論江西省土地資源的可持續利用

摘 要:加拿大是國土資源大國，國土面積僅次于俄羅斯居世界第二位。加拿大國土資源與產業管理制度完善，管理方式和手段先進，是發達國家中的典型代表。中國的江西省在華東六省一市中，土地資源最為豐富，但江西是個人多地少的省份，因此江西省迫切需要樹立土地資源憂患意識、保護意識、國策意識，保持江西省土地資源的可持續利用。

關鍵詞:加拿大;中國江西;資源;環境;可持續

中圖分類號:F323.221文獻標識碼:A文章編號:16723198(2010)01009502

1 加拿大

1.1 國土資源管理

加拿大政府的國土資源管理以法律和行政手段為主，以經濟手段為輔。主要是通過立法、規劃、權屬登記、許可證發放、征收稅費等行政手段進行管理的。

加拿大是個法治國家，在自然資源的各項管理方面均制定有相應的法律和法規，法規主要包括自然資源部法、資源和技術調查法、北極水污染保護。通過依法管理，使加拿大的自然資源得到有效、合理的保護和利用，更好地為公眾服務。

1.2 國土資源的產業管理

對于國土資源的產業管理，加拿大政府同樣是依法監管。但更多地是通過經濟手段，而不是行政手段實現的，如稅收、資源政策調整等。但具體到不同的資源，管理上有所不同。在資源產業的整個過程中，政府主要是負責監管工作，對不同的產業、不同的產業階段，政府會依據相應的法律和法規進行監督和管理。對于本國的資源產業，政府根據國內外的供需情況，適時調整稅收等經濟政策，以支持、規范和引導其產業的發展。為支持資源產業的發展和保護投資者，有時政府管理部門直接介入到產業活動當中。

1.3 資源管理與產業管理的關系

由于資源產業是以資源為本發展起來的，兩者關系密切。因此兩種管理必定會相互產生較大的影響。對資源的管理，如果限制較多，必然會對相關產業的發展產生影響。

2 中國江西

中國的江西省在華東六省一市中，土地資源最為豐富，但江西是個人多地少的省份，人均耕地后備資源在全國排名較后，部分開發區存量土地利用挖潛不足，少數企業用地存在閑置浪費，因此江西省迫切需要樹立土地資源憂患意識、保護意識、國策意識，保持江西省土地資源的可持續利用。明晰江西省土地利用及各類土地資源所受壓力狀況，對科學合理地制定土地資源可持續利用政策意義重大。

2.1 如何理解土地可持續利用的基本內涵

根據1987年世界環境與發展委員會(WCED)發表的《我們共同的未來》報告中對可持續發展的定義，土地資源可持續利用可以表述為“盡可能減少對人類生存所依賴土地資源的破壞與退化，維持一個不變或增加的資本貯量，旨在人類生活質量的長期改善，即在追求經濟發展效益最大化的同時，維持和改善土地資源的生產條件和環境基礎”，它強調的是土地作為社會必不可少的生產資本，其貯量隨著社會的發展進步不能減少，應保持不變;從土地資源的利用目的來看，土地資源的可持續利用就是實現土地生產力的持續增長和穩定性，保護土地資源的生產潛力和防止土地退化，最終目的是實現良好的經濟效益、生態效益和社會效益，即達到生態合理性、經濟有效性和社會可接受性。

2.2 用生態足跡模型介紹江西省各生態足跡變化

生態足跡分析是由加拿大生態經濟學家William Rees及其博士生Wackernagel于20世紀90年代初提出的一種以土地為度量單位的生態可持續性評估方法，自徐中民、張志強等學者1999年第一次引入并開展實證研究以來，它已開始成為國內一個新的研究熱點。我國學者在將生態足跡理論應用到區域層次時，對其理論進行了完善與改進，將生態足跡區分為消費性生態足跡和生產性生態足跡，并用生產性生態足跡作為區域可持續發展的評價指標，從而使計算出來的生態足跡能真正反映當地生態系統所承受的壓力。生產性生態足跡的計算模型與消費性生態足跡的計算模型基本相同，主要是將區域人口的消費量換成區域的生產量，從而不必考慮區域的進出口量。

3 實現江西省土地可持續利用的措施和建議

3.1 加強規劃的法制建設

在江西省甚至全國，常常因為地方政府發展經濟的要求而改變土地利用總體規劃，將原本規劃用作農用地的任意改為建設用地，土地利用總體規劃和土地用途管制形同虛設。其根源在于土地利用總體規劃的權威性和嚴肅性還沒有引起足夠重視，還沒有上升到法律的高度，對土地利用總體規劃的實施監督不嚴，對改變土地利用總體規劃的違法行為沒有相應的處罰措施。

3.2 改革規劃管理體制

加拿大的土地利用規劃沒有總體規劃和城市規劃之分，兩者是有機地結合的。在江西省，由于管理體制的原因，土地開發利用有土地利用總體規劃和城市規劃之分，而且由土地行政主管部門和建設行政主管部門分別管理。由于管理體制造成的土地管理和城市規劃管理的分割狀態，在客觀上容易導致規劃的內容及規劃的執行發生利益上的沖突，也人為地增加了規劃的成本。要徹底解決這一問題，只能在規劃管理體制改革上尋求突破。

3.3 完善規劃體系

加拿大的土地利用規劃具有很強的層次性。可以說，土地利用規劃從上到下是“一環套一環”的。目前江西省已建立了省、市、縣、鄉4 級規劃為主導，包括總體規劃、專項規劃等類型的規劃體系，但存在總體規劃層次過多，內容基本雷同的問題。借鑒加拿大的經驗，省級以上規劃，應強調規劃的宏觀戰略性和政策性，突出指標控制及土地利用的原則性問題;地市級規劃應強調區域發展和空間布局，起到承上啟下銜接協調的作用;縣級規劃作為總量控制的最基層，其規劃內容應體現定位、定量、定性、定序的要求，核心內容是合理控制城鎮建設用地規模和切實保護耕地。鄉鎮級規劃應強調規劃的可操作性，其內容應達到控制性詳細規劃的要求。

3.4 提高公眾參與程度

加拿大在制定規劃過程中十分注重公眾參與，要求市政府在就規劃問題作出決定前必須至少舉行一次公眾會議，聽取公眾的意見。土地的開發利用涉及到各行各業，與社會經濟發展密不可分，吸收社會公眾參與土地規劃的制定，有利于提高規劃的科學性，增強社會的規劃意識，也便于規劃的實施。但是，公眾參與也可能造成規劃制定花費更多的時間和金錢，而且公眾參與的程度與公眾的民主意識有很大的關系。從江西省的具體情況出發，完全效仿其公眾參與制度是不現實的，但從社會發展的角度，從實現社會公平的角度，從提高規劃科學性的角度，提高公眾在規劃制定中的參與程度是必然的趨勢。具體來說，首先，要建立民主、科學的土地利用規劃程序，使公眾參與成為必不可少的規劃環節。在編制規劃過程中聽取廣大市民的意見，通過交流、協商取得廣泛共識;其次，既要考慮土地利用規劃的彈性，易于依法依程序進行修改，又要盡量避免隨意改變規劃內容而損害廣大群眾和相關權利人的合法權益;第三，在規劃的執行、實施過程中，要注意建立公眾監督的制度環境和渠道，保證規劃目標的實現。

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