論權(quán)力制約的有效途徑

[摘要]政治權(quán)力具有普遍的被非公共運(yùn)用傾向，因此對(duì)權(quán)力的控制是非常必要的。它構(gòu)成了人類(lèi)社會(huì)政治發(fā)展的核心。權(quán)力制約的目的必須通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞讲拍軐?shí)現(xiàn)，主要有權(quán)力主體的道德自律，權(quán)力的外在制度制約和實(shí)現(xiàn)輿論對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約。只有將公共權(quán)力置于一個(gè)有效制約的體制下才不至于使掌權(quán)者因?yàn)E用權(quán)力而導(dǎo)致民主制度的破壞。

[關(guān)鍵詞]權(quán)力;民主;制約;途徑

[中圖分類(lèi)號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-2426(2010)04-0015-03

由于權(quán)力的先天腐敗性和人性中惡的成分的存在，無(wú)論以何種方式產(chǎn)生的統(tǒng)治者，在掌握和行使政治權(quán)力以后，都完全有失去控制、以一己私欲損害他人乃至整個(gè)社會(huì)的可能。因此對(duì)權(quán)力的控制是非常必要的。它構(gòu)成了人類(lèi)社會(huì)政治發(fā)展的核心。根據(jù)人類(lèi)的政治經(jīng)驗(yàn)，政治權(quán)力具有普遍的被非公共運(yùn)用傾向，孟德斯鳩對(duì)此有過(guò)經(jīng)典的論述:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！盵1]

顯然，制約權(quán)力的目的必須要通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞讲拍軐?shí)現(xiàn)，光有美好的愿望是不夠的，這就要求人們要克服坐而論道的惡習(xí)，就像胡適先生所批判的那樣:“我常說(shuō)中國(guó)人(其實(shí)不單是中國(guó)人)有一個(gè)大毛病，這病有兩種癥狀:一方面是‘目的熱’，一方面是‘方法盲’?！盵2]因此，研究權(quán)力制約的具體而有效的途徑意義十分巨大。

一、權(quán)力主體的道德自律

權(quán)力主體的自律與他律是分不開(kāi)的。他律是依靠一系列外在的東西對(duì)權(quán)力主體的行為進(jìn)行約束的一種規(guī)范，如法律、制度等，是一種被動(dòng)的方式。美國(guó)人說(shuō):“總統(tǒng)是靠不住的”，“收款員遠(yuǎn)不如收款機(jī)可信賴(lài)。”要像發(fā)明“收銀機(jī)”一樣發(fā)明一套法律、制度來(lái)強(qiáng)行約束權(quán)力主體的行為，并以此來(lái)推動(dòng)權(quán)力主體道德的提高。但是他律絕不是一個(gè)社會(huì)健全的充分條件，不是唯一可以支撐一個(gè)社會(huì)的柱石。對(duì)于權(quán)力主體來(lái)說(shuō)，僅有他律是不夠的。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)的法制建設(shè)取得了很大成績(jī)，各種法律法規(guī)相繼出臺(tái)，但醫(yī)治權(quán)力主體腐敗的任務(wù)仍然任重道遠(yuǎn)，諸多社會(huì)問(wèn)題依然比較嚴(yán)重，已經(jīng)成了中國(guó)最大的社會(huì)污染，許多巨貪大惡可能比安分守己的人更懂得法律，甚至他們本身就是立法者或執(zhí)法者。在他們眼里，制度與法律不過(guò)是墻上的一張紙，紙上的幾行字而已，根本談不上對(duì)自己的約束力。這說(shuō)明權(quán)力主體、群體的道德水平?jīng)Q定了執(zhí)行制度的剛性程度，不能拋棄自律而單純依賴(lài)他律。正如著名學(xué)者博洛爾指出的那樣:“只有具有某種哲學(xué)智慧與宗教信仰原則的人才會(huì)有資格行使政治權(quán)力。因?yàn)橹挥屑冋木窳α坎攀鞘股鐣?huì)避免腐敗的‘鹽’”。[3]

政治問(wèn)題同其他社會(huì)問(wèn)題一樣，首先是一個(gè)道德問(wèn)題。自律就是權(quán)力主體的內(nèi)省和自我約束。權(quán)力主體的道德自律是領(lǐng)導(dǎo)干部在履行職責(zé)時(shí)所應(yīng)遵守的思想道德準(zhǔn)則和行為準(zhǔn)則。它在預(yù)防和消除腐敗問(wèn)題上具有不可替代的作用，是為“官”者的思想覺(jué)悟、道德品質(zhì)、意志作風(fēng)和精神面貌的集中表現(xiàn)。權(quán)力主體的道德自律主要是指黨性自律、敬業(yè)自律、行為自律和清廉自律等方面。權(quán)力主體道德自律的目的在于其行政行為的公正性和自覺(jué)性，因此權(quán)力主體道德自律的關(guān)鍵是以德行政。法律是由人來(lái)制定的，以德行政，必須從公共行政領(lǐng)域中的道德建設(shè)入手。首先，要在行政改革、制度設(shè)計(jì)和體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，充分體現(xiàn)大的因素，使制度和體制包含道德化的內(nèi)容，要為行政人員道德意識(shí)的成長(zhǎng)提供充分的空間。其次，要加強(qiáng)對(duì)行政人員道德素質(zhì)的培養(yǎng)和督察。在行政人員的選拔、使用和晉升等各個(gè)環(huán)節(jié)上引進(jìn)道德評(píng)價(jià)體系，以求通過(guò)幾年的努力，使行政人員的總體道德素質(zhì)實(shí)現(xiàn)全面的提升。最后，把法制建設(shè)與道德建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)行政法制來(lái)促進(jìn)行政道德的生成，同時(shí)讓行政道德促進(jìn)法制的完善和有效地發(fā)揮其功能。

權(quán)力主體道德自律對(duì)于行政水平和行政質(zhì)量及其效能有著至關(guān)重要的決定性影響。只有有了良好的道德品行，指揮才能發(fā)揮作用。所以，首要的是教育權(quán)力主體如何為“官”。在這方面，中國(guó)歷史積累下了許多為官的品德，概括起來(lái)主要體現(xiàn)在清廉、謹(jǐn)慎和勤勞三個(gè)方面，它直接關(guān)系到公共行政的性質(zhì)能否得到保證。公平和公正的社會(huì)秩序如果要走出法律的文本變成現(xiàn)實(shí)，則依賴(lài)于行政人員的行政行為的公正性。只有在有了公正的時(shí)候，社會(huì)資源的分配和再分配才是公平合理的。如果權(quán)力主體的行政行為包含著謀取私利的動(dòng)機(jī)，則是不可能提供公正和主持公正的，而往往是對(duì)社會(huì)公正的破壞。如果這樣的話(huà)，就會(huì)造成社會(huì)主導(dǎo)秩序的缺失和政府能力的弱化，進(jìn)而造成社會(huì)成員主導(dǎo)價(jià)值觀念和行為準(zhǔn)則的迷茫，使社會(huì)處于混亂和無(wú)序狀態(tài)。同時(shí)，社會(huì)公平合理的缺失會(huì)使眾多的社會(huì)成員失去勞動(dòng)的積極性，缺乏社會(huì)的責(zé)任心和信任感，使社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力減弱，并增大社會(huì)動(dòng)蕩的可能性。

二、權(quán)力的外在制度制約

權(quán)力制約與監(jiān)督思想主要是指國(guó)家權(quán)力的各部分之間相互監(jiān)督，彼此牽制最終達(dá)到保障公民權(quán)利的目的。這一思想是在人民主權(quán)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。人民主權(quán)解決了權(quán)力的歸屬問(wèn)題(即權(quán)力是屬于多數(shù)人的)，它結(jié)束了以前的君主專(zhuān)制制度，結(jié)束了權(quán)力集中在君主一人手中的歷史。但是事實(shí)上，多數(shù)人不可能都親自去行使權(quán)力。他們委托一些人代表自己的意志去行使權(quán)力。這些受托者能否真正代表多數(shù)人的意志，是否濫用權(quán)力，這些都是無(wú)法得知的。所以有必要對(duì)行使權(quán)力者進(jìn)行制約與監(jiān)督。民主政治制度是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公民的民主權(quán)利和政治自由的制度安排。民主政治制度作為國(guó)家的制度形式，在本體意義上，必須實(shí)現(xiàn)人民對(duì)國(guó)家權(quán)力的支配。

代議制民主是政治民主得以實(shí)現(xiàn)的基本方式。所謂代議制民主是由公民選舉出特定的公職人員實(shí)行社會(huì)政治管理的方式。代議制民主的基本原則是保證公民的利益要求通過(guò)代議制政府得到實(shí)現(xiàn)，而防止公職人員背離人民的利益行使權(quán)力。在代議制民主政體中，這一原則是通過(guò)保障公民的選舉、創(chuàng)制、復(fù)決和監(jiān)督等政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)而得以貫徹的，在人類(lèi)政治歷史上，代議制民主是得到真正運(yùn)用的主要民主政治形式，如同列寧所說(shuō)的那樣:“沒(méi)有代表機(jī)構(gòu)，我們不可能想象什么民主，即使是無(wú)產(chǎn)階級(jí)民主。”[4]英國(guó)思想家約翰.密爾認(rèn)為:在現(xiàn)代條件下，“理想上最好的政體”是代議民主制，在此制度下，人民“通過(guò)由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)”。[5]現(xiàn)代民主政治理論認(rèn)為，代議制具有明顯的優(yōu)點(diǎn)，它提供了借此監(jiān)督和控制中央集權(quán)的機(jī)制，并成為政治自由的守護(hù)者。由于代議機(jī)構(gòu)在國(guó)家政治生活中保持一定程度的公開(kāi)性，作為一個(gè)辯論公共政策的論壇，它確保各種競(jìng)爭(zhēng)性的觀點(diǎn)和利益具有表達(dá)的機(jī)會(huì)，從而為民主政治的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了基本的條件。

民主政治實(shí)現(xiàn)的第二個(gè)重要制度安排是選舉制。選舉制與代議制是相輔相成的，代議制必然要求選舉制作為其制度基礎(chǔ)，而選舉制的普及程度反映了一個(gè)國(guó)家民主政治的實(shí)現(xiàn)程度?！稇椪c分權(quán)》的作者維爾指出:在一個(gè)國(guó)家中，選舉制肯定應(yīng)當(dāng)是首要的控制手段，并明顯是第一重要的。熊彼特進(jìn)一步認(rèn)為:民主是一種選擇機(jī)制，它為那些處于負(fù)責(zé)崗位上的人受到制約創(chuàng)造最低限度的必要條件。

剖析民主政治的上述兩項(xiàng)最重要的制度安排——代議制和選舉制，就會(huì)發(fā)現(xiàn)民主政治的核心功能之一是通過(guò)制度的安排實(shí)現(xiàn)對(duì)政治權(quán)力的監(jiān)督和制衡。不管是代議制還是選舉制，實(shí)現(xiàn)政治權(quán)力的制衡和監(jiān)督都是其主要的制度功能。從民主政治的主要制度形式——代議制和選舉制的實(shí)際運(yùn)作機(jī)制來(lái)看，我們清楚地看到政治監(jiān)督在實(shí)現(xiàn)民主政治中的重要作用。正是代議制與選舉制提供了有效的權(quán)力制衡和監(jiān)督機(jī)制，才使專(zhuān)制政治失去了存在的基礎(chǔ)，從而為民主政治提供了保障。沒(méi)有政治監(jiān)督，也就不會(huì)有民主。

由此可見(jiàn)，權(quán)力制約的思想和制度是近代資產(chǎn)階級(jí)思想家在反對(duì)封建專(zhuān)制主義的斗爭(zhēng)中提出來(lái)的，具有歷史的進(jìn)步意義，是人類(lèi)政治文明成果。因?yàn)闄?quán)力是“從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量?！盵6]它一開(kāi)始就隱含了同公民意志和利益相脫離的可能性，它本質(zhì)上是一種支配他人的力量。權(quán)力的這種特性決定了它具有無(wú)限擴(kuò)張的傾向，一旦超出一定的界限和范圍，就會(huì)侵犯公共的利益和公民的權(quán)利。人類(lèi)政治文明的發(fā)展歷程表明:權(quán)力的有效制約的主要途徑就是權(quán)力的分立與制衡的制度化，民主制度是防止權(quán)力被濫用和權(quán)力腐敗的鐵的規(guī)律，它不姓資也不姓社，是政治文明的制度之魂。權(quán)力制衡的機(jī)制就是給權(quán)力這匹野馬套上了制度之韁，使掌權(quán)者能夠循著權(quán)力授予者的意愿行使手中的權(quán)力。

三、實(shí)現(xiàn)輿論對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約

輿論是一種社會(huì)現(xiàn)象，是社會(huì)存在的反映，是民眾思想意識(shí)匯集的必然顯現(xiàn)，是一種道義上的精神力量，同時(shí)又是行動(dòng)的先導(dǎo)和政治上的晴雨表，因而具有廣泛的群眾性，而且輿論的這種精神力量是其他一切都無(wú)法比擬和替代的。“對(duì)于許多不宜由法律來(lái)起作用的事情，還是由輿論來(lái)辦?！盵7]

一般來(lái)說(shuō)，“輿論監(jiān)督是指新聞媒體運(yùn)用輿論的獨(dú)特力量，幫助公眾了解政府事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和一切涉及公共利益的事務(wù)，并促使其沿著法制和社會(huì)生活共同準(zhǔn)則的方向運(yùn)作的一種社會(huì)行為?！盵8]通過(guò)對(duì)輿論監(jiān)督的分析，可以認(rèn)定輿論監(jiān)督是借助于大眾傳媒的傳播，使受眾的思想感情、立場(chǎng)態(tài)度、行為舉止等方面發(fā)生變化，從而產(chǎn)生強(qiáng)大的無(wú)形的力量，促使偏差行為主體強(qiáng)化自律，或者推動(dòng)社會(huì)的有關(guān)硬性手段進(jìn)行他律的新聞傳播行為。輿論監(jiān)督的主體是包括新聞?dòng)浾咴趦?nèi)的廣大人民群眾，監(jiān)督的客體主要是公共權(quán)力，包括權(quán)力組織及組織中的成員對(duì)各權(quán)力的行使及權(quán)力之間的關(guān)系。輿論監(jiān)督本身是一種監(jiān)督的方式，因此，新聞?shì)浾摫O(jiān)督似可定義為:廣大人民群眾通過(guò)新聞媒體對(duì)公共權(quán)力的行使及各種權(quán)力關(guān)系發(fā)表意見(jiàn)和看法，從而對(duì)其進(jìn)行民主監(jiān)督的一種監(jiān)督方式。

我們黨歷來(lái)十分重視輿論監(jiān)督工作，黨的三代領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此曾作了許多重要論述，并把搞好輿論監(jiān)督多次寫(xiě)進(jìn)黨的重要文獻(xiàn)中。黨的十三大，第一次提出“輿論監(jiān)督”，強(qiáng)調(diào)“重大情況人民知道，重大問(wèn)題人民討論”，并要求“加快我國(guó)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的立法步伐”。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，輿論監(jiān)督更加普及和深入人心，已經(jīng)成為了社會(huì)生活中的“第四種權(quán)力”。

在現(xiàn)代西方國(guó)家中，伴隨著資產(chǎn)階級(jí)民主革命的崛起及其對(duì)輿論作用的認(rèn)識(shí)，輿論監(jiān)督的地位才逐步確立起來(lái)。法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家伏爾泰稱(chēng)輿論為“世界之王”，美國(guó)前總統(tǒng)林肯說(shuō)“輿論就是一切”。18世紀(jì)法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者盧梭在其著名的《社會(huì)契約論》中，第一個(gè)使用了“輿論”一詞，他高度贊揚(yáng)了輿論的力量，稱(chēng)輿論為公意。1787年美國(guó)政治家托馬斯·杰斐遜第一次明確提出利用報(bào)紙來(lái)實(shí)現(xiàn)人民對(duì)政府監(jiān)督的主張。1891年美國(guó)憲法第一次明確規(guī)定了言論出版自由，第一次給予輿論監(jiān)督合法席位。1966年美國(guó)通過(guò)的《情報(bào)自由法》和1976年的《陽(yáng)光下的聯(lián)邦政府法》是規(guī)定行政公開(kāi)的最重要的法律，從而為實(shí)現(xiàn)輿論的有效監(jiān)督鋪墊了基礎(chǔ)。

社會(huì)主義民主政治制度的建立為輿論監(jiān)督開(kāi)辟了嶄新的天地，社會(huì)主義民主政治建設(shè)也離不開(kāi)輿論監(jiān)督。我國(guó)歷次憲法的修改中都始終充分肯定了人民對(duì)國(guó)家社會(huì)事務(wù)進(jìn)行輿論監(jiān)督的權(quán)利和自由。社會(huì)主義現(xiàn)代化民主政治制度賦予輿論監(jiān)督更為深刻的歷史內(nèi)涵，監(jiān)督的目標(biāo)、內(nèi)容越來(lái)越明確和具體。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治互為表里，而輿論監(jiān)督又是建立民主政治的不可或缺的手段。

輿論監(jiān)督對(duì)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用?？梢哉f(shuō)，輿論監(jiān)督有助于權(quán)力監(jiān)督和社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)。輿論監(jiān)督在依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程中具有不可替代的重要作用。中國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，由于體制的不完善、利益的沖突等原因，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象大量產(chǎn)生。有關(guān)方面資料顯示，從近幾年來(lái)查處安全事故案件所揭露出的大量情況看，幾乎每一起特大事故的背后，都與腐敗現(xiàn)象有聯(lián)系。許多特大事故都是新聞媒體率先報(bào)道，揭露出來(lái)的，新聞?shì)浾摴ぷ髟诎踩a(chǎn)監(jiān)督管理中具有不可替代的作用。正如鄧小平同志指出的那樣:“如果我們不受監(jiān)督，不注意擴(kuò)大黨和國(guó)家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯(cuò)誤。”[9]同法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督相比，輿論監(jiān)督的基本特性，決定了它更容易贏得人民群眾的理解和信任。因此，通過(guò)新聞傳媒，開(kāi)展公開(kāi)批評(píng)，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，就是擴(kuò)大黨和國(guó)家的民主生活的最有效途徑。可以說(shuō)，輿論監(jiān)督最顯著的功能就是:防止權(quán)力濫用，扼制腐敗滋生，促進(jìn)依法治國(guó)方略的順利實(shí)施。

總之，對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督是現(xiàn)代民主政治的核心問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)權(quán)力問(wèn)題的分析，往往只注意權(quán)力掌握在誰(shuí)手里。一般認(rèn)為，權(quán)力掌握在好人手里就會(huì)做好事，掌握在壞人手里就會(huì)做壞事，對(duì)權(quán)力的雙重性認(rèn)識(shí)不足。從近年來(lái)黨內(nèi)出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象看，權(quán)力不論掌握在誰(shuí)手里，如果得不到有效的制約和監(jiān)督，必將導(dǎo)致權(quán)力的濫用而產(chǎn)生腐敗。因此，只有將公共權(quán)力置于一個(gè)有效制約的體制下，才能正常合理的運(yùn)作，才不至于使掌權(quán)者因?yàn)E用權(quán)力而導(dǎo)致民主制度的破壞。

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責(zé)任編輯宋桂祝