論美國高科技產業政策及其啟示

摘 要:“產業政策”一詞源于日本，早在明治維新時期就已經被使用。20世紀80年代中期，這一概念開始出現在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》等政府文件中。

關鍵詞:美國;產業政策;啟示

中圖分類號:F120文獻標識碼:A文章編號:16723198(2010)01006302

“產業政策”一詞源于日本，早在明治維新時期就已經被使用。20世紀80年代中期，這一概念開始出現在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》等政府文件中。

在政府干預經濟的實踐中，產業政策已經成為了一國調控宏觀經濟的重要手段。但是，“產業政策”這一概念至今仍缺乏完整明確的定義(劉暢，2009)。有的學者從重視國家對產業整體的影響力的角度出發，認為“產業政策是促使產業性能提高的所有政策總稱”(井木信義)，“產業政策是以實現改善國家狀況為目的，而對產業實施干預行為的總稱”(泉三義)。筆者綜合這兩位日本學者的定義和中國的實際情況，認為產業政策是一個國家的中央和地方政府在一定時期內為了實現某些特定的經濟社會發展目標，有計劃地主動干預產業經濟運行的各種政策手段的總和。

1 美國的高科技產業政策

美國是一個崇尚民主、自由的國家，向來認為“政府是自由的天敵”。表現在基本的經濟思想上，繼承了盎格魯-撒克遜模式的美國高度崇尚自由市場經濟，傳統的經濟思想信奉“管的最少的政府是最好的政府”，就連在金融危機大規模爆發引起美國乃至全世界經濟大幅震蕩的今天，大多數美國人也只認為應該加強對金融機構的合理監管，但是對于自由市場經濟的信念是沒有產生動搖的。因此，要說美國政府存在著明確的產業政策，那是不合理的。事實上，除了少數時期外，美國的宏觀調控都是有限度的，而且通常是根據對宏觀經濟運行的預測而施行的貨幣政策。

但是，自由市場的失靈已是經濟學界的共識，各國宏觀調控的不同只不過是政府干預的程度差異，而政府干預本身對于應對市場失靈的有效性則早已得到大家的一致認可。盡管美國政府沒有在官方口徑上提到過“產業政策”這一概念，美國主流經濟學界也不認為美國存在“有意識的”產業政策，但是我們可以看到，美國政府在宏觀調控時在產業間、部門間進行的有計劃的資源配置——比如對其農業的大量補貼、對其高科技產業的財稅支持——確實可以歸入到產業政策的范疇。

技術進步已經成為促進經濟快速增長最為重要的因素，這是眾所周知的一個事實，美國政府能成功經受日本的挑戰，長期保持其經濟霸主地位，和其在高新技術領域保持的領導性地位是密不可分的。因此，美國的高新技術產業政策就成為了我們關注的重點。

李萬才，黃慶華(2000)介紹了自20世紀70年代以來美國高新技術產業政策的演進發展，金樂琴(2009)詳細介紹了20世紀90年代以來，在經濟全球化和新技術革命的背景下美國的新式產業政策的實踐。概況起來，美國的產業政策主要集中在一下幾個方面:(1)創造健康的鼓勵競爭的商業環境，鼓勵技術創新;(2)加大研發力度，增加研發投入;(3)改進教育，提升人力資源水平，吸引國外高科技人才;(4)積極促進創新產品的商品化，鼓勵風險投資基金對高技術企業的扶持，政府與企業共同負擔技術開發風險和成本。

總結起來，美國的高技術產業政策可以簡單用一句話來概況——“市場選擇，政府推動”。

美國經濟是自由市場經濟，因此，市場仍然占據著資源配置的主導作用，市場的選擇是高新技術產業演進方向的決定性因素。在這一過程中，風險投資機構扮演著重要的角色。資本天然的逐利本性使得其在尋找新的高利潤行業時具有比人們更為敏銳的嗅覺，風險投資也造就了一系列的傳奇式的成功創業——其中就有蘋果電腦、英特爾、微軟、yahoo等赫赫有名的企業。

而政府所扮演的更多的是輔助的角色，其政策并不針對某些特定產業，而以創新能力建設為核心，增強企業的自我發現能力，然后對“市場選擇”的企業進行扶持，也即是“匹配贏家”，而非“選擇贏家”(金樂琴，2009)，也就是說，贏家是由市場來選擇的。美國政府通過打擊壟斷建立起正常競爭的市場環境;通過保護知識產權、積極協調企業和研究機構之間的合作并加大研發投入力度刺激創新熱情;通過對風險投資的鼓勵，通過一定的財力支持，保證高技術小企業的資金來源;通過完善以信息技術為基礎的國家信息基礎設施建設，為高新技術創新創造完善的外部條件;并通過積極實現創新成果的商品化，保證投入成本的迅速收回以進行新一輪的創新產品投資等。

2 我國的產業政策基本現狀

由于所處發展階段的根本性不同，中國目前沒有類似美國的對高科技產業的較為體系化的政策扶持，因此，我們這里就討論中國的產業政策狀況。

中國的產業政策更多的是借鑒了日本的“政府選擇主導產業”模式，由政府通過直接干預、間接誘導和法律規制等手段，對政府確定的主導產業進行扶持，并通過主導產業的擴散效應帶動其他產業的發展，從而實現整個國民經濟的快速增長(楊天宇，劉瑞，2009)。改革開放三十余年來，中國經濟發生了翻天覆地的變化，從國民經濟瀕臨崩潰的邊緣到如今的經濟總量世界第三，也佐證了“政府選擇主導產業”模式的有效性。

但是這些年來，日本的產業政策不斷受到質疑，認為日本的產業政策本身存在相當多的問題。而觀察中國的經濟發展，我們發現這些問題也是存在于我國的產業政策之中的，總體而言，我國的產業政策主要存在以下幾個問題。

首先是產業政策盡管能夠彌補市場失靈，但是同時也會造成市場的扭曲?？赡軙斐杀环龀中袠I喪失進取動力，從而導致競爭力低下。一個很能說明事實的例子就是，日本成功的家電產業并未獲得政府太多的扶持，信息產業卻獲得了政府的大量扶持但是卻在最終被證明是失敗(蘇東水，2003)。

其次是產業政策極容易導致尋租行為的產生。中國現在存在著的比較嚴重的官商勾結問題就是一個很好的說明。

最后是主導產業的選擇存在相當嚴重的問題。第一個問題是主導產業的選擇標準。中國主要依靠感應度系數等標準選擇擴散效應強的產業，但是我們需要注意的是，政府所獲得的信息并不比其他投資者多，當該標準反映出某行業存在未來的發展潛力時，該行業必然會吸引到大量的投資——甚至可以說已經吸引到大量的投資——這樣的行業是不需要政府再加以扶持的，而一些真正需要政府扶持的產業則因為其未來的發展潛力的難以顯現而難以得到政府的重視，這就造成了政府資金的浪費以及一些很有潛力的產業難以興起。第二個問題是根據一定的選擇標準，地方政府選出來的都是同樣的或者說相近的主導產業。中國的中間投入率、中間需求率、感應度系數等指標“幫助”中國地方政府選出了重化工業，由此導致國內相當嚴重的重復建設和資源浪費。張平，李世祥(2007)根據聯合國工業發展組織國際工業研究中心提出的相似系數計算方法，得出上海與江蘇產業結構相似系數為0.82，上海與浙江的相似系數為0.76，而江蘇與浙江的相似系數則高達驚人的0.97。這說明三地的產業結構趨同現象十分嚴重(江蘇與浙江更是高度趨同)。

3 中美政策差異

中國和美國產業政策最根本的差異在于:美國的產業選擇是市場主導，政府“匹配贏家”，而中國則是政府主導，由政府“選擇贏家”。這一點也許更多的是由中美兩國的基本經濟制度以及兩國所處發展階段不同決定的。

美國的自由市場經濟已經發展到較為成熟的水平，市場秩序臻于完善，市場失靈的可能性逐漸減小，無形中減小了政府職責，另外美國崇尚自由的思想傳統也使得美國在市場主導還是政府主導的根本問題上傾向于前者。而中國施行社會主義市場經濟不到20年，市場自身發展不夠成熟，且中國尚處于趕超階段，需要政府的大量干預以理順經濟波動，保證經濟平穩運行較快增長。

在具體層面上，中美高科技產業政策的不同具體表現在:

3.1 科研投入的結構差異

中美兩國在研發投入的總量上存在著巨大的差異，這是一個不爭的事實，盡管這和我國國目前的財力有限有關，但是中國在高科技產業領域研發投入增長率遠沒能跟得上GDP增長率的，這是應該引起重視的。

但是，筆者認為，投入總量的不足還不是最嚴重的問題，限制中國高科技產業未來發展的一個重要問題在于中國的科研投入的結構性問題，而這也體現了中美兩國對待科研的不同心態。

舒春，綦良群，常偉(2004)的研究表明，基礎研究、應用研究和試驗發展經費之間的比例，2002年中國為

1∶3∶13，美國為1∶1∶3，日本為1∶2∶5，也就是說中國基礎研究、應用研究——尤其是基礎研究——的經費和美國等發達國家相比較仍然偏低;另據測算，世界上不論發達國家還是發展中國家，在科研、成果轉化和生產這三個階段上的投入比例一般為1∶10∶100，而中國在這三個階段的比例大致為1∶0.5∶100，我們知道，一項創新產品的成果轉化階段具有高風險、低收益、高投入的特征，企業往往在這一階段出現資金供給的斷層，中國在這一階段的低投入直接導致相當多的創新產品難以從完成從構想到現實的轉變。

這些情況說明了這樣一個事實:中國在科研投入方面太“功利”了，或者說太注重眼前利益而忽視長遠利益了?；A研究和應用研究確實是很難達到在短期內就產生足夠多的經濟效益，甚至通常來說在相當長的一段時間內是賠錢買賣，但是一個國家的基礎研究水平決定了指向未來的科技競爭力。同樣的研發資金對于創新產品在成果轉化階段的支持不足，將直接導致相當多的創新產業胎死腹中。將研發資金投入到“立竿見影”的產業、項目，短期內可能會贏得相當多的收益，但是很可能輸掉的是未來。

3.2 風險投資的發展

風險投資常常被認為是高新技術產業發展的“孵化器”，它對一些高科技小企業的資金支持不僅彌補了政府財力及投入有限的缺陷，而且由于其遵循市場的發現機制，尋找市場認為最有發展潛力的產業、企業進行支持，減少了由于政府選擇造成的對市場的扭曲。風險投資之于美國高新技術產業的意義是不可估量的，硅谷的興起就是一個很好的例子。

由于風險投資具有極大的外部性和不確定性，風險投資要真正成為科技成果轉化和高新技術產業化的資金支持體系，必須要有雄厚的資本。因此，政府的支持和創造一個良好的風險投資環境是必要的。美國政府制定一系列法案如《小型企業投資法》、《雇員退休收入保障法》、《股票選擇權促進法》等都體現了其扶助風險投資業的意愿，這是美國風險投資得以興起的重要因素。而我國的風險投資起步較晚，適宜風險投資發展的市場環境還不夠成熟完善，風險投資的總體發展水平較低，更需要政府的扶持和推動。

4 美國高科技產業政策對我國的啟示

美國高科技產業政策的核心思想就是“市場選擇、政府推動”，但是要讓中國全盤借鑒美國的產業政策也是不現實的，不符合我國特殊情況的，原因主要有以下兩點:

首先就是兩國基本經濟制度和文化背景的不同，前文已有較多交代，這里就不再贅述了。

其次就是我國和美國現在處于不同的發展時期，在世界經濟中所處地位存在著很大的差異。美國處于世界產業鏈的高端，在高新技術方面有著其他國家難以企及的“存量優勢”，而其存量優勢又有利于在技術創新方面形成新的突破，這樣一個正反饋循環實際上是使得以美國為代表的發達國家引領著世界產業的演進方向。而發展中國家由于其在高新技術存量上存在的劣勢以及國內創新產業的配套條件不足，導致其進行大規模的技術創新成本巨大，相較而言，進行技術模仿和技術引進，成本更為低廉，且耗時也更短，符合發展中國家亟需快速發展從而改善國民生活狀況

的基本愿望。因此，中國至少在現期不可能像美國那樣進行大規模的自主創新研發，而應該運用產業政策工具盡量縮短技術模仿的時滯，并依靠產業政策支持本國形成吸引外國技術的市場環境等(黃兆銀，2001)。

但是在微觀操作層面上，美國的高科技產業政策對我國仍具相當多的借鑒意義的。

第一是要多發揮市場的力量。前文已經說明，由政府選擇主導產業存在著相當多的問題，有可能會造成市場扭曲、選錯主導產業、重復建設等嚴重問題。政府應盡量將政策聚焦于產業創新能力的建設，在監管的前提下大力發展風險投資行業，努力為創新發展提供優良的市場環境和政策環境，并適當的放權于市場，讓市場來決定產業結構演進方向，這也許是更合理的。

第二是應該適當削弱地方政府制定產業政策的權力和扶持相關產業的能力。地方政府為了政績往往不顧一個地區的長期協調發展而選擇那些帶動性強的立竿見影的產業——在現在大多為重化工業——這往往會造成嚴重的重復建設，甚至由于建設的產業不符合當地實際的長期發展狀況，在造成大量的投資損失的同時也給當地的未來發展人為的制造了障礙。個人認為，對地方政府出讓土地進行管制是一個限制地方政府權力的很好的辦法。土地出讓金現在已經成為地方政府最為重要的收入來源，限制地方政府的土地出讓權力，將使得地方政府動用財政干預產業發展的能力大為減弱。

第三是應該重視小企業、民營企業的發展。中國企業獲得政府扶持的狀況基本上符合“馬太效應”，大型企業尤其是大型國企往往能獲得大量的金融支持和政策支持，而大量擁有高效率和發展潛力的小企業、民營企業往往在生存的邊緣掙扎，而正是這些有活力有效率的小企業往往能帶來技術創新的突破，在這個方面，美國對中小企業的支持是值得我們借鑒的。

第四是改變以往“功利”的產業政策，加大對基礎研究、基礎教育、冷門學科的投入，逐步改變被歐美的技術演進牽著鼻子走的狀況，為原創性技術的產生奠定良好的基礎。

第五是中國現在仍需要大量的技術引進和技術模仿。中國目前的技術存量水平和發展狀況決定了中國還不可能進行大規模的技術原創，技術引進和技術模仿是更為省時省力省錢的發展方式，其收益也是更為迅速和顯著的，也是適合中國目前的整體發展水平的。當然了，我們也不應該就此忽略了技術原創的重要性，畢竟這才是中國持續高速發展步入發達國家行了的最重要的保證。

參考文獻

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