關于中央銀行金融監管權邊界的理論思考

摘要:中央銀行應在多大程度上行使金融監管職能，長期以來一直是個理論上有爭議的問題，在各國金融監管實踐中也表現出不同的情況。然而，此次金融危機后，許多國家出臺的金融監管體制改革方案都主張擴大中央銀行的監管權限。本文擬對中央銀行擴權的主要依據進行理論分析，并對我國金融監管框架的改革提一些建議。

關鍵詞:金融監管;中央銀行;監管模式

Abstract:There had been a lot of debates on the extent that central banks should play in the financial supervision，both theoretically and practically. After the latest crisis，however，financial authorities in many countries have planned to enhance the role of central bank in their frameworks of financial supervision. This paper provides a theoretical analysis on the causes of enhancing the role of central banks in financial supervision，and offers some suggestions to the reform of financial supervision system of China.

Key Words:financial supervision，central bank，supervision model

中圖分類號:F830文獻標識碼:A文章編號:1674-2265(2010)03-0008-05

過去二十多年中，為適應金融機構經營模式的變化和金融市場結構的演變，一些國家的金融監管模式逐漸從傳統的部門分業監管向綜合化的混業監管轉變，特別是在1980年代末以后，這種轉變趨勢愈加明顯。然而，長期以來，對于中央銀行在金融監管中的地位和作用卻一直存在許多分歧和爭論。事實上，即使是實行相同監管模式的國家，中央銀行介入金融監管的程度和范圍也各不相同。新一輪全球金融危機表明，無論是沿襲分業、多重監管模式的美國，還是早在10年前就開始實行完全混業監管模式的英國，在緩解系統性金融風險上都是失敗的。這次危機不僅充分暴露了分業監管模式的諸多缺陷，也暴露了缺乏中央銀行參與的混業監管模式的缺陷。危機后，各國都對自己的金融穩定框架進行了反思，所出臺的改革方案都在不同程度上主張加強中央銀行在金融監管中的正式作用，并賦予其相應的工具和手段，這意味著一些傳統的金融監管理念開始轉變。本文首先總結不同監管模式下中央銀行的作用，然后回顧主要國家金融監管改革計劃中中央銀行的擴權情況，最后對中央銀行擴權的依據進行理論分析，并對我國金融監管框架的改革提一些建議。

一、不同金融監管模式下中央銀行的作用

由于制度結構的差異，中央銀行的角色和責任在不同的國家不盡相同。然而，以下三個職能是各國中央銀行共有的:(1)負責貨幣政策的制定和實施以穩定宏觀經濟;(2)保證金融系統的穩定;(3)提供并維護有效而平穩的支付系統。不過，在保證金融系統穩定方面，一些中央銀行不僅負有明確、正式的法律責任，而且被賦予了金融監管的職能;而另一些中央銀行盡管有維護金融系統穩定的責任，卻不擁有金融監管權。

消除系統性風險和保護消費者利益是金融監管的兩大目標，這是由金融業潛在的市場失靈所決定的。系統性風險可能來自兩個方面:一是由于金融系統對宏觀經濟運行風險的過度杠桿化暴露在宏觀經濟逆轉時，去杠桿化過程中資產價格的螺旋下降可能危及整個金融市場的安全，這常常被稱為宏觀系統風險;二是某個重要的金融機構破產引發了人們對類似或相關金融機構的信任危機，從而對整個金融系統產生不利沖擊，這被稱為微觀系統風險。系統性風險產生的成本不可能通過單個機構的風險管理內生化，因此需要引入外部的金融監管力量。同時，在信息不對稱條件下，也需要對金融機構的商業行為及其風險進行監管以保護消費者利益。與這兩個核心目標相對應，金融監管框架通常由宏觀審慎監管與微觀審慎監管兩部分組成。前者關注金融系統與宏觀經濟的聯系以及金融系統內部風險暴露的相互關聯性，目標是避免系統性風險;而后者關注的是單個金融機構的風險，目標是避免單個金融機構倒閉對消費者利益的影響。人們一般同意中央銀行應該介入宏觀審慎監管，但介入的程度和范圍——是僅僅作為系統性風險的評估機構，還是同時擁有對系統性重要金融機構的監管權——意見并不一致，而中央銀行是否應該介入微觀審慎監管更是一個開放性的問題。

由于各國金融部門規模與結構的不同、政治因素與傳統因素的差異，盡管混業監管是一種發展趨勢，但目前仍是多種監管模式并存的局面，中央銀行在其中的作用也各不相同。

(一)分業監管模式(institutional supervision)

根據金融機構的法人類型決定受誰監管，銀行、證券與保險公司分別由不同機構對其進行審慎監管和商業行為監管。中國內地、中國香港、墨西哥、阿根廷、俄羅斯等實行的就是這種監管模式。但中央銀行可能在一定程度上介入銀行業的審慎監管，如中國香港、阿根廷和俄羅斯等，也可能并不負責銀行業監管，如中國內地和墨西哥。

(二)功能監管模式(functional supervision)

根據公司的業務類型決定其監管機構，同一金融企業的不同業務由不同的機構監管。巴西、法國、意大利以及西班牙等國就采用這種模式，銀行業審慎監管一般由中央銀行負責。

(三)完全混業監管模式(full integration of supervision)

完全混業監管有兩種類型:一是單一機構的混業監管，二是“雙峰式”混業監管。在單一機構模式下，所有金融企業的審慎監管和商業行為的監管都由一個監管機構負責。在實行這種模式的大部分國家中，金融監管機構都獨立于中央銀行，例如英國、瑞典、挪威、丹麥、日本、韓國等。但也有國家是在中央銀行內部實現了完全的混業監管，例如愛爾蘭，其金融服務局(FSAI)只是中央銀行內部的一個部門。還有一些國家的中央銀行并沒有完全喪失監管權——德國中央銀行就與金融監管局(BaFin)共同承擔銀行業的某些監管責任。

“雙峰式”混業監管是指由一個機構負責金融系統中所有部門的審慎監管，另一個機構負責所有部門商業行為的監管。也就是說，存在兩個職責不同的完全混業監管機構。在實行這種模式的一些國家，中央銀行并不介入任何部門的審慎監管(例如澳大利亞)，但也有由中央銀行負責所有部門的審慎監管，另一個機構負責商業行為監管的情況(例如荷蘭)。

(四)部分混業監管模式(partial integration of supervision)

存在兩個審慎監管機構，其中一個對銀行、證券和保險這三個主要金融部門中的兩個進行混業監管。具體有以下三種情況:(1)銀行業和保險業實行混業監管，而證券業監管交由另一個機構。中央銀行可以充當部分混業監管者(例如馬來西亞中央銀行)，也可以不介入任何金融機構的審慎監管(例如加拿大中央銀行)。(2)銀行和證券市場實行混業監管，保險業則由另一個機構監管，實行這種模式的有芬蘭、瑞士等國，中央銀行一般不是審慎監管者。(3)保險業和證券業實行混業監管，另一個獨立機構負責銀行業的審慎監管——這個機構可以是中央銀行(如保加利亞、斯洛伐克和烏克蘭等國家的情形)，也可以不是(如玻利維亞、智利等國的情形)。

二、主要國家中央銀行的擴權情況

長期以來，美國實行的是一種帶有分業監管特征的功能監管模式，十分龐大和復雜，通常被稱為“雙重多頭”傘形監管模式?！半p重”是指聯邦政府和各州政府都擁有金融監管權;“多頭”是指由美聯儲、證券交易委員會、存款保險公司、保險監管局等多個機構進行分散監管。2008年3月，美國財政部向國會提交了《金融監管體系現代化藍圖》，2009年6月，奧巴馬政府又正式向國會提交了《金融監管改革方案》。盡管這兩份提案的細節不盡相同，但都主張從法律上賦予美聯儲“系統性風險監管者”或“全面市場穩定者” 的正式職責，同時也授予其維護金融穩定的“廣泛權力”。擴權后的美聯儲將全面負責系統性風險的評估和監測，對單個金融機構的監管權也從商業銀行延伸至所有具有系統重要性的機構，包括保險公司、投資銀行、對沖基金以及金融控股公司等。此外，美聯儲還有權對重要的支付清算體系進行監管，有權直接從被監管機構獲取信息，有權在緊急情況下將最后貸款人職能運用于非存款類金融機構。

英國從1998年開始由獨立于中央銀行的金融服務局(FSA)負責對所有金融機構的審慎監管和商業行為監管。本次危機表明，中央銀行與金融監管徹底分離的制度不利于系統性風險的識別、防范與危機的有效處置。2009年7月，英國財政部發布了《金融市場改革》白皮書，重申英格蘭銀行(BOE)維護金融系統穩定的法定目標，并賦予其具體的監管工具，包括:對重要的支付系統進行監管、負責管理存款保險基金、對大型金融機構有一定的監管權、在特別處置機制中作為領導者處理銀行破產問題等。改革的目的是要在一定程度上改變中央銀行面臨的以下狀況:負責金融系統穩定，但卻對具有系統重要性的任何金融機構沒有監管和檢查權;扮演最后貸款人角色，但并不是商業銀行的審慎監管者。由于FSA也將獲得更大的監管權，BOE與FSA在宏觀審慎監管中如何有效合作是今后面臨的一個重要問題。

德國中央銀行一直與聯邦金融監管局分擔銀行業監管責任，但主要是通過收集信息、分析財務報表等為后者行使監管職能提供依據，本身并不直接參與監管工作，也不具有行政處罰權。這種監管框架的弊端是可能出現重復勞動和由于官僚作風造成的監管拖延。2008年2月這兩個機構簽署了“備忘錄”，進一步明確了各自的責任，強調互相合作的重要性。盡管德國中央銀行的監管權并沒有明顯擴大，但其監管地位得到了鞏固。

歐元區作為一個整體，也對原有金融監管協調體系在危機中暴露的明顯缺陷進行了反思。雖然由歐盟領導人批準的《歐洲金融監管》并沒有提議建立一個單一的歐洲金融監管機構，日常監管仍然停留在國家層面上，但主張加強歐洲中央銀行(ECB)在各國中央銀行之間的橋梁和協調作用，而各國中央銀行在對本國金融系統的宏觀審慎監管中也應該發揮更大的作用。

國際上對中央銀行在金融監管體系中的作用也達成了某些共識。2009年1月，由各國民間、政府部門和學界資深人士組成的30人集團(G30)發布了題為《金融改革:一個金融穩定框架》的報告。該報告建議:(1)賦予中央銀行足夠的權力和必要的工具，使之不僅能在危機時期發揮作用，也能在信貸快速擴張、杠桿率上升的時期實施逆周期的監管。(2)在中央銀行不具有審慎監管權的國家，應當保證中央銀行在審慎監管和市場規制機構的決策層中發揮重要作用;當有關資本、流動性和保證金等關鍵性的制度安排發生變化時，中央銀行應當具有正式的評估權;中央銀行應當有權對系統重要性的機構和支付清算體系進行監管。

三、中央銀行擴權的依據

自本輪金融危機爆發以來，許多國家中央銀行在危機管理中的作用事實上得到了加強，而監管體系改革方案中的擴權建議則表明，加強中央銀行的作用并非只是危機中的權宜之計。這種轉變說明，經過本次危機，金融監管理念上逐漸形成了以下幾方面共識，這些共識成為一些國家中央銀行擴權的依據。

(一)貨幣政策應是金融穩定框架的一部分

貨幣政策的主要目標是維持價格穩定，在實行嚴格通貨膨脹目標制的國家，這甚至是唯一目標;金融監管的主要目標是維護金融系統穩定。過去很長一段時間，許多學者和政策實踐者都強調貨幣政策目標和金融監管目標之間的沖突:如果中央銀行是銀行業監管者，那么它可能為了提升金融部門的盈利程度、降低風險而采取過分寬松的貨幣政策，從而損害價格穩定目標;也可能由于擔心聲譽受損而濫用最后貸款人權力，使一些本來應該進行破產清算的銀行獲得過度支持，滋生道德風險。因此，過去的主流觀點是:執行貨幣政策與穩定金融系統的任務應該分配給不同的機構，以保證各自的獨立性。正是基于這樣的理論認識，在英格蘭銀行已經建立起了大規模銀行業監管能力的情況下，英國政府還是在2000年頒布《金融服務和市場法案》剝奪了其銀行監管職能。

然而，本次危機再次表明，貨幣政策對金融系統的穩定產生重大的影響。與歷史上大多數金融危機一樣，本次危機也是由資產泡沫的破裂引發的，而在泡沫形成和不斷膨脹的過程中，都有銀行信貸擴張的推動。2001-2003年間，為了克服互聯網泡沫破裂和“9.11”恐怖事件對經濟的不利沖擊，美聯儲實行了相當寬松的貨幣政策，連續13次下調聯邦基金利率——從6.5%降至1%的歷史最低水平并維持了一年之久。低利率刺激房地產以及各類金融衍生品的投資需求、導致資產價格上升，而資產價格上升提高了投資者抵押物的價值從而增加了信貸可得性，信貸供給的增加又進一步推動了資產價格上漲。這樣，在樂觀預期推動下，資產價格、融資杠桿率與信貸供給螺旋上升，一旦資產泡沫破裂，金融系統性風險就出現了?？梢姡绻麤]有貨幣政策的配合，金融監管很難成功，因為當適應性的貨幣政策刺激了信貸需求時，各類投資者繞過金融監管的動機會變得非常強烈。

目前，盡管理論界與政策實務部門對貨幣政策目標是否應該更多地考慮資產價格、杠桿率和信貸增長等情況還有很大分歧，但形成的基本共識是:貨幣政策對金融失衡的產生和蔓延有重要影響，因此貨幣政策制定者應該有金融穩定的意識;只有在貨幣政策與審慎監管政策的協調配合下，金融穩定的目標才能實現，因此貨幣政策應該是維護金融穩定的整體框架的一部分。一些國家中央銀行擴權正是這種共識的反映。

(二)宏觀審慎監管應與微觀審慎監管有機結合

早在二十世紀70年代后期，國際清算銀行(BIS)就指出，金融監管應具有系統性的宏觀視野，只針對單個金融機構的資本充足率、流動性、盈利能力等指標進行微觀審慎監管，而忽視金融體系作為一個整體與實體經濟的密切聯系以及金融機構之間的關聯性，并不能確保金融體系的穩定。這次金融危機未得以有效防范的主要原因，就是沒有在微觀審慎監管的基礎上，對金融機構經營模式變化、金融產品創新、金融業的相互關聯性對金融系統穩定的影響給予足夠的重視，也沒有對宏觀經濟與金融系統的相互作用可能產生的系統性風險給予足夠的關注，更沒有設計逆周期的政策工具緩解金融市場的順周期性。因此，構建有效的宏觀審慎監管框架將是今后許多國家金融監管制度改革的核心內容，而中央銀行擴權則反映了以下共識:在宏觀審慎監管框架中，中央銀行的作用十分重要。

首先，中央銀行在評估宏觀經濟狀況和宏觀金融風險方面具有專門知識，擴大其金融監管作用，有助于宏觀審慎工具的設計、開發。其次，由于金融失衡不利于貨幣政策目標的實現，中央銀行有消除系統性金融風險的強烈動機，加強其在宏觀審慎監管中的作用有利于監管工具的有效運用從而提高金融監管的整體效力。最后，強化中央銀行的作用也有利于宏觀審慎監管與微觀審慎監管的有機結合。在英國，英格蘭銀行有責任維護金融穩定，但缺乏對金融機構的直接檢查權和干預權，影響了它對系統性風險的分析、監測和評估;而擁有監管權的金融服務局由于沒有宏觀管理的文化傳統和經驗，往往是在宏觀審慎意識缺失的情況下進行微觀審慎監管，結果也很難識別和化解潛在的系統性風險。在美國，美聯儲對其會員銀行有監管權，但非美聯儲會員銀行由貨幣管理委員會(OCC)監管，聯邦存款保險公司對各類銀行的資產負債和風險管理也有監管的權力和義務。這種多頭監管安排使美聯儲更多地是在微觀層面關注商業銀行的風險，也不利于系統性風險的識別和防范。因此，要維護金融系統穩定，宏觀與微觀審慎監管必須有機結合，即使中央銀行沒有微觀審慎監管職能，明確其在宏觀審慎監管中的地位也有利于宏觀、微觀審慎監管者建立緊密的、持續的合作關系。

(三)市場流動性對金融系統的穩定至關重要

市場流動性是指資產在金融市場上被交易的難易性，對一個市場主導的金融系統而言，它決定了金融系統面對沖擊的回彈力，因而決定了金融系統的穩定性。過去十幾年中，在金融自由化和資產證券化的推動下，發達國家金融市場的層次日趨豐富，各層次金融產品之間的關系變得錯綜復雜，各類金融機構的資產平衡表高度相關。盡管證券化過程中涌現的金融創新產品通過滿足不同風險偏好投資者的需求，增強了信用風險的“可交易性”，提高了初級市場風險分散和轉移的能力，但同時也使整個金融系統對這些產品在二級市場上的流動性十分敏感。當不確定性增加、市場開始面臨緊張壓力時，投資者恐慌性的資產清算可能很快觸發一種或多種資產市場流動性的蒸發，高度的相關性使得個別金融機構的流動性危機很容易轉化為系統性的流動性危機——這意味著不只是大型商業銀行具有系統重要性。

這次危機再次證明了資產的市場流動性和金融機構的關聯性對金融系統穩定的重要影響。作為市場流動性的最后提供者(最后貸款人)，中央銀行如果對金融衍生品的交易、對那些具有系統重要性的機構沒有事前監管權，而只是在出現問題時充當最后貸款人，這種制度安排不僅容易滋生金融機構的道德風險，而且也容易貽誤流動性注入的最佳時機，不利于防范系統性風險?；谶@樣的認識，在美國的改革計劃中，金融衍生品市場被納入了美聯儲的監管范圍，大型的投資銀行、對沖基金和保險公司等也被認為是具有系統重要性的機構受美聯儲監管;英國的改革計劃也建議將對沖基金納入英格蘭銀行和金融服務局的宏觀審慎監管。同時，由于支付清算系統也對市場流動性產生重要影響，許多國家的中央銀行也計劃加強對重要的支付清算系統的監管。

(四)特別處置機制應納入金融穩定框架

本次危機也暴露出了各國金融穩定框架普遍存在的一個缺陷:缺乏有效的針對破產金融機構的特別處置機制(special resolution regime)。英國在北巖銀行(Northern Rock)危機爆發時，德國在房貸機構HRE和IKB陷入困境時，都感到了特別處置制度的缺失;比利時的跨國金融公司Fortis出現流動性危機時，由于各國處置制度的不同，危機管理變得十分復雜;而美國對投資銀行雷曼兄弟公司和保險巨頭AIG的危機處置也由于現有處置框架的局限性而變得無序。在特別處置機制缺失或處置范圍和工具有限的情況下，政府在危機管理中常常只有兩種選擇:一是采用適用于普通企業的破產處置——破產清算，例如美國政府對雷曼兄弟公司的處置(美國只有針對商業銀行的金融企業處置機制);二是政府注入公共資金救助，例如美國對AIG、德國對HRE和IKB的處置。這兩種處置方法都可能成本高昂，前者沒有考慮金融企業破產的巨大負外部性——雷曼兄弟的無序破產就導致了強烈的系統性沖擊、使全球金融危機陡然升級;而巨額公共資金的注入不僅增加財政負擔、損害納稅人利益，而且滋生道德風險，也不利于長期金融穩定。因此，要維護金融穩定，除了有效的規制、監管制度和適當的存款保險安排以外，還必須有針對金融機構的特別處置機制作為補充，這已成為各國金融當局的共識。與一般破產處置程序在企業資不抵債時才啟動不同，特別處置程序允許處置主體在金融機構出現問題的早期介入，這使處置主體能夠在尋求措施避免資本狀況進一步惡化的同時，有足夠的時間在問題機構的凈資本被完全消耗之前找到最合適的處置工具?？晒┻x擇的工具包括:私人部門收購、部分存款和資產轉移給健康銀行、過橋銀行工具、為私人企業收購提供支持，最后才是通過財政資金注入臨時接管問題機構。因此，有效的特別處置機制能夠在財政成本與系統性風險沖擊的權衡中帶來凈效率的增加。

由于審慎監管與特別處置之間存在潛在合力，審慎監管者應與負責公共資金注入的財政部一樣成為特別處置主體之一。如果中央銀行同時具有微觀審慎監管職能，監管與特別處置可以較好地銜接:在發現問題時，中央銀行可以作為最后貸款人向有支付能力但缺乏流動性的機構提供信貸支持，同時又能利用專門知識從宏觀層面上評估某個機構破產可能產生的系統性沖擊力，從而選擇最合適的特別處置工具。如果中央銀行不是金融機構的直接監管者，除金融監管機構和財政部外，特別處置主體也需要包括中央銀行，因為中央銀行既有維護金融系統穩定的激勵和專門知識，又可以在必要時提供緊急流動性援助。因此，英國的改革計劃明確了中央銀行在特別處置過程中的領導作用;美國財政部和美聯儲發布的聯合提議也主張，美聯儲至少應該以顧問角色介入非銀行金融機構的特別處置。

四、對我國金融監管體制改革的啟示

目前，我國實行的是“一行三會”的分業監管制度:中央銀行有防范和化解金融風險、維護金融穩定的法定職責，但銀行、證券和保險業的審慎監管權分別賦予了銀監會、證監會和保監會。由于中央銀行除貨幣政策工具外不擁有任何宏觀審慎監管工具，而微觀審慎監管機構又沒有充分的宏觀安全意識，結果實際上沒有一家機構對防范系統性風險負總責。如前所述，中央銀行在宏觀審慎監管中可以發揮重要作用，因此，在分業監管模式短時間內無法改變的情況下，我們也應該考慮擴大中央銀行的作用。首先，有必要明確中央銀行監管系統性風險的具體職責，包括分析和監測宏觀經濟變化對金融系統穩健性的影響、評估整個金融系統的資本、流動性以及杠桿率狀況可能產生的風險、監管跨市場和跨機構的金融風險等。其次，應賦予中央銀行相應的宏觀審慎監管權，包括對具有系統重要性的銀行、證券機構和保險公司的直接監管權，對重要的支付清算系統的檢查權，以及危機管理中提供緊急流動性支持的權力等。最后，中央銀行應加強與各監管機構的信息溝通與合作，并在宏觀審慎工具的研究開發中起主導作用。

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(責任編輯 代金奎)