戶外廣告行政管理主體之立法研究

［摘要］戶外廣告行政管理主體由于立法的原因，長期處于混亂狀態，阻礙了戶外廣告業的蓬勃發展。應通過修訂立法，解決戶外廣告行政多頭管理問題，保障戶外廣告業的和諧可持續發展。

［關鍵詞］戶外廣告；行政管理主體；立法

［中圖分類號］Ｄ９２２.294［文獻標識碼］ Ａ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１０）０6 — ００９２ — ０2

2010年7月16日，臺風“康森”登陸三亞，許多立柱廣告牌紛紛倒塌，造成 2人被砸死，12根10KV高壓電線桿被砸斷的慘重后果。原因是用于固定基座與立柱廣告牌的螺絲直徑太小造成螺絲斷裂，導致立柱廣告牌倒塌！

為何立柱廣告牌的質量如此差？三亞市的綜合行政執法局是戶外廣告的審批部門，他們認為執法局只對其合法性和廣告牌的面積體積進行審批，建筑本身質量的問題無權過問。三亞市建設工程質量安全監督站則認為廣告牌的質量不屬于他們監管的范圍，應屬于綜合行政執法局管理。 行政管理部門只審批不監管，管理主體職責混亂，出了問題相互推諉，多頭管理帶來嚴重問題。

一、戶外廣告多頭管理在立法中的體現

多頭管理一直是我國戶外廣告行政管理中存在的問題，原因是現行的戶外廣告行政管理立法沒有統一的管理主體。僅從戶外廣告的設置管理角度分析，《廣告法》規定廣告監管的主體應該是工商行政管理部門，但是針對戶外廣告又做出特殊的規定，“戶外廣告的設置規劃和管理辦法，由當地縣級以上地方人民政府組織廣告監督管理、城市建設、環境保護、公安等有關部門制定”。 這種模糊而寬泛的規定成為戶外廣告管理不力最根本的原因。而在我國戶外廣告法律法規體系中出現了多種形式的規定：

第一種，模糊式規定。例如，2006年國家工商行政管理總局發布的《戶外廣告登記管理規定》規定“廣告發布地點、形式符合當地人民政府戶外廣告設置規劃的要求” ，但關于\"符合”的理解沒有明確是由申請人自己判斷還是政府部門認定，更沒有明確是由哪個政府部門認定。

第二種，多頭式規定。例如，2001年江西省人大常委會制定的《江西省戶外廣告管理條例》第九條規定“市、縣人民政府應當組織……工商、規劃行政管理部門負責監督實施戶外廣告設施設置規劃。”1997年江蘇省政府制定的《江蘇省戶外廣告管理辦法》第八條規定“縣級以上人民政府應當組織工商、城建（規劃）、環保、交通、公安等部門編制戶外廣告設置規劃。戶外廣告的設置規劃必須以城市規劃為依據，并報當地人民政府批準后由工商、城建部門依法監督實施。”

第三種，工商行政管理局負責。1987年國務院出臺的《廣告管理條例》第十三條規定“戶外廣告的設置、張貼，由當地人民政府組織工商行政管理、城建、環保、公安等有關部門制定規劃，工商行政管理機關負責監督實施。”而1994年制定的《廣告法》在設定同一條款時，刪去了最后一段，不再統一規定由工商行政管理機關負責監督實施，實際上就意味著允許各地結合具體情況靈活規定。但是由于《廣告管理條例》仍然有效，且該規定并不與《廣告法》相沖突，故仍然具有延續性，各地的相關規定也仍受其影響。

第四種，市政管理行政主管部門負責。如2004年北京市人民政府發布的《北京市戶外廣告設置管理辦法》第三條規定“市市政管理行政主管部門負責本市戶外廣告的設置規劃和監督管理工作。區、縣市政管理行政主管部門負責本行政區域內戶外廣告的設置規劃和監督管理工作。”

第五種，規劃部門負責。如2004年上海市人民政府發布的《上海市戶外廣告設施管理辦法》第四條第二款規定“市和區、縣城市規劃管理部門（以下簡稱市和區、縣規劃部門）負責對戶外廣告設施設置的規劃建設審核及其監督管理。”第七條規定“市規劃部門應當會同有關部門根據控制性編制單元規劃、控制性詳細規劃以及本辦法第六條的規定，編制戶外廣告設施設置陣地規劃，并予以公布。”

二、多頭管理制約戶外廣告業健康發展

戶外廣告由于持久性強、成本低、到達率高、表現形式豐富等優勢，戶外廣告業在我國經濟社會發展過程中發揮著越來越重要的作用。2002年、2004年、2005年我國戶外廣告經營額分別為99.9億元、112.9億元 和114.6億元，成為增長最快的廣告媒體。

戶外廣告行政管理主體各地形式各異，對于整個戶外廣告業的健康發展很不利。管理主體紊亂的問題已經成為“眾矢之的”，目前的管理主體縱向涉及市、區兩級管理，橫向涉及工商、城建、交通、市容、稅務等部門，有的地方甚至把宣傳、文化部門都納入管理主體，而且也出現各地方同一部門管理的范圍不同的“因地制宜”現象。由于各地區的立法差異以及不同管理主體的執法尺度和標準不同，眾多管理部門在戶外廣告的管理中相互交錯，必然導致部門的爭權與管理的混亂。實踐中多頭管理的結果是大家都只管批，不管后續的管理，遇到問題容易產生推諉和扯皮，造成職能部門之間信息不共享，導致無證的、劣質的、超面積的、亂建的戶外廣告設置泛濫，甚至發生戶外燈箱廣告墜落傷人事件。總結起來主要出現如下不利后果：

后果一，戶外廣告設置雜亂無序。有些地方的戶外廣告顯得十分混亂和擁擠，給人一種緊張、壓抑的感覺，根本談不上美觀。譬如發布在溫州體育館頂部的大面積的“聯通電訊廣告”就給受眾感覺這是聯通電訊的總部大樓。在西安市的不少路段，不少地方大型的戶外廣告牌立在路旁，把綠色植被、公共汽車站牌擋在身后，直接影響西安的市容市貌，也影響市民的正常工作、學習和出行等。

后果二，安全隱患突出。戶外廣告普遍存在材質低劣、設置檔次低、安全性能不高等問題。有些地方戶外廣告的支撐結構、板材選擇、建筑施工無嚴格的設計、無專業人員指導、無技術標準，無鑒定驗收、不抗震、不抗風，遇有自然災害，倒塌摧毀現象時有發生。臺風“康森”登陸時奪去2命，同時三亞損壞的廣告牌高達1393個，其中高立柱廣告25個，大型廣告275個，中小型廣告1093個，戶外廣告安全問題堪憂。另外有的戶外廣告色彩過于艷麗，易分散司機的注意力，影響行車安全，有的候車亭廣告過分夸張，分散乘客的注意力，候車不安全。

后果三，壟斷經營。有些行政部門看到戶外廣告利潤巨大，便在下屬成立廣告公司，將廣告位私自批給自己的公司，有的城市戶外廣告位置審批權集中落在個人手中，想批給誰就批給誰，甚至有些部門或個人越權審批。

三、多頭管理問題的立法建議

“如果某個事項職能由某一部門管理，則應當把職權排他地定位于此部門；如果是需要幾個相關部門共同辦理的，則應當明確主辦部門和協辦部門的地位，主次分明，并建立規范的機制以協調各部門間的關系。” 行政管理的效果，取決于行政管理主體的管理能力高低和措施是否合理。戶外廣告管理是一項綜合性的管理活動，需要多方面的支持和配合。但目前的戶外廣告管理過程中，相關職權沒有明確相對應的行政管理部門。比如工商部門應該主要維護廣告的合法性、真實性，至于設置位置、衛生狀況等則應該是其他部門的職責。但在許多地方工商部門對這些瑣碎的工作卻一覽無余，出現了衛生大檢查時，工商部門全體出動打掃衛生的場面。

當今，正值《廣告法》修改征詢立法意見之際，能否嘗試通過對現有的管理主體職能的重新分化整合，達到最大的管理效果呢？當前我國戶外廣告內容涉及市委宣傳部、建委、交委、公安、工商、規劃、園林、土地、環衛、交警、市容等多個部門審查。其實有些部門在戶外廣告行政管理中所起的作用并不大，并未發揮實質的作用，可減少戶外廣告行政管理的主體，并確定主導地位的管理主體和少數輔助地位的管理主體。

依《行政許可法》第二十六條規定：“多個機關辦理的，可確定一個機構受理”，亦即組織一個聯合機構管理。《廣告法》第三十三條規定“戶外廣告的設置規劃和管理辦法，由當地縣級以上人民政府組織廣告監督管理、城市建設、環境保護、公安等有關部門制定”，即可以以城建、環保、公安為主組織聯合監督管理。

確立工商部門戶外廣告內容審批和日常監管的主導地位。在我國現行的廣告管理體制下，工商部門的主要任務是對廣告進行事后監督。廣告只有在大眾傳媒上發布出來，變成廣告信息后，才進入廣告管理機關的“管轄”范圍內。也就是說，廣告管理機關只有在虛假、違法廣告出現并造成了一定的消極影響后，才能行使其管理職能。而違法廣告“泛濫成災”的現實，則要求廣告管理機關肩負起對廣告進行事前、事中和事后全過程的管理，盡量把管理工作做在虛假、違法廣告出現之前，從而最大限度地減少和防止虛假、違法廣告對社會的危害。

四、規范戶外廣告行政管理主體的意義

1.有助于提升城市的形象

當社會經濟發展進入新的階段，城市市容環境問題日益凸顯并擺上了重要位置。加強和改進城市戶外廣告空間的布局和建設，規范戶外廣告行政管理，提高戶外廣告行政立法水平，將大幅提高城市環境質量，形成與之相匹配、相協調的城市景觀，對于城市文化建設、城市形象的提升、投資軟環境的改善起到積極的促進作用。就會使發展社會經濟與促進城市建設管理實現同步推進，使整個城市得到全面協調和可持續發展。

2.有助于避免戶外廣告業的非法壟斷

戶外廣告業健康發展依賴戶外廣告行政管理的科學立法和有效管理。上文所述的浙江省高速公路戶外廣告壟斷經營的現象，在全國各地或多或少都存在，究其原因就是國家行政權力的濫用。必須規范戶外廣告行政管理，明確規定各行政管理部門的職責，以及越權、濫用權力的法律后果。

3.有助于改善市民生活質量

城市必須適應群眾日益增長的環境需求，規范戶外廣告行政管理，以大力改善生產、生活環境，把整潔、美好的市容景觀融入到市民的日常生活中，融化在整個城市的品位中，使之在改善市民生活和提升城市品質上產生新的飛躍，實現城市“形態”、文化“神態”和市民“心態”的內外和諧。

4.有助于保護公民合法權益

政府在行使公權力的時候，必須依法行政，“法無明文規定不可行”，否則很容易造成對弱小的私權利的侵犯。政府在整治戶外廣告時不得為自身的利益出現朝令夕改、想拆就拆、想設就設、與民爭利的現象，否則就是無視自身的職責，必然要承擔不利的法律后果。

5.有助于推動政府戶外廣告管理體制建設

市容管理是社會公共管理的一個系統管理，政府作為管理社會公共事務的主體，加強對公共事務的管理是其主要的職能。假若一個城市擁有一定的條件優勢，但政府卻缺乏管理或不善管理，那么，臟亂差的負面效應必然會反作用于城市形象和降低城市的價值取向。所以，從這個意義上說，戶外廣告行政管理，實質上是建設現代公共政府和文明城市必須解決的基本問題。

總之，隨著戶外廣告業的不斷崛起，戶外廣告行政管理必須及時跟上，現有的行政管理立法也應及時完善。正如中國廣告協會前會長楊培青在“中國無錫2005世界城市服務業大會”上所呼吁的：“戶外廣告亟待得到城市管理者的充分重視和理性對待，需要把戶外廣告納入城市發展的整體規劃，使之與城市環境和城市形象建設相協調。還需要把戶外廣告推上符合市場經濟運行規則的法制化管理軌道，為戶外廣告的發展創造一個寬松有序的成長空間”。

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