政府招商引資存在的問題及對策

[摘要]本文論述了政府在招商引資工作中的定位、積極作用，分析了其存在的問題，并提出建設性意見。

[關鍵詞]政府;招商引資;問題分析;對策建議

[中圖分類號]D60[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2010)04-0045-03

政府招商引資是指政府利用可支配的資源包括土地、勞動力、市場等進行政策引導，創造優越的投資環境，通過輿論宣傳，吸引投資者到本地區進行生產經營活動。就招商引資本身來說，是經濟產物，屬市場經濟的范疇。長期以來，我國對招商引資的理解非常狹隘，認為通過便宜的土地資源、優惠的政策以及廉價的勞動力，就可以吸引投資者，就是招商引資了。實際上，廣義的政府招商引資包括政府為招商引資提供公共服務和制度環境的一切活動。資金資源可以分為內資、外資，因此招商引資可以分為對內資、外資的吸引，本文是指利用外資，主要是指國際直接投資。改革開放以來，借鑒國際上行之有效的經驗，我國充分發揮資源、勞動力和市場的比較優勢，各級政府積極招商引資，彌補了資金不足，同時引進了先進的技術和管理，帶動了勞動力就業，招商引資取得了較大的成效。但在招商引資過程中，地方政府職能定位不清，一直把招商引資作為首要任務來抓，實行一把手負責制，甚至掀起全民招商，政府越位，存在著一定的不合理性。

一、政府參與招商引資的理論依據

從招商引資的理論研究來看，利用外資是發展經濟學和國際直接投資理論研究的一個主要對象。無論從古典經濟學的經濟增長理論到凱恩斯的儲蓄和投資的決定關系研究，再到羅斯托的經濟起飛理論，都對資本形成在經濟發展中的重要性給予關注。

由羅森斯坦·羅丹等人提出的儲蓄缺口理論指出了利用外資之所以成為發展中國家發展戰略的一個重要組成部分，是因為外資能夠成為國內儲蓄的有效補充，利用外資能夠彌補國內儲蓄與計劃所需投資規模間的缺口，以實現預期的目標經濟增長率。由著名經濟學家B·巴拉薩、R·麥金農等人提出外匯缺口理論認為，外資作為一種外匯來源，可擴張一國的進口能力，而進口能力的提高是一國經濟發展所必需的。H·錢納里和A.M·斯特勞特提出了經濟發展中利用外資的兩缺口分析理論，指出了利用外資在填補兩缺口中的重要作用。一方面，利用外資可以增加一國的出口能力?熏從而有利彌補外匯缺口;另一方面，利用外資可以通過投資來增加一國的收入水平，在一國一定時期收入分配結構相對穩定的情況下，收入的增加可相應的增加其儲蓄水平，從而可以填平儲蓄缺口。城市化理論從發展中國家經濟發展中的城市化角度分析了利用外資加速經濟發展的必要性。基礎設施理論主要從經濟發展、基礎設施建設與對外資的需求角度來分析經濟發展中利用外資的必要性。這些理論都從各個角度論述了利用外資對發展中國家經濟增長的重要作用。

關于政府職能定位，亞當·斯密自由主義經濟學認為政府擔當著“守夜人”的角色，應當讓市場自由發展，政府所履行的職能就是效率職能。但隨著上世紀30年代經濟大蕭條的開始，凱恩斯主義則主張政府干預經濟。之后，西方政府部門的職責逐步擴大，政府部門幾乎是全面干預經濟社會生活。到新自由主義經濟學，則主張政府適度干預經濟。但政府干預經濟的領域只能是市場失靈的領域，從事彌補市場失效的活動。20世紀80年代開始，西方掀起了新公共管理革命，縮小公共部門，提高公關部門的效率，但政府彌補市場失靈，提供有利于經濟發展的公平的市場環境仍然沒有改變。政府參與經濟職能越來越多，招商引資也是一項經濟活動，政府參與招商引資有其合理性，對克服市場失靈有一定作用。

從我國現實的經濟發展現狀看，政府參與招商引資確有其合理性和現實性。我國目前的經濟總體框架仍處于由計劃經濟向市場經濟的轉軌中，企業和市場之間還存在一些空白點，需要運用政府機制進行彌補和調控。在經濟發展過程中，需要資金、技術、管理，面對有限的資金資源，各地方政府不得不采取更加主動的競爭態勢。而面對這種競爭，地方政府顯然比企業更具強勢地位。各級政府希望在這個過程中，以市場換技術，帶動產業升級。在產業導向、政策支持等方面，政府可以發揮宏觀調控作用。因此，我們說政府參與并在一定程度上主導地方招商引資存在一定合理性和必要性。

二、政府招商引資的積極作用與存在的問題

改革開放以來，我國各級政府積極參與招商引資，在招商引資中發揮了重大的作用。各級政府為了進一步加強招商引資，都成立了專門的組織機構，從中央到地方都成立了外經貿部門，負責外貿和招商引資工作。很多地方政府成立了投資促進中心等專門負責招商引資工作的組織。舉辦了各種形式的招商引資活動，利用各種形式的推介會來推介地方的投資環境、推介招商項目。通過多種渠道，積極走出去，到國外辦招商會，拜訪客戶等等。同時，在中央已制定的各種優惠政策的基礎上，各級地方政府為了增強競爭力，吸引外商投資，紛紛制定更加優惠的政策，從土地、稅收等多方面加強對外資的吸引。

外資對經濟社會的發展起到了很大的促進作用。1983年我國吸收外商直接投資僅9.16億美元，2007年已達到748億美元，24年增長了81倍;截至2007年底，全國外商直接投資累計超過7700億美元，年均增長速度為20.1%，遠高于同期我國國民經濟增長速度。外資彌補了我國經濟社會發展建設中的資金不足。2006年外商投資固定資產占全社會固定資產投資的9.9%。2007年外商投資企業進出口額12549億美元，占我國對外貿易進出口的57.7%，引進外資有利于加快國有企業改革的步伐。相當一部分國有企業通過與外商的合資?熏促進企業機制以及經營理念的轉變，扭虧為盈。引進外資促進了技術進步和企業的核心競爭力。我國有許多產品通過吸引外資，提高了產品的競爭力。利用外資帶動了勞動力就業。根據國家統計局的統計數據，2006年在外企就業的職工數占全國職工數的12%。利用外資促進了稅收增長。根據國家有關部門統計，2004年全國外商投資企業稅收總額達5355億元，凈增加1087億元，比2003年增長25.5%，占全國稅收收入總額的比重為20.8%，對我國當年稅收增長的貢獻達五分之一強。與1994年相比，2004年外商投資企業納稅額增長12倍，年均增長率達29.7%，大大高于全國稅收的平均增長率(18.5%)和其他類型企業的稅收年均增長率(16.8%);外商投資企業納稅在全國稅收收入中所占比重由1994年的8.5%提高到20.8%，增長近1.5倍。從總量上看，外商投資企業已成為我國稅收增長最重要的來源。

但政府作為招商引資主體行為具有很大的隨意性和專制傾向。長期以來，地方政府為了完成招商引資的任務，為了招商引資而招商引資，把招商引資作為一把手項目來抓，有的地方甚至是全民招商，連教師都要被攤派指標。政府及其官員追求壟斷租金最大化的行為帶來了許多難以克服的問題。而且，為了達到政績考核的目的，這種招商引資往往在地方政府的短期行為中偏離了長期的公共利益目標。這種行為的后果往往帶來極大的收益風險，并且很容易破壞市場的正常秩序和發展。同時，地方政府為了完成招商引資任務，不惜花費大量的財力、物力，舉辦各種說明會、各種節慶活動，更是不惜血本走出去招商，招商甚至成為公款旅游的借口。招商成本高，效率低，造成政府權力尋租。同時，為了鼓勵招商引資，很多地區設立高額的招商引資獎金。有的部門，為了拿到獎金，弄虛作假，極大地影響了政府的公信力。不僅如此，各地之間惡性競爭，缺乏資源整合，導致資源流失，給國家和人民造成了很大的損失。為了搶一個項目，各地爭相給外商提供更加優惠的政策，甚至違反國家的政策，暗地補貼，給外商零地價、稅收返還;為了完成招商引資指標，對引進的項目不加區分，來者不拒，很多項目是以耗費大量的資源和犧牲環境為代價的;為了吸引外資，全國上下設立了很多開發區、高新園區、工業園區。這些“區”產業方向不明確、特色不鮮明、體系不完善、技術含量不高，分工不明確。占用了大量的土地資源。如占地3300畝的沈陽荷蘭村項目，最初是作為建設高效農業項目，但卻蓋起了大片的別墅，隨著董事長楊斌的出事，便一直作為爛尾樓，最近全部拆除，浪費了大量的資源。而且，對內、外資項目政策差別太大，使國內外企業不在一個起跑線上，破壞了公平的市場秩序，給國內企業造成了競爭壓力。政府招商引資存在上述問題的原因在于:

一是我國現有的財政分權體制，使得地方政府承擔過多的責任，而在經濟建設、社會發展中，又缺乏資金，急于尋求外資的支持。因此，便想方設法吸引外資。二是現有的政績考核體系，激發了地方政府對稅收以及以GDP為核心的經濟指標的追求，包括利用外資指標。于是各級政府層層下達指標。這種政績考核方式，也造成了地區間的不合理競爭，表現在招商引資方面，則是為了搶同一個項目，為了引同一個投資者，爭相給優惠政策，外商抓住了中國地方政府的心理，逼迫地方政府互相壓價，賺取更大的優惠。三是地方政府職能定位不準，存在越位、錯位現象，政府做了很多不該由政府做的事。我國在由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，在政府與企業之間存在一些空白點，市場也存在著失靈，需要政府去彌補空白。但政府沒有擺正市場的主體地位，在招商引資過程中，政府發揮了主體的作用，完全取代了企業主體。

三、完善我國地方政府招商引資職能的思路

1.加快政府職能的轉變。政府要進一步解放思想，更新觀念，堅決摒棄計劃經濟時代的政府是“萬能”的理念，重新定位政府經濟管理角色。政府能不能正確行使權力，發揮政府該發揮的作用，關鍵看政府職能定位正確與否。現代市場經濟的一個重要特征就是按照市場經濟規律對經濟運行實施宏觀調控，這也是政府的一項重要職能。必須把政府主要職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，減少微觀管理和具體的審批事項。落實到招商引資工作中，就是要從直接的招商引資工作中解脫出來，把更多的精力轉移到監督、管理、政策制定和服務上來?熏為企業招商創造一個良好的引資環境，還招商引資的市場化。

2.改變現有的招商引資機制。應該建立新的市場化招商引資機制，使企業真正成為招商引資的主角。這樣，企業可以根據市場發展的實際情況，有目的、有選擇地了解外商、邀請外商，按照企業自身發展需要與外商合作，而不是在政府的要求之下與外商合作。同時，又大大地降低了招商成本，避免了政府官員借用招商引資的名義，獲利尋租。

3.建立科學化的干部政績考核體系。我國現存的干部政績考核體系過度地倚重經濟發展指標，尤其是GDP、財政收入、招商引資等指標，迫使各級領導干部不得不片面地追求經濟發展速度。應該科學、合理地制定對政府官員的考核指標。強化對綜合GDP、綠色GDP等經濟實力增強、群眾生活水平提高、經濟社會協調發展等方面的考核。對不同的區域要有不同的考核指標，有的地區適合發展農業，有的地區適合發展工業，有的地區適合發展旅游業等第三產業，有的地區適合建學校。如果一律下達經濟指標如招商引資指標，勢必會逼得當地的干部不考慮長遠發展，不擇手段去完成招商引資指標。

4.規范、優化投資環境。真正的外商看中的是一個地區的投資環境而不是一時的優惠政策。隨著周邊國家競爭力的提高，優惠政策效應已經弱化，勞動力成本也都在不斷地提高，規范、公正、優化的投資環境就成為吸引外商的重要因素。地方政府在從事招商引資工作時應該始終堅持提供優良的公共服務和推進法治建設。公共服務不但包括為投資者提供優良、便捷的水、電、路等基礎設施方面的硬件要求，還包括為投資者提供金融、信息、政務等服務。地方政府可以憑借著自身的權力優勢將本地區的各種經濟、社會發展等信息匯集起來，再經過加工整理，提供給投資者。強化金融環境建設。金融是現代經濟發展的核心，是政府調節經濟發展的重要杠桿，任何一個投資者都關心投資國以及當地的金融環境。政府通過經濟、法律等手段，優化當地的金融環境，為投資者創造便捷。在政務方面，簡化審批環節、審批手續，減收各種收費等，提供高效、規范的政務服務。同時要加強投資軟環境建設，營造公平、規范的市場秩序。創造和諧、穩定的人文環境。

5.發揮中介組織作用，利用社會力量招商引資，降低成本。利用商會、行業協會等中介咨詢機構進行委托招商、代理招商，這是一種國際普遍適用的方法。中介機構有著信息網絡龐大、專業知識豐富、專業隊伍強、誠信度得到投資者認可等優勢。通過中介機構招商，可降低雙方的探索成本和交易成本。但目前在中國，由于中介機構發展還不是很完善，良莠不齊，在委托中介機構進行招商中，要注意防范風險，要看是否擁有投資商資源、專業能力是否較強，還要看收費是否合理。同時，政府也要為中介機構提供招商平臺，保證中介組織充分發揮作用。

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責任編輯侯琦