縣級政府公共政策執行困境及化解

[摘要]縣級政府承擔著執行公共政策的重任，在公共政策執行中扮演著多重角色。面對政策質量、利益干擾、體制束縛、行政環境等多種因素造成的困境，必須要積極地、有針對性地尋求化解之道。

[關鍵詞]縣級政府;公共政策;執行困境

[中圖分類號]D60[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2010)04-0048-03

縣制，始于春秋時期。秦朝統一六國后，正式在全國全面推行郡縣制?！翱h令”或“縣長”由朝廷直接任命，在治理民眾、管理財政、兵役、司法等方面肩負著重要職能。所以，自古有云:“郡縣治，天下安”。新中國成立后，縣級政府得到了更大的發展。“目前縣域陸地面積占全國陸地面積的94%，人口占全國人口的70.4%。”[1]如此巨大的比重，決定了縣級政府在我國政府層級體系中的獨特地位和價值，而這種地位和價值將絕大多數體現在縣級政府執行公共政策的過程中。

一、縣級政府在公共政策執行中的角色定位

一項公共政策的完整流程應該包括政策問題確定、政策制定、政策執行、政策評估和終結。在公共政策制定后，政策執行就成為政策目標能否實現的關鍵。事實一再表明，即使近乎完美的政策，在執行中如果“差之毫厘”，政策目標也會“謬以千里”?？h級政府作為公共政策執行主體，是我國最具完整意義的基層一級政府組織，上聯結著中央，下聯結著社會公眾，起著承上啟下的作用，是國家公共政策在基層得以貫徹落實的前沿陣地。因此，厘清其政策執行角色對國家公共政策的順利執行具有重要意義。

(一)公共政策精神的解讀者

公共政策是“公共組織為公共利益而采取的一系列行動或作出的承諾?！盵2]由此可以看出，公共政策的首要特征就是“公共性”，其精神實質要求為公平、公正。國家公共政策制定后，縣級政府在通過公共政策行使權力、承擔責任和解決政策問題之前，首先要解讀公共政策的精神所在，把“謀取公共利益，而不能在私人領域侵犯私權，或為少數人甚至公共組織自己謀取私利”[3]作為政策執行的首要前提。也只有在正確解讀和領悟公共政策精神實質的基礎上，才能保證公共政策目標得以有效落實。

(二)公共政策內容的轉化者

公共政策總是以一系列政策條文表現出來，需要執行者將其加以研讀和理解，然后細化為可行性執行方案，最終將其付諸執行?？h級政府在接收到國家公共政策后，必須在正確把握公共政策精神的基礎上，將政策轉化為符合當地實際情況的執行方案，包括確定執行主體、執行時間、執行步驟、執行對象、執行紀律等等，確保國家公共政策內容轉化為現實的渠道暢通無阻?？梢哉f，這是縣級政府在公共政策執行中的關鍵環節，也是最容易出問題的環節。因為在這一環節，往往會出現對政策內容機械式轉化、象征性轉化、截留式轉化、選擇式轉化、附加式轉化、替換式轉化、曲解式轉化、對策式轉化等多種現象，致使公共政策內容難以落到實處，公共政策精神也大打折扣。

(三)公共政策執行的監督者

美國憲法之父麥迪遜曾經說過:“如果人人都是天使，就不需要任何政府了;如果天使統治人，就不需要對政府有任何外來或內在的控制了”[4]?？h級政府和官員也是理性的經濟人，具有追求自身利益的本能沖動，在公共政策的執行中會出現背離政策目標和精神的行為。因此，縣級政府在公共政策的執行中，不僅扮演著政策執行者的角色，同時也負有政策執行監督的責任。也就是說，縣級政府不僅要確定公共政策的執行部門，同時也要設立公共政策執行的監督部門，這也是公共政策執行體系的內在要求。

二、縣級政府公共政策的執行困境

(一)政策質量困境

政策質量，主要指政策自身的科學化程度，包括政策價值目標的合理性、政策內容表述的具體性以及政策在實踐中的可操作性?？h級政府處于公共政策執行的“前線”，最先接觸公共政策，然后根據政策內容和精神將其加以分解，最后組織實施。因此，公共政策的執行效果將直接受制于公共政策質量的優劣。在其他因素既定的條件下，政策質量優質，則執行效果良好;反之，政策質量劣質，則執行效果會不盡如人意。現實中，有些公共政策本身就缺乏科學性，特別是某些公共政策在價值目標上就違背了公意，與民爭利，甚至存在明顯的政策失誤，其結果是，執行力度越大，對社會和公眾的危害性就越大。政策質量成為了縣級政府有效執行公共政策的先決條件。

(二)利益干擾困境

新公共管理理論認為，政府和官員也是“理性的經濟人”，有自己獨立的利益。也正是這種獨立利益的存在，導致政府意志往往與公眾意志相背離。一般而言，政府利益具體表現形式為官員個人利益、部門利益或機構利益、公共利益三部分?？h級政府在面對國家公共政策的時候，會自覺或不自覺的首先考慮的通常是個人利益和部門利益，其次才是公共利益，經過一系列利益博弈后，公共政策才被執行。正如法國啟蒙思想家盧梭所說:“公意總是最弱的，團體意志占第二位，而個人意志則占一切之中的第一位。因此政府中每個成員都首先是他本人，然后才是行政官，再然后才是公民，而這種級差與社會秩序所要求的級差是直接相反的”[5]。按照社會秩序的級差次序要求:公共政策的首要目的應是順應公意，其次是部門意志，最后才是個人意志。個人利益和部門利益應該在實現公意的過程中得到滿足，可在縣級政府執行公共政策的過程中，恰恰是公共政策的公意是在實現個人和部門利益的過程中得到的滿足?？h級政府執行公共政策中的利益干擾困境主要表現如下:

1.縣級政府官員的個人利益?？h級政府官員的個人利益首先表現為自我的職位升遷。職位升遷是我國政府長期以來為鼓勵官員奮發有為、調動其工作積極性而實行的一種公務員激勵制度。其積極作用自不用多說，但在公共政策執行中卻成為個別官員的首要目標，甚至是唯一目標。這也就有了“政績”一說，為了“政績”而“政績”，政績工程到處可見，公共政策的公共精神屢遭損毀。其次表現為自我的經濟利益。無疑，官員首先是自然人，也有對舒適生活追求的權利和本能欲望。公共政策本身就是對有限資源面向公眾的一種權威性公平分配，在分配期間，只要政策資源向某一方稍微一傾斜，其獲得的經濟利益將會是巨大的，而與此同時，公共利益也受到損害。縣級政府官員掌握著一線公共政策資源，負責制定公共政策執行的具體細節，在追求自我經濟利益最大化的驅使下，公共政策的執行效果就會被大打折扣。

2.縣級政府部門利益。不僅縣級政府官員有自我利益，縣級政府也有自我的部門利益?！耙驗榈胤胶筒块T政府與本地方、本部門存在著比較緊密的共容利益，從而導致在政策的制定和執行中成為本地方和本部門利益的代言人?！盵6]所以，縣級政府執行公共政策的過程中就會有“上有政策，下有對策”行為的出現。同時，因為新的政策常常意味著利益在各部門之間的重新分配和調整，必然會受到來自部門既得利益集團內部力量的掣肘，所以，縣級政府執行公共政策時面對著比較強大的阻力，可能導致公共政策的執行半途而廢或流于形式。

(三)體制束縛困境

1.從縱向結構看，我國政府從中央到地方包括中央、省、市(地級)、縣、鄉(鎮)在內的五級政府體制，實際運行中還存在著居委會(城市)或村委會(農村)，達到六級政府體制。如此多的政府層級，等到中央政策到達基層幾乎面目全非。縣級政府處于政府機構的基層，中央政策在經過了中央、省、市三級政府的“過濾”后到達縣級政府，難免會出現政策失真。因此，不利于國家公共政策的有效執行。不僅如此，自從1994年“分稅制”改革后，中央的財權上收，事權下移;地方的財權縮小，事權卻增加。在財政資金經歷了中央“分”省、省“分”市、市“分”縣的過程后，縣級政府所剩無幾。執行一項政策不僅需要人力，更需要物力，特別是需要充足的財政供給，縣級政府財政困難勢必會削弱公共政策的執行力。

2.從橫向結構看，我國政府職能部門劃分過細，縣級政府也不例外。盡管中央一直強調在職能部門設置上不必“上下對口”，但現實中“上下一般粗”，“上”有一個廳，“下”就有一個對應的局和科。據統計，截至2004年，某省“110個縣(市)中，91個縣政府共有正副縣長724名，19個縣級市有正副市長168名，另外還有14名正縣級干部和助理縣市長，全省共有正副縣市長906名，平均每個縣市有正副縣市長8.146名，個別縣市達到13名，國家級貧困縣政府也有8-9名正副縣長”[7]。這樣，一方面帶來的是職責交叉、推諉扯皮，造成縣級政府公共政策執行的效率大大降低;另一方面，龐大的機構和官員數量也會加劇縣級政府的財政赤字，使得公共政策賴以執行的財政基礎失去保障。

(四)行政環境困境

行政環境就是“行政系統賴以存在和發展的外部條件的總和”[8]。良好的行政環境能為公共政策執行減少阻力，而惡劣的行政環境只會給公共政策執行增加阻力。縣級政府系統同時面臨著宏觀和微觀兩個層次的行政環境:宏觀環境主要是市場經濟大潮，無處不在的利益和誘惑更加刺激了縣級政府無限擴張的逐利本能，加上政府激勵機制中的“GDP”指標，公共政策執行的“近視”現象時有發生，從而更多地增加了公共政策執行的風險;微觀環境主要是縣級政府一些官員和政策執行對象文化素質相對不高，這樣，一方面會造成公共政策執行主體能力相對薄弱，影響公共政策執行力;另一方面，受政策執行對象文化素質局限性的影響，公共政策社會化的難度也會加大，形成政策執行阻力。

三、縣級政府公共政策執行困境的化解之道

(一)提高公共政策質量

提高公共政策質量，這是化解縣級政府公共政策執行困境的基礎。科學化、民主化、法制化的公共政策形成和制定機制產生的是高質量的公共政策，能為縣級政府從政策源頭上化解公共政策的執行困境，減少后顧之憂。為此，上級政府在制定公共政策的過程中，首先要確保公共政策的合法性。這里所說的合法性包含兩層含義:一層是法律意義上的，即公共政策的制定和其他各項程序必須符合法律法規的要求;另一層是政治學意義上的，即公共政策精神和內容必須是符合公意的、被廣大人民群眾所認可和接受的。其次，要確保公共政策的科學性。也就是說，公共政策的制定要有嚴格的執行界限、清晰的政策內容、科學的操作程序和準確的評估標準。最后，要確保公共政策的民主性。公共政策的制定是一個復雜的系統工程，不能而且也不可能僅憑政府或幾位專家就能完成。因此需要“問政于民”、“還政于民”?！按航喯戎?、“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，群眾對政策問題是最具發言權的。所以，在制定政策特別是一些涉及群眾切身利益的政策時，一定要廣泛、虛心聽取群眾意見，自覺接受群眾監督。同時，要“不斷健全聽證制度，實現政府與民眾之間的有效溝通、了解，使政策更加合理、親民”[9]。

(二)加強縣級政府公共政策執行的監督

在公共政策質量一定的條件下，公共政策的執行情況很大程度上取決于執行環節。而加強對執行環節的監督將對化解縣級政府公共政策執行中利益因素的干擾至關重要，是縣級政府排除利益束縛，忠實客觀地把公共政策落到實處的重要保證。因此，必須完善縣級政府公共政策執行的監督約束機制。一方面，要完善自我監督。首先，建立縣級政府公共政策執行責任領導個人負責制。將責任落實到個人，公共政策的執行才有人去推進，監督也才有基礎。其次，成立由縣委書記任組長的公共政策執行監督小組，負責制定監督標準，組織實施監督工作。最后，強化政策執行不力的懲處機制，推行行政問責制。對于縣級政府公共政策執行中的各種違背公共政策精神的行為，嚴格查處，對責任人追究責任，必要時追究法律責任。另一方面，要完善社會監督。充分發揮縣人大、政協、紀委以及新聞輿論的監督功能，特別要暢通人民群眾的監督問責渠道，將群眾反映的問題及時核實，把政策執行不力問題解決在萌芽期。

(三)探索縣級政府機構改革

1.縱向改革——試行中央直管縣。中央直管縣，就是把一部分歸地級市或省直管的管理權從體制上直接賦予縣。這樣，縣級政府將擁有較原先體制更大的權力，不僅可以解決因事權和財權不匹配造成的政策執行難，而且可以使國家公共政策在第一時間以最真實的“面孔”到達執行層，增強縣級政府公共政策執行的有效性。同時，憑借中央的權威可以監督縣級政府公共政策執行中的“不軌”行為，減少政策截留、對抗等不利于公共政策執行的現象。

2.橫向改革——推行縣級大部制。所謂大部制，“就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標”[10]。2008年國務院大部制改革之后，一些地方政府，如順德、深圳、杭州、沈陽等地相繼實行地方大部制改革，其中不乏有價值的舉措。縣級政府改革可以借鑒這些寶貴經驗，精簡機構，減少冗員，優化職能，保證公共政策能有“專人專管”，避免推諉扯皮延誤政策執行。

(四)改善公共政策行政環境

美國行政學家里格斯認為，一國政府觀念和政府模式的確立，必須植根于該國的行政生態環境，行政生態環境直接決定著政府行政的生態性、適應性?？h級政府執行公共政策同樣不能脫離所處的行政環境。良好的行政環境是推進公共政策有效執行的“潤滑劑”。因此，應主要從兩方面入手改善縣級政府公共政策執行的行政環境:一方面，建立一支高素質的政策執行人員隊伍。政策執行人員要苦練基本功、學習專業知識。對人才的選拔，要高度重視道德素質，特別是把遵紀守法、廉潔奉公、吃苦耐勞、甘于奉獻作為選拔的重要參考。另一方面，縣級政府要加強與老百姓的溝通，充分發揮我黨“密切聯系群眾”的優良作風，公平合理地分配和調整利益，樹立縣級政府在老百姓心目中的威信，從而為公共政策的執行爭得絕大多數人的理解和支持，盡可能消除政策執行障礙，最終實現公共政策的價值目標。

參考文獻:

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[2]劉昌雄.公共政策：涵義、特征和功能[J].探索，2003，(4).

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[4][美]漢密爾頓，杰伊，麥迪遜.聯邦黨人文集[M].(程逢如，在漢，舒遜譯).北京:商務印書館，1980.

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[6]王慧軍.公共政策過程中的政府利益及其約束[J].理論探討，2007，(2).

[7]王昕杰.如何進一步深化縣級政府機構改革[J].中州學刊，2005，(4).

[8]夏書章.行政管理學[M].高等教育出版社，2003.

[9]林華，林豆豆.試論公共政策質量的提高[J].中共福建省委黨校學報，2004，(6).

[10]汪玉凱.以“大部制”為重點的政府改革[J].今日中國論壇，2008，(4).

責任編輯侯琦