難掂量的財政投資效率

目前國內尚未建立起科學、合理的財政支出績效評價體系，效評價依舊停留在政府內部自我評價范圍內，沒有引入“外部控制”，因此很難從數據上對十年西部大開發的財政投入效率的高低做出判斷

西部提速“突飛猛進”

2009年8月1日9點35分，東方航空西北分公司一架空客A319平穩降落在青海玉樹巴塘機場，早已等候在機坪的數百名群眾頓時跳起了歡快的舞蹈，歡迎三江源頭首個航班的到來。玉樹巴塘機場位于長江、黃河、瀾滄江的源頭——玉樹藏族自治州巴塘鄉，是玉樹藏族自治州建州以來最大的一項基礎設施建設工程。

在西部大開發進入第十個年頭之際，這樣的場面在西部時常可見。

以重慶為例，僅2009年二季度以來，這個西部唯一的直轄市就有多項重大工程陸續竣工。4月29日，被譽為“世界第一拱”的朝天門長江大橋竣工通車; 7月7日，西南地區首條投入使用的高速鐵路——達成鐵路復線全線通車;8月4日，開縣220千伏東華輸變電工程正式竣工投運。

談起近十年來重慶的變化，重慶市發改委主任楊慶育用了“突飛猛進”來形容。“我們在公路、鐵路、航空、水運，包括管道建設各個方面都得到突飛猛進的發展，我們一到北京，北京那些同事就說你們重慶變化特大，實際上主要就是在基礎設施上面。”

事實上，突飛猛進的不僅是重慶，財政部財政科學研究所區域財政研究室主任傅志華表示，說起西部這些年基礎設施的變化，恐怕一般人從表面上都能明確感覺出來，其中最主要的就是交通設施的極大改善。

西部這些重大投資不僅貢獻了GDP，還著實給當地帶來了實實在在的好處。僅以西氣東輸一線工程為例，2004年底，西氣東輸管道正式商業運營，塔克拉瑪干沙漠周邊的5個地州全部用上了全國最低價的優質天然氣。這不僅保護了當地脆弱的生態環境，解決了燒柴帶來的污染問題，每年每戶還可節省開支約500元。同時，西氣東輸工程成功地將西部地區的資源優勢轉化成經濟優勢，帶動了電力、化工等產業快速發展，創造了大量就業和創業機會。工程建設期間，僅新疆地區配套建設投資就達460多億元。工程建成后，隨著輸氣達到規劃目標，天然氣生產和管道輸送這兩部分給新疆帶來的年收入都在80億元以上，各種稅費每年還可為地方財政增收10多億元。

財政投資效率爭議

盡管近十年的大規模建設帶來了西部地區的滄桑巨變，不過背后的財政投入效率也引起了質疑。有專家指出，粗略看，國家向西部地區的財政投入效果確實很好，但是如果細究，投資效率還有待進一步提高。特別是在席卷全球的金融危機背景下，2009年國家出臺了四萬億投資計劃，其中很大一部分是向西部重點傾斜。這也再次引發了有關方面對財政投入效率的關注。

根據2009年5-7月全國人大常委會對青海、甘肅兩省的調研，總體來看，中央新增投資在西部地區到位比較及時，項目進展順利，但地方配套資金不落實、不到位，學校、醫院的項目建設不配套，在項目實施過程中部門之間協調不夠等問題也存在。

除地方配套投資不到位導致部分項目不能按時開工外，有的地方項目申報還與實際建設有出入，項目審核、招投標及財務管理制度也不健全，甚至出現部分資金被挪用，從而一定程度上影響了財政資金使用效率。

財政部國有資產管理學會秘書長王寶庫接受采訪時指出，不久前他在西部幾個省份的調研中發現，西部大開發的不少重大項目投資中，中央投資之外，屬于地方政府應該配套出資的部分往往得不到落實，嚴重影響了國有資產的投資效率。

業內人士表示，長期以來，我國政府公共財政的開銷一直缺乏一個有效的制約與評估措施，以至于納稅人的錢成為部分地區政府部門的“私房錢”。同時，財政錢花得是否有效率，是浪費還是節約，投入產出比如何，在部分地方是筆“糊涂賬”，這已成為公共財政管理的盲點與難點。

財政部財政科學研究所的一份報告認為，由于財政支出范圍廣泛，再加上支出績效呈多樣性的表現特點——既有可以用貨幣衡量的經濟效益，還有更多的無法用貨幣衡量的社會效益，而且不同的項目有不同的長短期效益、直接效益和間接效益，長期以來，財政部門一直無法采取一種比較準確的辦法來對財政支出進行衡量。而這一“盲點”，恰恰是減少資源損失和浪費、提高效率的關鍵。

這份報告指出，財政支出績效評價體系就是要把“不可衡量的事”變為可衡量的，確定政府的職能、財政支出的目標以及實現這些目標所需的步驟，在給定目標的前提下尋求最有效率的實現目標方式，以最低的成本最大限度地滿足公共需要、社會經濟發展的需要。

財政部有關人士透露，由于目前國內尚未建立起科學、合理的財政支出績效評價體系，因此很難從數據上對10年西部大開發的財政投入效率的高低做出判斷。可以肯定的是，總體上的投資效率應該不會太低，政府部門對10年來大規模的財政投入所取得的成績普遍持肯定態度，但也不排除部分資金使用效率不高的可能性。

不過這位財政部人士明確表示，隨著有關制度的逐步健全，今后對財政的效率評價體系會逐漸建立健全，相關評價和考核肯定也會越來越嚴格。

有必要指出的是，為加強財政支出管理，強化支出責任，建立科學、合理的財政支出績效評價體系，提高財政資金使用效益，財政部于2009年7月制定下發了《財政支出績效評價管理暫行辦法》(簡稱《暫行辦法》)，試圖對財政支出績效進行客觀、公正的評價。

但天津財經大學經濟學院學科首席教授李煒光認為，《暫行辦法》并沒有突破性進展。目前的績效評價依舊停留在政府內部自我評價范圍內，沒有引入“外部控制”。他說，所謂外部控制包括人大對財政監督、公眾監督、信息全部公開等，只有這樣，才能真正對政府如何花老百姓的錢進行制約。然而遺憾的是，目前這些都沒有寫入《暫行辦法》。

中國經濟體制改革研究會高級研究員郭宇寬也表示，《暫行辦法》在一定程度上規范了基層政府預算內的開支使用，但沒有解決如何來規范政府權力主體自身的預算編制行為。事實上，誰來考核財政支出績效很關鍵。

除了財政資金自身的投資效率問題，其對社會投資帶動效應不明顯也成為專家爭議的焦點。部分學者在實證分析的基礎上指出，通過經濟發展指標的縱向比較，西部大開發對促進西部經濟社會發展肯定有積極作用，但是橫向比較的結果則表明政策效應并不顯著，其中一個重要的原因就是財政投資政策和稅收優惠政策并沒有催生西部市場化的投資格局。

中南民族大學法學院副教授段曉紅認為，從資金來源看，國內預算資金(屬于中央和地方政府的財政支出)、國內貸款(主要是國債資金)和自籌資金(大多屬于地方政府資金)在西部基礎設施投資中占絕大比例，這三項資金大多涉及政府行為，導致一方面資金使用效率相對較低，另一方面投資主體多元化后政府的籌資能力也有限，難以滿足西部基礎設施建設的巨額資金需求。

段曉紅進一步認為，在西部開發中，政府投資必須尊重市場經濟的基本規律，主要投資于公共產品和公共服務領域，對于生產性投資應該以民間資本和外資為主體。只有這樣才能實現政府投資的乘數效應，使財政資金發揮“四兩撥千斤”的作用。

內蒙古民族大學教授劉德華也認為，西部開發中出現的盲目開發、盲目投資、盲目建設的“三盲”現象值得關注。根本原因在于政府配置資源為主的經濟增長模式。當政府公共權力最大化目標與企業盈利最大化、公共福利最大化兩個目標發生沖突，且某些政府機構或官員為牟取私利將公共權力最大化作為首要目標選擇時，政府配置資源就是一種低效率選擇。因此，三盲”現象自然難以避免。一旦公共權力最大化動機與地方(或部門) 保護主義結合在一起，必然會加劇對有限公共資源的激烈爭奪，跑“部”錢進、“釣魚工程”等攀比開發、攀比投資、攀比建設規模的現象便越演越烈。

王寶庫透露，由其參與起草的相關報告已經提交高層，報告中，對于解決西部大開發中國有資產投資效率提出了一系列建議，如果被采納，將會有效提高財政資金的效能。

評估體系亟待補位

自2000年至今，基于建立和完善公共財政體制的目標導向，我國在財政管理方面進行了一系列重大改革并取得顯著成效。但隨著各項財政支出改革的推進，財政資金“重分配輕管理”的弊端日漸突出。

然而，近年來公眾對財政資金使用狀況的評價越來越多，特別是國家審計署公布了政府審計報告之后，公眾對財政資金使用的合規性和效益、效率的關注度不斷升溫。

面對這種形勢，財政部財政科學研究所副所長、研究員白景明指出，政府不推進財政管理科學化、精細化就不可能向全社會解釋清楚財政資金使用是否合理、合法、有效。而財政管理科學化、精細化包括三層含義:一是財政收支決策程序合理、方法得當、管控嚴密;二是財政管理體現民意、適度透明;三是財政管理制度完整，措施有效。

2009年7月23日，財政部部長謝旭人在全國財政廳(局)長座談會上強調，越是財政宏觀調控的關鍵時期，越是財政收支矛盾比較突出的時期，越要實施財政科學化精細化管理。全面推進財政科學化精細化管理，需要強化預算執行管理，重點加強財政收入管理、建立預算支出執行責任制度、提高預算支出執行的均衡性并推行預算支出績效評價。

據財政部國庫司有關人士介紹，要推行預算支出績效評價，必須做到科學劃分和界定財政支出績效評價內容、建立科學規范的績效考評指標體系，確定財政支出績效評價標準，選擇恰當的績效評價方法，建立完善的績效評價信息管理系統。

此外，財政支出績效評價機構是財政支出績效評價體系的工作主體，為了改變目前我國財政支出績效評價工作零碎渙散，缺乏獨立性和權威性的狀況，使財政支出績效評價工作制度化、規范化和法制化，真正形成對計劃、決策、管理的監督和制約，有專家提出，應在財政部門建立專門的財政支出績效評價機構，對財政支出績效評價工作實施統一管理。

值得注意的是，除了政府內部的自我評價，謝旭人同時表示，要加強財政監督，建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制;自覺接受人大、審計監督，進一步擴大向人大報送部門預算草案的范圍并逐步細化報送人大審議的預算草案;增強預算透明度，加大信息公開力度。由此預期，“外部控制”有望在財政資金運用中被逐漸引入。

經濟學家普遍認為，在開發初期，中央政府應集中相當的財力來支持西部的生態環境建設和保護、基礎設施建設以及其他關系重大的大型骨干工程建設。但隨著時間推移，當開發聲勢已形成，政府轉變角色的歷史時刻就到來了，開發進入第二個階段——主要依靠市場的力量，依靠社會民眾的力量以得到不斷推動的階段。這時各級政府要淡出直接的經濟參與，變“干預經濟”為“服務經濟”。從某種意義上說，這也是西部大開發過程中提高公共財政政策效率的應有之義。