論土地政策與房地產政策博弈

摘 要:近年來我國房地產情況越來越熱，房價過快上漲，出現了有很多閑置的房子賣不出去，而老百姓又買不起房子的情況。根據這種情況，我國政府相繼出臺了一系列政策。土地政策對房地產的宏觀調控治理作用也存在爭議，但就我國目前情況國家對房地產市場的調控不會放松，而且調控的重點由房地產的投資規模轉向房地產價格，同時要加大加快適用房建設，完善相關法律法規。

關鍵詞:土地政策;房地產政策;政策工具

中圖分類號:F293.33文獻標識碼:A文章編號:16723198(2010)01005202

1 近年來我國房地產政策回顧及土地政策工具

1.1 近年房地產政策

近年來我國房地產情況越來越熱，房價過快上漲，出現了有很多閑置的房子賣不出去，而老百姓又買不起房子的情況。根據這種情況，我國政府相繼出臺了一系列政策。

2005年3月5日，當溫家寶總理在政府工作報告中語氣平和但堅定地宣布:2005年物價工作的重點之一是抑制房價的過快上漲。從此，拉開了調控房價的序幕。

3月27日，國務院辦公廳給各省市自治區下發了一份關于控制房價的電報，提出了八條建議，史稱“老國八條”。

又過了一個月，4月27日，國務院召開常務會議專門討論房地產市場的調控問題。隨后出臺了七部委的文件(簡稱“國八條”)。“國八條”是一個綱領性文件，之后，各部門根據該文件的要求制訂了具體的實施細則，在5月份之后，這些政策措施逐步得到落實。

總之，2005年的房地產市場關注的焦點就是政策。

2006年，是國內房地產市場出臺政策最多的一年，先有國六條，然后有國六條細則，以及土地出讓金轉讓制度、土地監察制度、限制外資準入、二手房交易個稅征收、落實新建住房結構比例要求、整頓房地產市場秩序等文件。盡管每一項政策都十分溫和，但是已經顯示了中央政府調整國內房地產市場的決心。

1.2 土地政策工具

實行的土地增值稅“清算制”向外界傳遞了一個信號:稅費政策成為2007年加強和改善房地產市場調控的重要工具。在房價高位運行、“且調且漲”的背景下，2007年房地產稅費調控的大幕開啟。

2007年1月1日起，城鎮土地使用稅稅額標準在1998年頒布的《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》規定的基礎上平均提高2倍，其中交納稅費最高的大城市土地使用稅，每平方米年稅額由以前的0.5元至10元調整為1.5元至30元。同時，新批準新增建設用地的土地有償使用費征收標準在原有的基礎上提高1倍的政策也正式實施。自此，土地增值稅清算、土地使用稅和新增建設用地使用費提高，三者構成了土地環節的“一費二稅”上調政策。2007年房地產市場稅費政策調控正式啟幕。

房地產研究專家顧海波指出，聯系到以往一系列稅費政策對房價影響甚小甚至反向影響的事實，人們不能不擔心稅負被轉嫁到消費終端。稅務總局規定，對于無房屋原值憑證、不能計算應納稅額的，稅務機關可按住房轉讓收入的1%至3%核定征稅。結果，地方在操作中，所得稅基本都按1%或2%的稅率征收，離20%的法定征收稅率相去甚遠。核定征收的本意是不給逃稅者可乘之機，地方在具體“落實”中，恰恰將其變成了“合理避稅”的對策。

“這不能不引起重視。”顧海波說，“稅收調控能否起到預期效果，關鍵還是執行。”

自2004年以來，國家頒布了一系列的土地政策，這些政策具有連續性和整體性，旨在通過對土地市場的監管力度，從源頭上進一步規范房地產市場的供給，防止土地的盲目開發以及房地產價格的過快增長。下面我們對重要的土地政策做一個簡要的回顧:現實經濟形勢表明，正確運用土地政策參與宏觀調控，對制止部分行業盲目投資和低水平擴張產生了釜底抽薪的效應，是國家宏觀調控措施凸顯成效的關鍵因素所在。

2 利用土地政策宏觀調控房地產

房地產業已成為我國國民經濟的重要支柱，因此國家宏觀調控應該包括促進房地產業穩步、健康發展的目標，所以需要有相應的政策工具。從我國多年發展實踐來看，房地產業的失衡很大程度上是源于土地市場的失衡，另外當前我國許多地方的經濟過熱與低成本土地供給密不可分，因此土地政策參與宏觀調控已是勢在必行。

利用土地供應政策進行宏觀調控，其實質是以中央政府為主的國家各級政府通過對全國或本轄區內土地資源的供應總量和結構的干預，對一定范圍內宏觀經濟總體運行進行引導和調節的過程。

2.1 土地政策對房地產宏觀調控作用

2004年始，國家以前所未有的力度大力整頓土地市場，國家頒布的土地政策主要體現在三個方面:杜絕協議出讓土地、徹查開發區與大型項目、完善各項土地制度。土地政策作為中央政府調控經濟的重要手段，在當前經濟形勢下具有一定的現實必要性。各地地方政府也相應出臺土地政策，例如上海市人民政府2004年6月頒布《上海市土地儲備辦法》(即上海市25號令)，明確土地儲備是政府行為，并于同年8月1日實施。這是政府將加強土地市場管理、預備大力征購或回收土地的明確信號，大量征購、收回土地資源成為政府的既定目標。土地政策(尤其是有關土地儲備的政策)的宏觀調控作用主要體現在如下幾個方面:

2.1.1 增強政府對土地市場的調控力度

通過土地的征購、收回、儲備和有計劃地投入市場，既充分合理地利用土地資源，也保證城市規劃的有效實施。作為城市運營發展的最大資源，土地極為寶貴，因此，土地資源應該得到最大化的利用。出臺儲備辦法就是要增強政府對土地市場的調控力度。

2.1.2 完善土地供應方式

將現行國有土地使用權的“毛地出讓”轉變為“熟地出讓”，增加土地成本的透明度。土地成本的透明度對購房者來說十分重要，從中可以非常清晰地估算一塊土地上商品房的建設成本，從而評估房價是否合理。

2.1.3 平衡政府對土地的收入和增值收益

從城市有效運營的角度講，地方政府出臺土地政策，將有利于地方集中土地辦大事，做大規模的規劃。

2.2 土地市場治理的績效

我國運用土地政策參與宏觀調控，對制止部分行業盲目投資和低水平擴張產生了積極效應，促進了經濟平穩快速增長。1999-2003年，我國購置土的面積和開發土地面積的差額逐年增大，1999年土地開發面積為購置土地面積的77.9%，到2003年這一指標降至62.1%，房地產業“圈地”成風。

2004年4月底，國務院決定在全國范圍內深入開展土地市場治理整頓，要求各省集中半年左右時間，繼續深入開展土地市場治理整頓。

土地市場的治理整頓取得了很大成效，土地開發面積增幅回落，2004年全年購置土地面積3.98億平方米，比上年增長5.4%，增幅比上年下降14.8個百分點。2005年全國房地產土地購置面積比2004年減少4%，房地產開發用地供應總量比上年減少了20.2%。“2006年國土資源管理工作要點”中強調，今年在土地供應上，要科學編制和嚴格實施土地利用年度計劃，繼續從嚴控制農用地轉用。今年還將根據居住用地價格變化狀況，調控土地供應。加大對中小戶型、中低價位商品房、經濟適用住房和廉租房的土地供應，嚴格控制低密度高檔住宅土地供應，繼續停止別墅類用地供應。

此前，不少業內人士認為， 土地新政提高了土地成本，短期內將造成房價上漲。但甘藏春對此表示，建設用地取得成本的變動不會給房價帶來影響。他說，從目前大中城市的具體情況來看，房價主要是由需求拉動的，而土地成本在房價當中所占的比重并不大。因此政策出臺后，用地成本可能有所提高，但只要市場供求關系不變的話，房價不會受到任何影響。

甘藏春說，我國宏觀調控政策是一個多種政策體系的有機結合體，必須將貨幣政策、財稅政策、產業政策、土地政策等政策手段有機地結合起來，才能有效地遏制固定資產過度增長的趨勢，所以不能把所有宏觀調控的重任都寄托在土地政策上。

“除了遏制固定資產投資增速外，土地政策還有一個重要的任務就是優化產業結構和區域布局”，甘藏春說，我國一直在用低成本的土地資源進行招商引資，造成了產業布局雷同。對此，今后土地供應政策將確定不同的主體功能區。

3 房地產政策展望

3.1 調控的重點由房地產的投資規模轉向房地產價格

2003年以后，我國宏觀經濟指標中， 投資率和投資增長速度都偏高。宏觀調控的著力點放在調控投資規模上，對房地產市場的調控思路是控制兩個閘門:一個是信貸閘門，一個是土地閘門。但調控的結果并不理想，控制土地的結果是地價不斷上漲，刺激了房價的不斷上漲。房價的不斷上漲必然使房地產行業利潤率增加，而暴利的存在就會沖破任何行政和法律的約束。事實表明，2003年之后，大量的資金通過非銀行的渠道進入房地產行業，企圖通過控制土地和信貸的方式調控房地產很難取得成功。因此，今年對房地產宏觀調控從投資規模轉向了控制房地產價格的做法是及時而正確的。

3.2 要加大加快適用房建設

我國1998年以前的住房制度屬于高度福利化的住宅制度，1998年出臺的住房制度改革的目標是要把高度福利化的住房制度改革為以市場化為導向的住房分配制度。由于國家財政的壓力，政府希望通過市場化的方式解決城市住房問題。在此過程中，政府為了解決低收人人口的住房問題，也實施了相應的住房保障制度，如采取了實物配租、租賃住房補貼、經濟適用房等政策。但我們更多地將這些政策作為暫時的過渡性措施來對待，沒有對公共住房保障制度給予應有的重視。建設部等有關部門規定， 每個地區每年都應有一定比例的經濟適用房，但國家統計局提供的資料表明，經濟適用房一路衰退，1996年全國經濟適用房的比重是16.6%，到2001年降為11.3%，2003年銳減至6.1%，2004年則不到5%。因此，經濟適用房政策在我國當前的住房制度中并不占有重要地位，它無法從根本上解決數目眾多的低收人群體的住房問題。

3.3 完善相關法律法規

鼓勵地方政府興建普通商品房和經濟適用房，并非“新八條”或者地方政府紛紛出臺細則就能一蹴而就，真正理順“市場”與“管制”，“效率”與“公平”的關系，形成一套關于住房全方位的社會保障制度才是根本之舉。獲得適當的住房是公民的基本人權，實現“居者有其屋”是政府對公眾最起碼的承諾。從發達國家走過的道路看，完全依靠市場力量將無法實現上述目標，因此政府必須干預市場， 保障公民的基本人權。一些國家把享有住房的權利寫入了憲法。英國《住宅法》， 日本《公營住宅法》等，這些都是通過立法建立住房社會保障制度的先例，只有向著這個方向努力，“新八條”這個房產新政的創新才能成為具有歷史意義的進步之舉。

參考文獻

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