基于服務(wù)型政府的文化市場行政執(zhí)法模式創(chuàng)新

摘要:建設(shè)“服務(wù)型政府”是政府治理模式發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是新的歷史條件下社會治理的政府模式。本文深入分析了文化市場行政執(zhí)法中存在的問題，剖析其深層原因，并積極探索基于服務(wù)型政府的文化市場行政執(zhí)法模式的創(chuàng)新路徑，以進(jìn)一步健全文化市場體系，完善文化市場管理機(jī)制，促進(jìn)社會主義先進(jìn)文化的繁榮和發(fā)展。

關(guān)鍵詞:服務(wù)型政府;文化市場;行政執(zhí)法

中圖分類號:D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002—2589(2010)06—0038—02

一、服務(wù)型政府的時代意蘊(yùn)

政府本質(zhì)上是社會與公民普遍需要的一種工具，在現(xiàn)代社會，政府如果能夠適應(yīng)與滿足社會的普遍需要，能夠服務(wù)于公共利益，就是有價值的;否則，就是無價值的，其存在的合法性就會受到懷疑。服務(wù)型政府是為人民服務(wù)的政府，它以公民本位、社會本位理念為指導(dǎo)，在整個社會民主秩序的框架內(nèi)，使政府由過去的控制管理為要務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡鬏敺?wù)為要務(wù)，并通過法定程序，按照公民意志組建起來并承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任的政府。從行政理念上看，服務(wù)型政府的治理邏輯中，政治生活是全體自由平等公民共同的事業(yè)。公民的公共需求具有至高無上的地位，政府不過是一個具有高度權(quán)威的公共行政服務(wù)組織，必須尊重行為人的主體資格和自主權(quán)利。弗雷德里克森曾援引戴維馬修斯的話說:“政府是公眾集體行動的工具。政府是公共的財產(chǎn)。”[1]政府只有對公民的公共需求做出積極回應(yīng)并通過提供公共服務(wù)的方式滿足公民公共需求，才能證明其合法性，贏得公民的公共認(rèn)同和支持。政府的權(quán)力存在于民意之中。公共利益是政府利益的本質(zhì)，確保公共利益的增進(jìn)、實現(xiàn)公共利益的最大化是政府管理的根本宗旨。因此，建設(shè)服務(wù)型政府首先要求各級政府和官員樹立公民本位、社會本位的行政理念和人民利益至上的行政思想，使政府權(quán)力重新回歸社會。

從制度層面上，服務(wù)型政府的制度產(chǎn)生于對公民和社會的責(zé)任和義務(wù)，政府必須依法保證和維護(hù)人民群眾的利益，實現(xiàn)公共服務(wù)行為方式的規(guī)范化，實現(xiàn)公共服務(wù)的低成本、高效能，實現(xiàn)社會公眾和政府的協(xié)商與合作。

從行為層面上看，無論是行為范圍、行為方式、行為效果都要從社會公眾需要出發(fā)，以獲得社會和公眾的最大滿意度為依歸，也就是說，建立服務(wù)型政府模式就是要把“服務(wù)于社會，服務(wù)于人民”納入政府職能的軌道，建立真正的民主行政體制。

總之，我們認(rèn)為，所謂服務(wù)型政府就是以社會本位、公民本位為理念，以持久的和良好的激勵制度為平臺，在政府工作目的、內(nèi)容、程序和工作方法上用公開的方式給公民、組織和社會提供有效的服務(wù)，促進(jìn)社會和諧發(fā)展的政府。

二、當(dāng)前文化市場行政執(zhí)法的問題與成因分析

(一)當(dāng)前我國文化市場行政執(zhí)法中存在的問題

隨著文化市場的快速發(fā)展和文化領(lǐng)域出現(xiàn)的新變化，新要求，現(xiàn)階段文化市場行政執(zhí)法體制已經(jīng)暴露出一系列弊端，主要表現(xiàn)在以下方面:

1.多頭執(zhí)法與管理缺位并存。文化、廣電、新聞出版三個局原有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)自成體系，相對獨立，各有一套管理隊伍和執(zhí)法裝備。由于政出多門、隊伍素質(zhì)參差不齊，相關(guān)部門在文化行政執(zhí)法方面職權(quán)不明、職責(zé)不清，造成有利的事爭著上，無利、難管的事互相推委扯皮。這樣，不僅導(dǎo)致重復(fù)管理，職能交叉，既浪費財力物力，增加執(zhí)法成本，也存在管理上的脫節(jié)和空白，管理效率明顯低下。

2.執(zhí)法主體地位不明確。雖然文化市場稽查隊伍初具規(guī)模，但是文化市場稽查權(quán)還沒有能從法律上取得一種獨立的地位，同公安、工商等部門的執(zhí)法權(quán)的區(qū)別，缺乏明確的法律界定。一些地方至今仍然是管理與執(zhí)法一體，沒有設(shè)立專門的文化市場執(zhí)法機(jī)構(gòu)。有的地方雖然設(shè)立文化市場執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但沒有納入公務(wù)員序列，而是事業(yè)單位甚至是自收自支的事業(yè)單位，執(zhí)法經(jīng)費沒有保障，結(jié)果滋生了許多弊端。

3.執(zhí)法制度不健全。雖然制定了《文化市場稽查暫行辦法》，為文化市場行政執(zhí)法工作提供了基本的程序，各級文化市場管理部門也制定了許多有效的執(zhí)法制度，但是，離依法行政的嚴(yán)格要求還有相當(dāng)?shù)木嚯x。尤其是《行政處罰法》的實施，對文化市場的執(zhí)法提出了新的標(biāo)準(zhǔn)，與之相應(yīng)的處罰制度、聽證制度、復(fù)議制度等等在文化市場的執(zhí)法領(lǐng)域還沒有來得及建立起來。

4.執(zhí)法隊伍薄弱。文化市場稽查隊伍整體素質(zhì)仍然不高，人員結(jié)構(gòu)不合理，執(zhí)法人員對法律內(nèi)在精神缺乏正確認(rèn)識，如教條主義，法律工具主義，把法律作為創(chuàng)收、謀取部門利益的工具，為罰款而罰款、為執(zhí)法而執(zhí)法等;個別行政人員的法治觀念較差，依法辦事的觀念還比較淡薄，甚至還存在著以言代法、以權(quán)壓法甚至破壞法制的現(xiàn)象，有的缺乏民主意識等等，同文化市場的執(zhí)法要求不相適應(yīng)。

(二)文化市場行政執(zhí)法中存在問題的原因分析

1.執(zhí)法理念不到位。從深層矛盾上探究根源，在于執(zhí)法理念不到位。社會主義法治理念和依法行政的原則沒有得到有效的貫徹和落實。突出的表現(xiàn)就是在執(zhí)法實踐中，存在”重文件輕法律”和”重實體輕程序”的法律觀念。非常容易侵犯相對人合法權(quán)益，故行政處罰行為必須依法實施。

2.文化市場的管理體制尚未完全理順。文化行政管理體制是指中央和地方文化行政管理部門與文化企業(yè)、事業(yè)的隸屬關(guān)系對人財務(wù)管理權(quán)限的劃分，計劃管理的職責(zé)以及管理文化事務(wù)活動的制度。文化市場管理體制是我國文化行政管理體制中一個體系。文化市場作為一種社會化的市場體系，它超出了部門和地區(qū)的界限，這既是文化市場的本質(zhì)規(guī)定性之一，又是它具有社會進(jìn)步意義之所在。目前在我國文化市場執(zhí)法中存在著條塊分割，分兵把手的弊端，人為的割裂了統(tǒng)一的市場，造成政出多門，相互制肘，妨礙了政府執(zhí)法力度和管理職能的實施。

三、基于服務(wù)型政府的文化市場行政執(zhí)法模式創(chuàng)新

(一)重塑政府管理理念，樹立全新的服務(wù)行政理念

文化市場行政執(zhí)法管理觀念的轉(zhuǎn)換是政府轉(zhuǎn)變管理職能、規(guī)范政府行為、調(diào)整管理方式的首要條件。服務(wù)型政府建設(shè)就是要使政府公共行政從更多地強(qiáng)調(diào)“特殊集團(tuán)”的意志到更多地強(qiáng)調(diào)社會公眾的意志;從公共行政活動以政府自身的規(guī)則為導(dǎo)向到以社會公眾的需求為依歸;從強(qiáng)調(diào)公共行政對直接維護(hù)政治統(tǒng)治的工具性作用到強(qiáng)調(diào)對經(jīng)濟(jì)、科技文化和社會公共事務(wù)的管理以及提供公共服務(wù)的服務(wù)性作用;從強(qiáng)調(diào)公共行政活動對上級負(fù)責(zé)到強(qiáng)調(diào)對社會公眾負(fù)責(zé)，建立和發(fā)展廣泛的社會公共責(zé)任機(jī)制。服務(wù)行政謀求提高行政效率的同時，更謀求提高服務(wù)質(zhì)量和社會公眾的滿意程度，發(fā)展公共責(zé)任機(jī)制。[2]將“服務(wù)”作為一種精神注入政府職能定位和政府行政之中，使政府成為服務(wù)主體，成為平易近人、腳踏實地的服務(wù)者。

(二)完善立法是健全文化市場行政執(zhí)法法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)

要在建設(shè)社會主義文化市場的實踐中完善具有中國特色的文化法律法規(guī)體系。從法規(guī)形式上看，它應(yīng)在文化大法的基礎(chǔ)上，制定各種基本文化法律和與各種基本法律配套的文化法規(guī)。社會主義現(xiàn)階段的文化市場建設(shè)，急于要制定的基本文化法律之一的是《文化市場管理法》。這一基本法律將對我國現(xiàn)階段文化市場的性質(zhì)、地位、作用、發(fā)展趨向、目標(biāo)，文化產(chǎn)品的生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費者、管理者各自的權(quán)利和義務(wù)，管理體制和管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)等作出規(guī)定。有了《文化市場管理法》，還需制定與其相配套的各種法律規(guī)范，這類配套的法律規(guī)范，涉及的方面最多，數(shù)量最大，是文化法規(guī)體系的重要組成部分。

(三)建立高素質(zhì)文化市場執(zhí)法隊伍

進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法隊伍的建設(shè)，組織一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)正的執(zhí)法隊伍，要堅決懲處法制隊伍中的腐敗分子，以保證文化執(zhí)法隊伍的廉潔度，要加強(qiáng)法制和完善群眾監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮輿論優(yōu)勢，發(fā)動全社會對文化市場以及市場主體的積極有效地監(jiān)督。

(四)完善文化市場的執(zhí)法程序

與西方社會相比，我國由于長期受重實體輕程序思想的影響，體現(xiàn)在執(zhí)法中重解決實體問題，而忽視對管理程序的規(guī)范。因此，要特別重視完善文化市場執(zhí)法程序法治化建設(shè)，以保證執(zhí)法行為的公正和嚴(yán)肅性，便于群眾和有關(guān)國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。[3]行政程序法治化是文化市場行政行為產(chǎn)生法律效力的必要條件。在具體文化市場行政執(zhí)法過程中，不僅要注重實體合法，更要嚴(yán)格按照《行政處罰法》和《文化部文化行政處罰程序》的規(guī)定。

(五)建立文化市場執(zhí)法責(zé)任制

實行文化行政執(zhí)法責(zé)任制是實現(xiàn)文化市場有效執(zhí)法的重要舉措。執(zhí)法工作的好壞，關(guān)鍵是要有一個促使執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法的機(jī)制，用機(jī)制來約束執(zhí)法行為。實行執(zhí)法責(zé)任制是這個機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。首先，實行文化行政執(zhí)法責(zé)任制，按照文化行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，明確執(zhí)法權(quán)限和崗位責(zé)任，量化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)明執(zhí)法程序，制定監(jiān)督檢查考核辦法。通過實行執(zhí)法責(zé)任制，增強(qiáng)文化執(zhí)法部門和執(zhí)法人員依法行政的責(zé)任感和使命感，有效推動法律正確、合理地實施，從而全面提高文化行政機(jī)關(guān)的依法行政水平。其次，實行執(zhí)法違法追究制度，就是對執(zhí)法違法的文化執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員，通過查實認(rèn)定，根據(jù)其執(zhí)法違法的性質(zhì)和情節(jié)，依法追究其相應(yīng)的行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和刑事責(zé)任。通過實行執(zhí)法違法追究制度，促進(jìn)文化執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員不斷提高素質(zhì)，正確行使權(quán)力，防止權(quán)力濫用。最后，實行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，就是各級文化行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)要對本機(jī)關(guān)的文化市場依法行政情況全面負(fù)責(zé)。通過強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，提高領(lǐng)導(dǎo)對文化市場依法行政的重視程度，防止來自領(lǐng)導(dǎo)對文化行政執(zhí)法過程中違法違規(guī)行為的庇護(hù)、推委等的不當(dāng)干預(yù)。

(六)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督建設(shè)是實現(xiàn)文化市場法治化管理的保障

強(qiáng)化監(jiān)督是完備的法治管理不可或缺的一個重要環(huán)節(jié)。完善執(zhí)法監(jiān)督法制，建立健全文化市場依法行使權(quán)力的制約機(jī)制，應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)監(jiān)督:首先是強(qiáng)化法律監(jiān)督。要用法律來審查管理部門的執(zhí)法活動是否在法律規(guī)定的范圍內(nèi)執(zhí)法，執(zhí)法是否符合法定程序。同時，也要依法來觀察經(jīng)營者是否依法經(jīng)營。把管理者和被管理者都置于法律的監(jiān)督之下，使管理者依法管理，經(jīng)營者依法經(jīng)營。使管理工作和經(jīng)營活動都納入法制軌道。其次是強(qiáng)化輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督是文化行政執(zhí)法外部監(jiān)督體系中的一個基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。輿論主體在法律賦予的權(quán)力范圍內(nèi)，通過報刊、電臺、電視臺等輿論工具來表達(dá)和傳導(dǎo)有一定傾向的議論、意見和看法，也就是廣泛地、公開地、有針對性地揭露管理工作和經(jīng)營活動中的缺點，從而監(jiān)督管理者和被管理者改正這些毛病。最后是強(qiáng)化群眾監(jiān)督。文化市場管理部門的管理行為和經(jīng)營者的經(jīng)營活動，都是在社會生活中面對廣大群眾進(jìn)行的，管理者和被管理者是否依法辦事，群眾是最清楚的，因此歡迎群眾參與監(jiān)督。聘請人大代表、政協(xié)委員、離退休干部作義務(wù)監(jiān)督員，請他們出謀劃策。實現(xiàn)群眾監(jiān)督有獎制度，設(shè)立并向社會公布舉報電話，使管理行為和經(jīng)營活動，都受群眾的監(jiān)督。

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(責(zé)任編輯/石銀)