論反壟斷執(zhí)法權(quán)配置

摘 要:我國(guó)現(xiàn)有反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式的建立囿于我國(guó)現(xiàn)階段的政治、經(jīng)濟(jì)體制現(xiàn)狀，是現(xiàn)有國(guó)情下的權(quán)宜之策。筆者認(rèn)為，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治體制的改革，這種模式會(huì)應(yīng)時(shí)而變，而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也會(huì)發(fā)展成為一個(gè)獨(dú)立、權(quán)威并且高效的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，屆時(shí)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)將會(huì)承擔(dān)這一重要職責(zé)，這也是大勢(shì)所趨。

關(guān)鍵詞:壟斷法;執(zhí)法權(quán)配置;反壟斷委員會(huì)

中圖分類號(hào):DF411文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):16723198(2010)01024102

1 對(duì)我國(guó)現(xiàn)行反壟斷執(zhí)法權(quán)力配置的辯證分析

縱觀各國(guó)反壟斷執(zhí)法實(shí)踐，一個(gè)獨(dú)立而權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是反壟斷法得到有效實(shí)施的基本條件與前提。反壟斷法本身不能創(chuàng)造一個(gè)公平和自由的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，而是得借助一個(gè)有效的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。如果沒(méi)有一個(gè)高效率的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如果反壟斷機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立地審理案件，不能獨(dú)立地選任自己的工作人員，就是有了反壟斷法，這個(gè)法律也不過(guò)是一紙空文。 然而我國(guó)目前設(shè)定的反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式在很大程度上則將無(wú)法保證反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、獨(dú)立性和高效性的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而直接影響《反壟斷法》實(shí)施的預(yù)期效果。這也是我國(guó)反壟斷執(zhí)法存在的一個(gè)重要的、難以逾越的瓶頸。

比如，在獨(dú)立性方面，其致命之處就是級(jí)別設(shè)置比較低，易受行政權(quán)力的制約或控制。三家具體執(zhí)法機(jī)關(guān)是作為工商總局、商務(wù)部和發(fā)改委的下屬機(jī)構(gòu)而存在。這樣的設(shè)置，級(jí)別低，在執(zhí)法中極容易受到部領(lǐng)導(dǎo)和其他平行機(jī)構(gòu)部門(mén)的干擾，很難做到獨(dú)立自主地立案、調(diào)查、處理。更重要的是，《反壟斷法》是我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中為保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有序進(jìn)行而制定的，其與傳統(tǒng)反壟斷法不同之處在于其更具中國(guó)時(shí)代使命——須調(diào)整規(guī)制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下的“行政壟斷”。但由于現(xiàn)三家執(zhí)法機(jī)構(gòu)都隸屬政府職能主管部門(mén)，其位低權(quán)弱、受制于人，缺乏與其執(zhí)法權(quán)限相應(yīng)的獨(dú)立性，且其他行政部門(mén)或利益集團(tuán)容易控制反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的具體執(zhí)法工作。由此看來(lái)，獨(dú)立性，作為世界各國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)顯著特點(diǎn)，在我國(guó)卻難以得到應(yīng)有的價(jià)值體現(xiàn)和實(shí)踐落實(shí)。又如，在高效性方面，多家執(zhí)法機(jī)構(gòu)為了尋求各自部門(mén)利益不可避免地爭(zhēng)取得到、擴(kuò)展自身的執(zhí)法權(quán)或管轄權(quán)，從而會(huì)不可避免地導(dǎo)致 “有利大家爭(zhēng)、無(wú)利相互推”的低效、無(wú)序之執(zhí)法惡果。即便有反壟斷委員會(huì)出面進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)，也因?yàn)槠淙狈?shí)質(zhì)性權(quán)力而終將在具體執(zhí)行上難除惡瘤，從而降低了執(zhí)法力度、極大地減損了執(zhí)法效率。

盡管現(xiàn)行的反壟斷執(zhí)法模式確實(shí)存在著許多明顯的弊端，但這些弊端是源于我國(guó)的特殊國(guó)情。正如中國(guó)法學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事、北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)法研究所所長(zhǎng)盛杰民教授在接受記者采訪時(shí)所表示，建立一個(gè)獨(dú)立、權(quán)威的執(zhí)法機(jī)構(gòu)是最理想的狀態(tài)，但在我國(guó)政府行政體制上，目前還無(wú)法實(shí)現(xiàn)。目前我國(guó)保持三個(gè)部門(mén)共同執(zhí)法，從行政執(zhí)法體制來(lái)講，是一種最佳的，也是最可行的模式。 筆者認(rèn)為該權(quán)力配置模式至少在以下方面起著重要的積極作用:首先，多元執(zhí)法保持了現(xiàn)行反壟斷執(zhí)法體制的穩(wěn)定性和連續(xù)性，可以發(fā)揮長(zhǎng)期以來(lái)各個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)性特長(zhǎng)，有利于反壟斷法在現(xiàn)實(shí)生活中得以迅速運(yùn)用和實(shí)施。其次，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的設(shè)立，既維持了分散執(zhí)法的現(xiàn)有格局，又具有一定的前瞻性，為今后的機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整留有余地，是一種務(wù)實(shí)和穩(wěn)健的立法策略。這也在一定程度上維持了部門(mén)利益之間的平衡，對(duì)創(chuàng)造反壟斷執(zhí)法的大環(huán)境具有積極的意義。最后，這種模式的建立有利于緩和作為“經(jīng)濟(jì)憲法”的反壟斷法對(duì)中國(guó)政治體制的巨大沖擊力。因?yàn)樵谥袊?guó)現(xiàn)有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、和人力資源制度下，完全借鑒西方國(guó)家反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式設(shè)立即意味“這既有的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)要被徹底的打破，整個(gè)國(guó)家的政策框架要重新建立，而這幾乎是不可能的。”

可是，我們也要看到這種執(zhí)法模式不應(yīng)當(dāng)成為一種長(zhǎng)期的解決方案。除了美國(guó)在特定的歷史時(shí)期的需求所產(chǎn)生的“雙頭執(zhí)法”體制之外，世界上將反壟斷法的三大制度分割開(kāi)來(lái)由三個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)管轄的并不多見(jiàn)，這不能不說(shuō)是中國(guó)的一大特色，而這種特色卻與當(dāng)今世界反壟斷單一專門(mén)主管機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)不符。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種模式僅僅是反壟斷法”中國(guó)化”的一小“跬步”。我國(guó)現(xiàn)行模式只是為了反壟斷法的早日頒布和在權(quán)衡各方利益的前提下設(shè)計(jì)的權(quán)宜之策，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治體制的改革，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)應(yīng)時(shí)發(fā)展成為一個(gè)獨(dú)立、權(quán)威并且高效的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這也是大勢(shì)所趨。

2 順應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)改革，適時(shí)重構(gòu)執(zhí)法權(quán)配置模式

“法律應(yīng)該是穩(wěn)定的，但不能是停滯不前的，一部法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系處于不斷的變化中，其精神和價(jià)值取向會(huì)不斷的發(fā)展變化”，并且“一般性準(zhǔn)則的確立會(huì)隨著社會(huì)的變遷、時(shí)空的轉(zhuǎn)換而有所不同”，我們應(yīng)當(dāng)在“在不確定中尋找確定性，由此對(duì)不確定加以確定，使之符合立法宗旨。” 壟斷的特征決定了反壟斷法是一部變化性很強(qiáng)的法律。因此，反壟斷法必須在其實(shí)施過(guò)程中根據(jù)不同的價(jià)值目標(biāo)作出不同的反應(yīng)。具體反映到反壟斷執(zhí)法權(quán)力，就是要根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)要求和政治形勢(shì)來(lái)合理配置不同的執(zhí)法權(quán)。因此，我們只有理性地面對(duì)現(xiàn)實(shí)，客觀地立足我國(guó)國(guó)情并結(jié)合國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，尊重市場(chǎng)規(guī)律和反壟斷法的價(jià)值目標(biāo)來(lái)合理地改善我國(guó)目前反壟斷執(zhí)法體制、科學(xué)配置反壟斷執(zhí)法權(quán)，惟有此方能建立起一個(gè)高效而權(quán)威的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，進(jìn)而確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有序進(jìn)行。

如前文所述，我國(guó)目前的反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式不可能成為長(zhǎng)期的解決方案，必須根據(jù)具體的經(jīng)濟(jì)政治體制的要求作出靈活性的變化，以適應(yīng)不同時(shí)期的反壟斷任務(wù);同時(shí)，建立獨(dú)立、權(quán)威、統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是世界各國(guó)反壟斷法歷來(lái)的立法趨勢(shì)和追求的終極目標(biāo)。因此我們不妨朝著這一個(gè)思路去努力，即將反壟斷委員會(huì)適時(shí)地發(fā)展成為我國(guó)獨(dú)立、權(quán)威、統(tǒng)一的并且擁有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在其他條件成熟時(shí)取消工商總局、商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委的反壟斷執(zhí)法權(quán)。

此設(shè)想，首先是源于我國(guó)的政治體制改革。依據(jù)中共十七大報(bào)告的要求，作為行政管理體制改革核心步驟的行政機(jī)關(guān)“大部制”改革方案已經(jīng)付諸實(shí)施，以重點(diǎn)解決政出多門(mén)，政府之間職能交叉、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題。雖然大部制改革不可能一步到位，但可以預(yù)見(jiàn)行政管理體制改革的基本方向和趨勢(shì)。這一趨勢(shì)為將來(lái)把工商總局、商務(wù)部和發(fā)改委的反壟斷法執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一到反壟斷委員會(huì)提供了可能，進(jìn)而解決多頭執(zhí)法的現(xiàn)狀。

其次，是基于我國(guó)現(xiàn)有的立法現(xiàn)狀。立法者在設(shè)立國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)時(shí)，已經(jīng)為設(shè)計(jì)一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)預(yù)備了一個(gè)制度“外殼”，為以后機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整留有了非常大的余地。另外，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)意義上的反壟斷案件處理權(quán)，其性質(zhì)只是一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，且能發(fā)揮的功能和作用非常有限。但如果能夠?qū)⑵湮瘑T會(huì)制的外在形式得以充分發(fā)揮，經(jīng)過(guò)未來(lái)的機(jī)構(gòu)改革逐步將其轉(zhuǎn)變成為一個(gè)擁有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)的反壟斷法執(zhí)行機(jī)構(gòu)，勢(shì)必將極大地促進(jìn)我國(guó)《反壟斷法》的實(shí)施。

因此，逐步統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)于反壟斷委員會(huì)，建立反壟斷委員會(huì)的權(quán)威地位，這既順應(yīng)了當(dāng)前行政管理體制改革的需要，也符合世界反壟斷立法的潮流。實(shí)踐證明，一套好的反壟斷實(shí)施體制是在不斷的摸索當(dāng)中形成的，由議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)該是我國(guó)未來(lái)反壟斷法具體實(shí)踐的總結(jié)，正如當(dāng)初韓國(guó)公平交易委員會(huì)由咨詢機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)一樣，這也體現(xiàn)了反壟斷法的一種發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)然，在《反壟斷法》實(shí)施初期，不能急于求成，要在實(shí)踐中逐步尋找出適合不同形勢(shì)的權(quán)力配置模式的最佳途徑。