名額，實際補助人數比例盡管已達到48.32%，但仍然存在大量貧困寄宿生得不到資助的問題。調查組在陽新縣4所學校調查發(fā)現，由于貧困寄宿生多，為了照顧更多的貧困寄宿生，有2所學校的貧困寄宿生補助標準分別為每人70元/年（小學）和135元/年（中學），這一數字遠低于國家規(guī)定的標準。當陽市經濟發(fā)展水平較高，其寄宿生中的貧困學生所占比例較??；孝南區(qū)為丘陵地區(qū)，寄宿制學生相對少，貧困寄宿制學生也少；同時，孝南區(qū)還有一定數量的私立寄宿制初級中學和寄宿制小學，按規(guī)定，在這些學校就讀的學生不能享受國家的“一補”政策，因此在一定程度上減少了孝南區(qū)貧困寄宿生的補助人數和比重。

調查還發(fā)現，貧困寄宿生補助資金的撥付存在嚴重滯后的問題。據當陽市教育局反映，貧困寄宿生補助不能及時到位，只能依靠學校墊支供學生“白吃白住”或“邊吃邊等”，等到補助資金到賬之后再還給學校。很多寄宿生的補助資金直到其畢業(yè)后才撥付到位，而學校要得到寄宿生補助資金必須經學生本人簽字，但是此時學生已經畢業(yè)離校，因此，常常出現學校向畢業(yè)生追討寄宿補助欠款的糾紛。在孝南區(qū)同樣存在類似的問題，由于上級財政撥款不及時，撥付時間滯后，學校只能先自己籌款支付，特別是農村初三學生爭取到了貧困寄宿生生活補助，但到他們畢業(yè)時補助金尚未撥下來，這不僅加大了學校的辦學成本，給學校的正常運轉帶來很多負面影響，而且也在一定程度上分散了學校的辦學精力和財力。

(二) 公用經費的撥付與進展

按照新機制的政策規(guī)定，中央和地方財政安排的免學雜費補助資金，是農村中小學公用經費的重要組成部分②。從撥付方式看，學校公用經費由省級財政部門通過國庫撥付到縣級財政國庫，縣級財政國庫在收到省撥付的專項資金后10個工作日內一次性撥付到學校③。同時，2008年國家頒布的農村義務教育階段中小學公用經費基準定額標準是，小學每生每年300元，初中每生每年500元，分兩年將基準定額落實到位④。按照湖北省政府的要求，湖北省農村義務教育階段中小學公用經費基準定額標準在2009年要落實到位。

表3顯示，新機制實施后，4個縣（市、區(qū)）的生均公用經費撥付標準相對于實施新機制前有明顯的增長。小學生生均公用經費撥付標準2008年與2005年相比，當陽市增加了77.93%，孝南區(qū)增加了1.74倍，陽新增加了2.06倍，鄖縣增加了1.39倍。中學生生均公用經費撥付標準2008年與2005年相比，當陽增加了1.02倍，孝南區(qū)增加了1.78倍，陽新增加了2.85倍，鄖縣增加了78.57%。從理論上講，在實施中，如果根據標準按時足額撥款，那么這些縣（市、區(qū)）農村中小學校的公用經費應該有保障。如果按照免除學雜費補助資金是公用經費主要來源的政策含義，將生均公用經費撥付標準與4個縣生均實際免除學雜費金額和實際免除學雜費的總金額對照比較發(fā)現，在實施過程中，4個縣公用經費的到賬額度在2008年遠遠沒有達到國家規(guī)定的水平。例如，鄖縣2008年小學生在校人數為26316人，初中生為60203人，按標準應撥付公用經費3799.63萬元，而實際撥付僅2051萬元，實際撥付額只有應撥付額的53.98%；中小學實際生均撥付金額為237元，中小學實際生均撥付金額只有生均應撥付金額的59.25%。調查還發(fā)現，其他3個縣（市、區(qū)）實際生均撥付金額同樣沒有達到應撥付的金額標準。

當陽市項目 城區(qū)農村 孝南區(qū) 陽新縣鄖縣2005年小學生生均公用經費150 140 約110 約98約128 2008年小學生生均公用經費265 250 約300 約300約300小學生生均公用經費2008年比2005年增加115 110 190 202 178 2005年初中生生均公用經費250 220 約180 約130約280 2008年初中生生均公用經費415 400 約500 約500約500初中生生均公用經費2008年比2005年增加300 180 320 370 220

調查發(fā)現，4個縣都存在公用經費撥付不及時和審批時間過長等問題。通常上學期的經費要“滯后”到下學期，很少能夠按時到位。據當陽市教育局反映，由于公用經費撥付不及時，只能先靠市級財政貼錢撥付，這樣就不能保證經費的足額撥付，從而影響學校的正常運轉。鄖縣教育局的領導認為，公用經費撥款時間滯后的主要原因是經費撥付程序復雜，審批繁瑣，從報批到撥款到賬環(huán)節(jié)過多，時間太長，甚至一些偏遠地區(qū)的學校在經費申報這一關就難以獲得及時批復。

調查顯示，公用經費按學生人數撥付給學校的撥付政策有明顯的“人多勢眾、人少吃虧”的問題。對學校而言，學生越多則公用經費也就越多，生源少的學校公用經費入不敷出，這種撥付政策對偏遠山區(qū)的學校和學生而言很不公平。一般而言，一個學校不論學生人數有多少，其日常公用經費支出有基本額度限定，這種基本額度限定就是學?；具\行的保障線。公用經費如果沒有了基本運行保障線，學校的運行就會出現困難。當陽縣教育局反映，按照這種經費撥付方式，如果學校的學生數在800以上，撥付的公用經費就能滿足學校的日常開支需要；如果學校的學生數不足200，撥付的公用經費就很難滿足學校的日常開支需要。

(三) 義務教育債務化解狀況

義務教育債務化解是建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制的前提。在義務教育債務化解方面，4個縣（市、區(qū)）的基本狀況不一。表4是4個縣（市、區(qū)）義務教育債務化解的具體數據。從表4可以看出，截至2008年底，當陽縣和鄖縣的義務教育債務已經基本還清，孝南區(qū)和陽新縣分別還有779.8萬元和4035萬元的債務尚未償還。在調查中我們了解到，孝南區(qū)主要是校舍維修債務；陽新縣是“普九”后學校建設債務，其清償工作在政策及實踐層面都存在著一定的困難。

表4 4個縣（市、區(qū)）義務教育債務化解現狀 萬元

據陽新縣教育局的領導反映，“普九”以來，該縣共欠下1.1億元的義務教育債務，截至2008年，由省里審定化解債務6965萬元，仍有4035萬元債務需要償還。由于償債進度較慢，大量未還債務已經影響到該縣義務教育的正常教學秩序。這種影響主要表現在2個方面：一是債主上門逼債影響了學校的安全和穩(wěn)定；二是學校讓教師集資還債，這對經濟上本不寬裕的教師而言無疑是雪上加霜，影響了教師的教學積極性，對教學質量的提高造成了消極影響。

本次調查還發(fā)現，債務的審查和認定也存在一定的問題。在債務性質方面，主要分“普九”建設性債務和“普九”之后的建設性債務2類。在當前的債務清理和化解工作中，對“普九”建設性債務相對比較重視，而“普九”之后的建設性債務則存在認定難和償還難的問題。陽新縣的債務沒有還清，除了償債進度慢外，還存在債務性質認定難的問題。此外，需要提及的是，在調查中我們發(fā)現，在實際的債務認定中，由于生源變化、學校合并而產生的閑置校舍處置和產權歸屬問題，目前還未引起相關部門足夠的關注。

三、實施進展評析

通過對4個縣的調查和所獲數據的分析，筆者認為，在新機制的實施和運行中，國家財政和地方省級財政已經為農村義務教育的投資劃分了明確的分擔責任。國家財政和地方省級財政在新機制的實施中加大了財政投入，提高了保障水平，新機制的實施促進了農村義務教育的發(fā)展。但是，在新機制的實施中表現出的制度性缺失、制度性缺陷或者錯位問題仍然需要我們進一步探討和關注。

首先，“兩免一補”政策的制度性缺失。目前，用國家財政資金和地方省級財政資金購買的國家課程教材和地方課程教材的有效利用和循環(huán)使用機制尚未建立，各縣實際生均免除學雜費的額度存在著明顯的差異，教育投資的公平性問題仍然十分嚴重，農村仍然存在大量貧困寄宿生得不到資助，等等。本文將此類問題歸結為制度性缺失。國家實施義務教育財政新機制的主要目的是建立農村義務教育公共財政保障機制，促進農村義務教育的發(fā)展，同時也是建設社會主義新農村、減輕農民負擔、提高農民生活水平和生存質量的民生大計。農村義務教育就目前調查的情況看，在實施中存在著好事辦不好、好事沒辦好的問題，農民對農村義務教育的發(fā)展還存在諸多的不滿意，農村義務教育的“兩免一補”投資機制和監(jiān)督機制遠未完善。

其次，新機制實施中的制度性缺陷。比如，公用經費按學生人數撥付給學校的制度設計存在明顯的缺陷。這種撥款機制對農村基層組織拆除小規(guī)模學校有激勵作用，但會使偏遠山區(qū)的中小學生被迫成為寄宿生。雖然在國家相關文件中已經提出“兼顧不同規(guī)模學校的實際情況，適當向辦學條件薄弱的學校傾斜，保證較小規(guī)模學校和教學點的基本經費需求”②的規(guī)定，但是從我國農村義務教育的現實狀況看，這種制度不足以解決偏遠山區(qū)和落后地區(qū)薄弱學校和教學點的基本運行問題。調查中我們發(fā)現，許多農村中小學為了解決“新機制”下的“囊中羞澀”問題，采取了“勤工儉學”、學校出租門面、學校辦養(yǎng)豬場等措施。

再次，“校財局管”制度安排錯位。這是新機制中表現最為突出的“不信任”或者“不自信”的財政管理制度安排?！安恍湃巍笔侵高@種管理機制是一個不相信學校能夠管理好自己財政的制度。“不自信”是指這種制度安排本身就是一個不自信的財政管理制度，將學校的財權從學校中剝離出來代為管理，唯恐學校在使用自己的經費時出了問題，試圖讓學校的財務管理權上移到教育局，從而更便利地監(jiān)督學校經費的使用或者更容易地管理學校經費。事實上，在調查中我們發(fā)現，學校在這一制度安排下，顯得十分無奈。在調查中，鄖縣的一位校長對我們說：實施新機制以前，學校的公用經費基本上是“校財校管”，按規(guī)定按時向主管部門報送會計報表，學校為了節(jié)約有限的資金往往精打細算，學校的財政問題主要是經費不足的問題；現在學校在教育局的財務賬上表面上有了較為充足的經費，但是學校僅有2000元的周轉金支配權，任何一筆開支都要向教育局財務核算中心做計劃、打報告，每月只能報一次賬，為了更快地得到批準，學校領導還要花心思、動腦子與局里的領導搞好關系，既費神又費力。一些學者的研究將這種不便利的現狀稱之為“管理僵化、靈活性不高”。本文認為，從根本上講這不是“管理僵化、靈活性不高”的問題，而是一個不自信和不信任的制度安排。這種制度安排的害處至少有二：一是管理權和使用權的分離，從制度生成的開始就對學校有效地使用國家撥付給學校的經費設置了障礙，撥款滯后、審批制度效率低、學校不能很好地利用國家撥付的各種經費等，從根源上講是不合理的制度安排所導致。二是增加滋生管理部門尋租行為的可能性，調查發(fā)現，一些學校的校長反映，為了使經費及時到位和有效利用，在實際運行中，要在經得起檢查的情況下，盡量把各方面協調好，做一些打“擦邊球”的事。

綜上，本文認為，農村義務教育財政新機制實施的改進與完善必須關注以下幾點：

其一，要進一步建立和完善農村義務教育新機制中的監(jiān)督機制。監(jiān)督機制的完善是建立農村義務教育公共財政保障機制的基礎，特別是在“兩免一補”政策實施過程中，我們必須關注按標準撥付、及時足額到位的監(jiān)督問題。

其二，要對公用經費按學生人數撥付給學校的制度設計進行檢討。在充分調查的基礎上實施學校公用經費基準保障線的政策，以確保農村偏遠和貧困地區(qū)學校的正常運轉。

其三，必須重新審視“校財局管”的制度安排問題。這是將新機制進一步完善和辦好人民滿意的農村義務教育的重要問題。

其四，必須關注和重視農村校舍固定資產產權管理的制度建設。在當前政府十分重視義務教育債務化解的前提下，如果只關注債務的償還，不關注中小學校校舍資產的管理，那么建立農村義務教育階段中小學校舍維修和改造的長效機制就等于一句空話。

注釋：

① 見《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》（國發(fā)[2005]43號文件）。

② 見財政部、教育部《關于對全國農村義務教育階段學生免收學雜費的實施管理辦法》（財教[2006]4號文件）。

③ 見湖北省財政廳、湖北省教育廳《湖北省農村義務教育階段貧困家庭學生“兩免一補”工作管理暫行辦法》（鄂財教發(fā)[2005]19號文件）。

④ 見湖北省財政廳、湖北省教育廳《關于調整完善農村義務教育經費保障機制改革有關政策的通知》（鄂財教發(fā)[2008]27號文件）。

[1] 王福強，等．農村義務教育經費保障機制問題研究——以新疆維吾爾自治區(qū)為例[J]．經濟研究參考，2009(13)．

[2] 王嘉毅，等．西部農村義務教育實施“新機制”的成效、問題與對策[J]．教育與經濟，2008(5)．

[3] 龐麗娟．完善經費保障機制，扎實推進免費義務教育[J]．教育研究，2008(5)．

[4] 丁延慶，等．“農村義務教育經費保障新機制”改革效果初探[J]．教育與經濟，2008(5)．

[5] 王蓉．加大教育財政投入需完善相關體制與機制[J]．人民教育，2008(9)．

[6] 王穎，等．中部欠發(fā)達地區(qū)推行義務教育新機制的研究——基于張家口市義務教育新機制的調查與分析[J]．中國教育學刊，2007(9)．

[7] 江西省教育科學研究院課題組．農村義務教育經費保障機制改革中若干問題的思考[J]．江西教育科研，2006(10)．

G40-054

A

1006-5261(2010)06-0006-05

2010-06-24

張智敏（1956―），女，湖北武漢人，教授，碩士。

〔責任編輯 王云〕