內蒙古自治區信息化工程監理問題與對策研究

[摘 要] 本文通過對內蒙古自治區信息化建設以及信息化工程監理工作的發展現狀進行分析，指出了內蒙古自治區信息化工程監理工作中存在的問題，并提出了相應的對策和建議，為內蒙古自治區政府信息化工程監理管理機構及監理單位的科學發展提供理論支持。

[關鍵詞] 內蒙古自治區;信息化工程監理;對策

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2010 . 06 . 035

[中圖分類號]F270.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1673 - 0194(2010)06 - 0085 - 04

一、 信息化工程監理概述

信息化工程建設一直是一個高風險的領域，為減少工程建設風險、保證工程建設質量，業界進行了大量的研究，進而產生了信息化工程監理機制。

信息化工程監理是中國的提法，在歐洲及美國、日本等工業發達國家，推行信息化工程監理機制的時間先后不同，提法也各不相同。有的稱之為工程咨詢服務或項目管理服務，也有的稱之為IT審計，但基本內容大致相同。

據統計，20世紀80年代，美國企業實施信息化工程的失敗率達50%以上，日本計算機犯罪事件急劇增長;20世紀90年代，美國電子政務建設的信息化工程成功率僅為28%。這些事實表明信息化工程建設較傳統工業項目管理更需要進行安全風險分析和質量保證。基于這一認識，歐洲及美國、日本等工業發達國家和地區，開展了包括咨詢與監理業務在內的第三方IT審計。

所謂IT審計，是指根據公認標準和指導規范，對信息化工程及其業務應用的效能、效率、安全性等進行檢測評估和控制的過程。由于IT審計具有良好的嚴格性和實效性，深受信息化工程建設市場的歡迎。國際性組織“信息系統審計與控制協會”(ISACA-Information System Audit and Control Association)應運而生，已在世界上100多個國家和地區設立有160多個分會。該組織制定并頒布IT審計準則、指南等，全面推行包括信息化工程計劃、設計、施工、驗收與營運的全生命周期的審計與質量控制，以規范和指導信息化工程建設。

根據信息產業部在2002年頒布的《信息化工程監理暫行規定》第五條:信息化工程監理是指依法設立且具備相應資質的信息化工程監理單位(以下簡稱監理單位)，受業主單位委托，依據國家有關法律法規、技術標準和信息化工程監理合同，對信息系統工程項目實施的監督管理。

二、 我國信息化工程監理的發展

在我國，信息化工程監理體制的建立起步較晚，但發展很快。在信息化工程的建設中引進監理機制也日益成為投資方的需要。20世紀90年代初期，信息化工程監理開始以不同形式出現。

1993年，上海市開始工程設備監理制度的試點工作，包括信息化工程建設中的部分設備監理。1995年，原電子工業部出臺了《電子工程建設監理規定(試行)》，該規定確定了我國電子工程建設監理工作的基本框架。1995年5月，“武漢市人才市場”工程(包括計算機網絡建設)委托武漢市科技發展研究中心以“技術代理”方式提供全程技術咨詢服務。1996年，深圳市成立了全國第一家專門從事信息化工程質量的監理機構——信息化工程監督檢驗總站，成為信息化工程監理事業在我國蓬勃發展的重要標志。此后相關的政策法規也紛紛出臺。

1999年6月，深圳市政府在全國率先出臺了包括實施信息化工程監理條款在內的《深圳市信息工程管理辦法》，并要求首屆中國國際高新技術成果交易會信息網絡工程實施監理。2000年7月，深圳市信息化建設委員會辦公室制定了《深圳市信息工程建設管理辦法實施意見》，要求投資規模在100萬元以上的信息化工程建設項目必須遵照該實施意見進行立項、招投標、監理、質量監督、驗收。2000年底，北京市政府第67號令規定:政府投資200萬元以上的重大信息化工程項目應當實行監理。2002年5月，北京市信息化工作辦公室發布了《北京市信息化工程監理辦法(試行)》。2002年12月，國家信息產業部制定并實施了《信息化工程監理暫行規定》，此文件初步確定了信息化工程監理管理體系的框架，為我國信息化工程監理的實施提供了有力的依據。2003年3月信息產業部發布《信息化工程監理單位資質管理辦法》和《信息化工程監理工程師資質管理辦法》，闡明信息化工程監理單位的資質等級、監理人員的資格審查辦法和所應具備的基本條件。2004年5月又出臺了《信息化工程監理資質等級評定條件(試行)》，進一步描述監理單位的等級條件。2005年5月，國家又發布《GB/T19668.1信息化工程監理規范第1部分 總則》國家標準，并于2005年底發布了系列工程監理規范的征求意見稿。由此我國信息化工程建設監理事業逐步實現規范化。

三、 內蒙古自治區現狀

近年來，內蒙古自治區信息化建設和信息產業發展迅速，信息化工程監理的相關工作也隨之開展，在《內蒙古自治區信息化“十一五”規劃》中，明確提出把信息化工程的監理、監督的工作作為今后自治區信息化建設的一個重要內容，并在2003年下發了加強自治區信息化工程監理工作的通知，制定了我區信息化工程監理的相關制度與規范，但是由于我區信息技術的發展以及信息產業的發展相對落后，因此信息化工程監理工作的開展仍然存在許多問題。

1. 信息化工程監理的意識淡薄

內蒙古自治區信息化工程監理尚處于初級階段，運行機制尚未完全形成，雖然有監理需求，但對于信息化工程監理的社會認知度不高，存在認識誤區，缺乏信息化工程監理的意識，許多業主單位，對于如何引進建立機制，如何在信息系統工程項目中發揮監理的“三控、兩管、一協調”作用(質量控制、進度控制、成本控制，合同管理和信息管理，協調)，存在不明確的地方，從政府到企業認識還不夠到位，對引入咨詢監理的意識淡薄，信息化工程咨詢監理市場有待開發。

從政府信息化工程方面來看，首先，由于所建設的信息化工程大多為上級部門指定信息化工程，因此作為下級部門認為不需再單獨進行咨詢監理，即使需要也是請上級部門進行指導。其次，對于自己招標建設的信息化工程，據調查一般在項目前期請了一些專家進行咨詢規劃，但很少請專業的監理機構進行全程監理，原因主要是認識問題和費用問題。

從企業信息化工程方面來看，政府有關管理部門認為，是否引入咨詢監理是企業自己的行為，政府部門無權干涉。而對于大部分企業管理者來講，他們還缺少這方面的意識，只知道向承建單位咨詢、由承建單位把關，還不知道企業信息化也要引入第三方進行咨詢監理。而且也不太愿意再付費給第三方，認為不值得支付費用去引入一個看不到實物的咨詢監理。加之，目前自治區企業信息化工程投入額度不是特別大，對企業來講不是大項目，認為不必花更大資金去引入咨詢監理。

2. 缺少專業從事信息化工程監理的公司或機構

目前，內蒙古自治區缺少專業從事信息化工程監理的公司或機構。有資質從事信息化工程監理的單位主要有3類:一是一些工程監理公司，但主要是監理建筑工程;二是一些企業管理方面的咨詢公司，但缺少進行信息化工程咨詢監理的經驗;三是承建單位附屬的咨詢機構，主要是一些IT企業，這些企業大部分為小企業，并大多屬于銷售代理型企業，包括軟硬件的代理銷售等。

上述3類監理機構，大多數缺少對監理工作重要性的理解及缺乏監理項目實施過程中的監控手段和監控能力，不能很好地掌握ISO 9000的過程控制原理、不懂得風險控制和風險管理的管理理論與方法，因而抓不住監控點，甚至有的把建筑監理的做法和思路照搬過來，沒有按照信息化工程建設項目的特點來確定監理的工作重點和流程。另外，監理企業(單位)的工作有待于進一步規范。監理單位與工程設計、施工、開發單位屬于平等的主體，但在監理工作的實施過程中，監理單位的工作過程和工作內容并沒有真正落實到位，沒有形成事實上的監管，譬如，一些信息化工程項目建設，監理單位與其他主體之間沒有形成合約，監理工作流于形式。

由于信息化工程監理還是一個正在推廣的事物，而內蒙古自治區信息化工程具有繼承性，且多數規模不大、投資小，加之管理者缺乏認識，因此缺少監理需求，無需求也就無市場，內蒙古自治區信息化工程監理的市場需要進一步培育開發。

3. 存在較多非正式的咨詢

內蒙古自治區在政府部門信息化和企業信息化建設過程中有較多的咨詢過程，但這些咨詢多表現為非正式的咨詢。主要指政府和企業在信息化過程中通過非正式的渠道了解、咨詢有關信息化項目的問題及解決方案，一般無咨詢合同，不支付費用或支付少量咨詢費用。

非正式咨詢往往表現為:專家顧問模式、上級部門模式和第三方公司或機構模式。專家顧問模式是指開展信息化工程建設的業主單位向有關信息化專家顧問咨詢問題及解決方案的方式。目前許多政府部門與企業都會有一個專家顧問智囊團，在從事某項工作時可向智囊團專家進行咨詢，這個智囊團大多與政府和企業建立的是一種非正式的、松散的關系，也有的被政府或企業聘為“長年顧問”，適當支付費用。這種模式的優點是方便、靈活、節約資金，但其缺點是這些專家顧問對信息化工程不一定是專家，另外他們也不會對信息化工程建設中出現的問題負相關的責任。上級部門模式是指政府部門和企業的信息化工程受到其行業或業務主管部門的指導式咨詢，這種咨詢一般不收費，有時有第三方的作用，但有時介于承建單位與第三方之間。這種模式在現實中存在較多，特別在政府部門，因為許多信息化工程為上級指定，它們的實施理所當然受到上級部門的指導。對于企業而言，雖然目前政企分離，企業有較多的自主權，但由于受行業或業務的限制，有時也不得不采用上級行業或業務管理部門指定的系統，因此要向上級部門咨詢。另外，即使不使用指定系統，企業在進行信息化工程建設時，也經常向行業或業務上級管理部門咨詢，以求得同行的經驗以及系統的一致性。這種模式的優點是比較可靠，能吸收先行單位的經驗與教訓，實施比較容易成功;缺點是受行業或業務部門的限制，在系統功能方而會有局限性，會犯一些共性的隱蔽的錯誤。第三方公司或機構模式是指政府或企業在進行信息化工程建設的過程中，通過非正式的渠道向第三方公司或機構進行咨詢，得到第三方公司或機構的指導。這種模式的優點是節約資金，但由于是非正式的咨詢，第三方公司或機構不會對所做咨詢負責，有時出于競爭的目的，甚至還會誤導工程。

當然也存在一些正式的咨詢，這里正式的咨詢是指通過正式的渠道，如咨詢公司、相關科研機構、IT公司等，有咨詢合同、按照監理的規范程序與相關標準實施監理、按咨詢標準進行取費。如前所述，由于內蒙古自治區目前缺少專業的信息化工程監理公司、相關科研機構，有關IT公司資質相對較低，因此這方面業務一般請一些大城市的專業公司或機構來承擔，但專業公司或機構取費較高，只有少數大企業才請得起，并且這些公司或機構往往作為承建單位進入。也有一些在本地的IT公司，因為代理大公司的產品，在企業實施其產品過程中會提供咨詢，屬承建單位咨詢，并收取一定費用。

4. 監理公司缺乏專業監理人才

信息化工程監理涉及系統開發的全過程，對從業人員的素質要求很高。①從知識結構的角度看，信息化工程監理人員需要具備的知識主要包括信息系統理論、項目管理以及相關的軟硬件知識。 ②從工作經驗的角度看，信息化工程監理人員應該具備與信息系統相關的實施、開發等方面的經驗，具備信息系統項目管理的經驗、良好的溝通和協調能力。 ③從人員隸屬關系的層面看，信息化工程監理人員不應該與參與信息系統建設的任何一方有任何隸屬關系，從而保證監理人員能夠公正、公平地開展監理工作。由此可見，對信息化工程監理人員資質的要求是非常高的。目前，從自治區現有的監理人才來看，能夠達到上述要求的監理人才非常稀缺，這也為今后的高校教育提出了研究課題。

5. 監理體制框架不健全

這主要體現在法律、法規、管理、監督等體制不健全，尤其是體現自治區特色的地方性的相關制度有待于完善。目前盡管也出臺了一些相關的規范，但是真正從信息化和信息系統工程的角度出發，能夠體現信息系統特色和問題的仍然不多，許多條款實際上是將信息化工程監理與建筑工程監理形式上的嫁接，在監理制度建立過程中，許多具體問題沒有得到很好的、針對性的解決。

四、 對策與建議

1. 建立完善的信息化工程的監理體制框架

按照“小政府，大社會”的社會主義市場經濟原則，參照國際和國內其他省市的信息化工程監理的管理體制框架，自治區的信息化工程監理體制框架可以采取“三層次”監管框架，這3個層次是指政府信息化工程監理管理層、社會信息化工程監理管理層和信息化市場基礎層。

政府信息化工程監理管理層包括政府信息化主管部門及其下屬的單位，其職責是負責制定地方性的信息化工程監理法規，監督信息化工程的監理工作的落實與開展，監理單位的審批、考核、監督、管理，對信息化工程監理工程師的資格的考核、審批、管理等工作。

社會信息化工程監理管理層是指經過政府信息化工程監理管理機構確認、批準并獲取資格證書，在工商管理機構登記注冊，具有法人資格的監理公司或包含監理業務的相關單位。

信息化市場基礎層即信息化工程項目的業主單位(甲方)和承建單位(乙方)，信息化市場基礎層是信息化工程監理體制框架的基礎。沒有信息化工程建設的項目就沒有信息化工程監理，上述信息化工程監理3個層次的監理體制框架，完全依賴于信息化工程的建設。

這種監理體制框架的建立，既有利于政府信息化工程監理管理機構全面、客觀地制定信息化工程監理制度，保證監理法規體系的完善與健全，也有利于監理單位客觀、公正、公平、獨立地執行監理任務，更有利于信息化工程高質量、高效能的開發建設。

2. 規范信息化工程監理企業運行機制

要想規范信息化工程建設，首先要求監理企業規范自身在運營體系、質量管理體系、項目管理體系、監理工作體系方面的工作。體現在監理過程中，就是要正確行使監理法規賦予監理單位的權力與職責，不得超越國家有關法規，也不得超越與業主單位簽訂的合同所確認的權限。監理單位開展監理工作的基本原則是:一方面要嚴格監督設計單位、施工單位和開發單位全面履行合同所規定的義務;另一方面，又要積極維護其合法的權益。同時還要積極幫助設計、施工單位和開發單位解決其工作中出現的疑難問題，即所謂的三控、兩管、一協調的監理工作，以達到搞好信息化工程建設的目的。要實現上述目標，信息化工程監理企業要有一支具有良好專業素質的監理隊伍，自治區要著力培養一支專業的總監理工程師、監理工程師、監理員隊伍，且政府要加強對這支隊伍的培養、考核與管理。

3. 形成有自治區特色的監理法規體系

目前，國家已制定并發布很多有關信息化工程監理的法規，但是自治區針對地方經濟建設、具有少數民族地區特色的相關法規尚有欠缺，即針對地區經濟建設、具有少數民族地區特色的信息化工程監理法規需要進一步細化、強化。如制定《內蒙古自治區信息化工程建設管理辦法》、《內蒙古自治區信息化工程建設監理實施細則》等。

4. 加強信息化工程監理的意識

信息化工程監理作為信息系統工程中的一個重要環節，在信息化工程監理中起著承上啟下的作用，它對前期的規劃具有客觀的繼承性，在工程設計、實施、驗收階段具有驗證性和規范性。有效的監理工作，可以保證工程質量，合理配備資源，控制工程進度，降低成本和風險。因此，有必要在整個信息化領域開展加強信息化工程監理的宣傳教育，政府管理部門可以制定專門的法規強制信息化工程的監理工作，把信息化工程的監理工作作為信息化建設的必要環節，而不是簡單的可有可無的咨詢或者是形式上的敷衍和走過場。

五、 結 論

加強信息化工程監理，是推進信息化建設的客觀需要，尤其是在內蒙古自治區這樣一個信息化發展相對落后的地區，通過信息系統工程的監理，從而使信息化工程監理安全、健康、有序地進行，對我區的信息技術的應用與推廣、信息資源的充分利用、信息產業的快速發展，有著重大意義，對進一步推進我區國民經濟和社會信息化起著積極的作用。

針對內蒙古自治區信息化建設的客觀現狀，認真分析自治區信息化工程監理工作中的不足之處，從信息化工程監理的市場培育、政府監管體制的完善、監管工作的規范運作等方面加強建設，我區的信息化建設工作一定能夠取得大的突破。

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