國庫監(jiān)管工作中的問題及對策

隨著國家財稅體制改革的不斷深化，人民銀行經(jīng)理國庫的業(yè)務(wù)范圍、核算方式及資金清算渠道都發(fā)生了較大變化，這對國庫監(jiān)管工作提出了新的更高的要求。如何從制度建設(shè)、監(jiān)管模式、監(jiān)管理念等方面準(zhǔn)確定位人民銀行的國庫監(jiān)管職能，保證國家預(yù)算資金安全，是當(dāng)前人民銀行國庫部門亟待研究解決的課題。

一、當(dāng)前國庫監(jiān)管工作的難點(diǎn)

(一)監(jiān)管定位模糊，制約手段匱乏，法律支撐缺位

一是監(jiān)管定位模糊?！吨袊嗣胥y行法》、《預(yù)算法》明確規(guī)定由中國人民銀行經(jīng)理國庫，但卻沒有用明確的法律條文規(guī)定國庫的監(jiān)管地位，國庫部門在履行監(jiān)管職能工作中很難找準(zhǔn)定位。

二是制約手段匱乏?！吨腥A人民共和國國家金庫條例》及其《實(shí)施細(xì)則》只是對人民銀行經(jīng)理國庫的基本職責(zé)和權(quán)限作了原則性的規(guī)定，對在國庫資金支撥、退付和收繳、報解、入庫過程中，涉及到的財政、稅務(wù)、海關(guān)等部門不合理、不合規(guī)的行為，國庫部門缺乏必要的監(jiān)督制約手段以及處理的法律法規(guī)依據(jù)。

三是法律支撐缺位。中國人民銀行、財政部、國家稅務(wù)總局1998年聯(lián)合制訂的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國庫監(jiān)管工作的通知》，是各級國庫監(jiān)管的主要依據(jù)，但按照該辦法，對財政撥款的監(jiān)管只局限于對撥款憑證要素、撥往非預(yù)算單位無正式文件說明或超預(yù)算等拒絕辦理，對預(yù)算收入退庫和更正的監(jiān)管規(guī)定只是強(qiáng)調(diào)要有文件依據(jù)，監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限有較大的局限性。中國人民銀行發(fā)布的《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》只規(guī)定了對代理國庫業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行、信用社的罰責(zé)，并且只是部門規(guī)章，法律效力較低，制約了人民銀行國庫監(jiān)管職能作用的發(fā)揮。

(二)監(jiān)管與服務(wù)權(quán)責(zé)不對稱

財政資金的最終支配權(quán)在同級人民政府，政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會各項事業(yè)發(fā)展的需要分配財政資金。但是，由于目前地方財政分配制度并不十分科學(xué)完善，長官意志、部門利益仍然對財政資金的使用影響較深。地方政府、財政等部門在一定程度上認(rèn)為財政的錢應(yīng)由財政自由支配，人民銀行經(jīng)理國庫，是替地方財政部門管賬的會計、出納，應(yīng)服從或附屬財政部門的管理和安排，沒有理由對財稅部門監(jiān)督，對人民銀行國庫監(jiān)管工作的支持、配合缺乏主動性。人民銀行經(jīng)理國庫，對地方政府、財政、稅務(wù)部門既有服務(wù)的責(zé)任，又有監(jiān)督的權(quán)力。但是，由于職責(zé)分工與監(jiān)督處理權(quán)限界定不具體、不明確，國庫在預(yù)算資金收支活動中，哪些該管、哪些不該管，如何監(jiān)管，監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題如何處理等問題均沒有明確的、可操作性的規(guī)定。面對有關(guān)單位的違規(guī)行為，國庫部門沒有處罰權(quán)，只能向有關(guān)部門反映，有的地方政府、財政、稅務(wù)部門對國庫監(jiān)管工作中反映出的問題不重視，不處理，使人民銀行國庫監(jiān)管職能作用難以體現(xiàn)。

二、對策建議

(一)建立監(jiān)管體系，完善法律法規(guī)

應(yīng)盡快修訂《中華人民共和國國家金庫條例》及其《實(shí)施細(xì)則》，針對欠缺和滯后的部分條款進(jìn)行修改完善;結(jié)合財政、稅務(wù)、金融體制改革的新要求和人民銀行國庫監(jiān)管工作的新變化、新問題、新情況，盡快制定《國庫法》，以法律形式明確賦予人民銀行國庫對財稅等部門合理適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督檢查權(quán)和行政處罰權(quán)力，確立和強(qiáng)化人民銀行國庫監(jiān)管的地位和權(quán)威，改善國庫監(jiān)管工作的社會環(huán)境，使人民銀行在行使國庫監(jiān)管職能過程中能夠依法行政。

(二)發(fā)揮合力優(yōu)勢，突出監(jiān)管重點(diǎn)

一是建立由財、稅、庫“三位一體”的互查和聯(lián)查制度，以共同監(jiān)督管理國庫資金，共同規(guī)范庫款收、支、退付的核算手續(xù)，共同發(fā)揮監(jiān)管職能作用，共同防范國庫資金的風(fēng)險，形成合力監(jiān)督制約的管理機(jī)制。二是重點(diǎn)監(jiān)測國庫資金運(yùn)行情況，擠掉財稅“水分”，嚴(yán)防“空轉(zhuǎn)”、“以貸還稅”、“買稅賣稅”等違規(guī)違法行為的發(fā)生，嚴(yán)格監(jiān)督國庫支撥，實(shí)現(xiàn)財政收支平衡，加強(qiáng)退庫管理，嚴(yán)格賬戶管理，杜絕財稅單位多頭開戶，防止國庫資金流失。

(三)加快電算改革，提高科技含量

盡快實(shí)現(xiàn)國庫會計業(yè)務(wù)集中核算模式，以解決基層國庫人員緊缺和業(yè)務(wù)崗位設(shè)置之間的矛盾，從而降低基層國庫業(yè)務(wù)工作量和風(fēng)險環(huán)節(jié)，將基層國庫人員從大量繁雜的日常業(yè)務(wù)核算工作中解脫出來，強(qiáng)化國庫監(jiān)管工作的力量，進(jìn)一步加大對國庫經(jīng)收處和代理銀行的國庫業(yè)務(wù)檢查和處理力度，規(guī)范資金核算報解行為。

(四)更新監(jiān)管理念，拓寬監(jiān)管思路

首先，將國庫工作的重心向監(jiān)管傾斜，使監(jiān)管工作處在與日常工作同等重要的位置上，加強(qiáng)日常工作中的監(jiān)管，避免監(jiān)管工作流于形式。其次，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，建立和完善風(fēng)險監(jiān)管體系，特別是預(yù)防性風(fēng)險管理手段，實(shí)現(xiàn)從單純的合規(guī)性監(jiān)管向以風(fēng)險防范為核心的審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)變，加大風(fēng)險監(jiān)管力度。第三，采用規(guī)范化的監(jiān)管方式，把現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來，注重非現(xiàn)場監(jiān)管，增強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)管工作的預(yù)警性，靈活應(yīng)用非行政手段，針對監(jiān)管工作中出現(xiàn)的問題，及時發(fā)出“提示函”、“意見書”，促進(jìn)規(guī)范管理，確保各級預(yù)算收人準(zhǔn)確、及時入庫。

(責(zé)任編輯 代金奎)