摘要:面對(duì)耕地不斷減少的嚴(yán)峻形勢(shì)，國家提出耕地占補(bǔ)、以工哺農(nóng)的對(duì)策。有關(guān)耕地占補(bǔ)、以工哺農(nóng)及政府支持政策方面的研究較多，但大多都是從某個(gè)行政區(qū)域范圍內(nèi)考慮以上問題，而將土地資源作為一整盤棋，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，從全國范圍內(nèi)，對(duì)東中西部及東北之間的合作，特別是從跨區(qū)域的角度研究耕地占補(bǔ)平衡、以工哺農(nóng)的較少。跨地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡、以工哺農(nóng)公共資源交易的新模式，強(qiáng)調(diào)綜合發(fā)揮中西部及東北地區(qū)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)，及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的第二、第三產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)土地資源的跨區(qū)域整合。

關(guān)鍵詞:耕地;跨地區(qū)占補(bǔ)平衡;以工哺農(nóng);模式創(chuàng)新

中圖分類號(hào):F124.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各項(xiàng)非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積不斷擴(kuò)大與可提供糧食生產(chǎn)的耕地?cái)?shù)量急劇減少的矛盾日益突出，而目前我國對(duì)糧食生產(chǎn)威脅最大的就是耕地總量的逐年減少。《2007年中國國土資源公報(bào)》的數(shù)據(jù)表明，從1997年到2007年，我國耕地面積凈減少1.23億畝，2007年全國耕地面積是18.26億畝;《2008年國土資源公報(bào)》:全國耕地面積18.2574億畝，凈減少29萬畝[1]。中央多次表明，為保證國家糧食安全，一定要守住18億畝這條底線。耕地是有限的，怎樣保證在發(fā)展的同時(shí)耕地不減少，又怎樣讓有限的土地滿足糧食不斷增長的需求呢?國家提出了實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的戰(zhàn)略以及以工哺農(nóng)的方針，而耕地占補(bǔ)平衡是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的重要途徑之一。

所謂耕地占補(bǔ)平衡是根據(jù)我國現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》第三十一條確定的耕地保護(hù)的基本制度，即占用耕地補(bǔ)償制度:非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行這項(xiàng)制度，保證耕地不減少。2006年6月，國土資源部根據(jù)《土地管理法》和《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，發(fā)布了《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》(國土資源部令第33號(hào))，要求各級(jí)國土資源管理部門按照“占多少，墾多少”的原則，對(duì)依法批準(zhǔn)占用耕地的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地補(bǔ)充耕地方案的落實(shí)情況進(jìn)行檢查核實(shí)。

一、 跨地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡模式的提出

目前，國內(nèi)研究耕地占補(bǔ)平衡、以工哺農(nóng)及政府支持政策多是從各行政區(qū)域角度出發(fā)，研討如何充分利用本區(qū)域內(nèi)的土地資源優(yōu)勢(shì)及挖掘潛力。《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》及各地區(qū)相繼制定的考核實(shí)施意見、辦法等，都是要求各級(jí)地方國土資源管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡的考核工作。但事實(shí)上，我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，土地資源的利用情況也不盡相同。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，效益顯著，但建設(shè)用地不斷占用耕地，而耕地后備資源短缺，在本省域內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡是不現(xiàn)實(shí)的。而我國一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)耕地資源相對(duì)豐富，但由于資金缺乏，農(nóng)業(yè)技術(shù)水平低，單位產(chǎn)量很難提高;當(dāng)?shù)毓I(yè)又因種種原因發(fā)展滯后，以工哺農(nóng)的目的無法達(dá)到。

為此，根據(jù)《土地管理法》第三十三條“個(gè)別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾”，提出跨行政區(qū)域、經(jīng)濟(jì)區(qū)域的耕地占補(bǔ)指標(biāo)置換，以達(dá)到耕地占補(bǔ)平衡，即確保我國耕地總量的不變，又可實(shí)現(xiàn)以工哺農(nóng)，實(shí)際上這是將土地資源放在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行一種特殊交易的模式:即從我國整體利益出發(fā)，充分考慮各地區(qū)在工、農(nóng)業(yè)發(fā)展上的優(yōu)劣勢(shì)，發(fā)揮中西部一些地區(qū)農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)第二和第三產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)，通過市場(chǎng)機(jī)制和國家宏觀指導(dǎo)及協(xié)調(diào)，在耕地后備資源豐富且易開發(fā)的其他省域進(jìn)行耕地占補(bǔ)指標(biāo)置換，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡就成為可能和必然;或?qū)㈤_發(fā)等量耕地的資金投放到農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)上，那么，以工哺農(nóng)的目的也就真正實(shí)現(xiàn)了。在這種模式下可有效緩解東部發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地供需矛盾，增加不同地類單位土地面積上的收益，同時(shí)促進(jìn)西部和東北地區(qū)土地資源的開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域間資金、技術(shù)、資源優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)和轉(zhuǎn)換。

二、 跨地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡的必要性

(一)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求

由于自然、歷史、經(jīng)濟(jì)和政治各種因素的共同作用，區(qū)域間特別是東部沿海與東北及中西部之間公共服務(wù)、人均收入和生活水平差距有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，亟待得到遏制。“十一五”規(guī)劃綱要中明確指出，要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務(wù)的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東、中、西部良性互動(dòng)，公共服務(wù)和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

通過跨區(qū)域耕地占補(bǔ)指標(biāo)置換、以工哺農(nóng)，可籌措巨額資金，直接用于支持中西部及其他地區(qū)優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)發(fā)展，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，加快科技進(jìn)步，加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)大型商品糧生產(chǎn)基地，提升綜合生產(chǎn)能力，大幅度提高糧食單產(chǎn)和總產(chǎn)量;保障國家糧食安全，有效解決“三農(nóng)問題”，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì);有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，形成以東帶西、東中西共同發(fā)展格局。

(二)東中西部各自發(fā)展的局限性

1.東部第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展地域上的局限性

改革開放以來，廣東、江蘇、浙江等沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，第二和第三產(chǎn)業(yè)成為其比較優(yōu)勢(shì)。隨之而來的是兩類產(chǎn)業(yè)用地需求不斷增加，但受國家因糧食安全而限制農(nóng)用耕地使用政策的影響，非農(nóng)業(yè)用地缺口不斷增大，導(dǎo)致地價(jià)猛增，直接影響產(chǎn)業(yè)升級(jí);另外，因產(chǎn)業(yè)之間比較利益懸殊，該地區(qū)農(nóng)民種糧積極性很低，其收入中來自第一產(chǎn)業(yè)所占比重不斷降低。在東部沿海各省區(qū)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行非農(nóng)業(yè)用地與耕地占補(bǔ)指標(biāo)置換發(fā)展的空間已經(jīng)不大。

工業(yè)化、城市化不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)與土地資源不足的矛盾已成為發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。由于耕地后備資源的短缺，在該區(qū)域內(nèi)要實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡不太現(xiàn)實(shí)。另一方面，該地區(qū)大多數(shù)的農(nóng)民，受城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的影響，除了一些特色農(nóng)產(chǎn)品之外，往往把種植業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)僅作為輔助工作，以工哺農(nóng)的效果在以上經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)不顯著。

要破解東部沿海省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地難題，保障又好又快發(fā)展，除了必須轉(zhuǎn)變?cè)瓉泶址攀降墓艿胤绞健⒂玫胤绞剑瑢?shí)行精細(xì)化管理，集約化利用之外，不能僅站在本行政區(qū)域內(nèi)考慮土地資源的利用，而應(yīng)從全國整體利益的角度統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展，真正落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的措施。

2.中西部農(nóng)業(yè)發(fā)展的局限性

東北及中西部許多省區(qū)耕地后備資源豐富，有發(fā)展糧食的優(yōu)越條件，但因經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，農(nóng)業(yè)投入低，地方財(cái)政緊張且國家投入有限，因此無力把更多的資金投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，優(yōu)勢(shì)難以有效發(fā)揮。不考慮地區(qū)之間農(nóng)業(yè)和工業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，靠行政手段迫使農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)不但難以保障國家糧食安全，而且無助于“三農(nóng)”問題的解決，更談不上新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)，當(dāng)然也會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與優(yōu)化。

(三)資源綜合利用的要求

資源綜合利用是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中一項(xiàng)長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略方針，對(duì)于節(jié)約資源、改善環(huán)境、提高經(jīng)濟(jì)效益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和可持續(xù)發(fā)展都具有十分重要的意義。我國各個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的自然資源和社會(huì)資源不盡相同，正因?yàn)槿绱耍鞯匕l(fā)展才出現(xiàn)不平衡狀態(tài)，呈現(xiàn)東富西貧、南強(qiáng)北弱的局面。跨地區(qū)耕地占補(bǔ)指標(biāo)置換、以工哺農(nóng)的模式，正是揚(yáng)長避短，將東中西部強(qiáng)勢(shì)資源相結(jié)合，從國家全局角度出發(fā)，對(duì)資源進(jìn)行綜合利用，可達(dá)到工農(nóng)業(yè)共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)合作共贏的目的。

(四)環(huán)境保護(hù)的要求

從可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)出發(fā)，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境互為支持系統(tǒng)[2]。目前，中國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡在一定程度上表現(xiàn)出了發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境之間的矛盾。不論是珠三角還是長三角地區(qū)，其發(fā)展是工業(yè)代替了農(nóng)業(yè)，在生態(tài)環(huán)境上，是先發(fā)展后治理，結(jié)果是以犧牲環(huán)境為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代價(jià)。

東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，由于非農(nóng)業(yè)用地缺乏，許多企業(yè)被迫遷至內(nèi)地或在內(nèi)地投資辦廠;而中西部(包括東北)地區(qū)為縮小與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距，往往以“加快城鎮(zhèn)化步伐”作為“推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)”的前提，大力招商引資，發(fā)展工業(yè)。其結(jié)果都是既占用了農(nóng)田，導(dǎo)致耕地進(jìn)一步減少，而且由于工業(yè)的發(fā)展，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境帶來了損害。此外，中西部某些地區(qū)由于技術(shù)、資金等要素的缺乏，又急于致富，對(duì)自然資源的開發(fā)利用過度，也導(dǎo)致了環(huán)境與生態(tài)平衡的破壞，未能充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。

面對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)退化、資源耗竭，發(fā)展農(nóng)業(yè)已從過去單純注重其經(jīng)濟(jì)意義向經(jīng)濟(jì)意義和生態(tài)意義并重的方向轉(zhuǎn)變。資源耗竭和環(huán)境退化要求工業(yè)“哺育”農(nóng)業(yè)[3]。從國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易環(huán)境看，技術(shù)性貿(mào)易壁壘、綠色貿(mào)易壁壘的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)越來越嚴(yán)格，也要求我國大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，特色農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的“三統(tǒng)一”。通過跨地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡、以工哺農(nóng)的模式，可聚集大量的資金用于支持中西部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，解決了中西部發(fā)展農(nóng)業(yè)資金短缺的問題。

(五)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的思考

東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是中國在經(jīng)濟(jì)探索中逐步發(fā)展起來的，有其成功的一面，也有教訓(xùn)，該發(fā)展模式未必就是全國未來發(fā)展的正確選擇。浙江大學(xué)教授史晉川認(rèn)為，“區(qū)域發(fā)展的績(jī)效不僅與資源稟賦有關(guān)，更重要的是發(fā)展的路徑和發(fā)展模式的選擇。”中西部地區(qū)大力招商引資、發(fā)展工業(yè)以求快速發(fā)展致富，結(jié)果同樣是以犧牲環(huán)境為代價(jià)，走的是東部發(fā)達(dá)地區(qū)走過的老路。對(duì)農(nóng)民來說，農(nóng)民失去土地也就失去了立身之本。這些地區(qū)采用工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，值得商榷;從國家糧食安全的角度來說，也不能這樣做。那么要解決中西部地區(qū)發(fā)展的資金問題，就不能單純地從本地區(qū)出發(fā)，各自謀求發(fā)展，而要求跨省份、跨區(qū)域的資源整合，從全局出發(fā)，發(fā)揮東中西部的各自優(yōu)勢(shì)，資源互補(bǔ)。

三、耕地占補(bǔ)平衡的可行性分析

(一)從不同區(qū)域的農(nóng)民收入看耕地占補(bǔ)平衡、以工哺農(nóng)模式的可行性

(二)從耕地占補(bǔ)目標(biāo)的確定及實(shí)現(xiàn)看耕地占補(bǔ)平衡、以工哺農(nóng)模式的可行性

1.需控制的變量

2.確定跨地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡的目標(biāo)

(1)保障糧食安全。要求耕地占補(bǔ)后，既要達(dá)到耕地我國耕地總量的平衡，又要能夠提高提供占補(bǔ)耕地方的生產(chǎn)率，得以生產(chǎn)出(k+m)畝土地的糧食，或至少能用k畝土地，生產(chǎn)出(k+m)畝土地產(chǎn)出的糧食。事實(shí)上，由于耕地占用方所在地的農(nóng)業(yè)耕地大多閑置，而提供耕地占補(bǔ)方的土地往往具有一定的生產(chǎn)潛力，通過耕地占補(bǔ)平衡、以工哺農(nóng)后，土地的產(chǎn)出可能遠(yuǎn)高于原先的糧食產(chǎn)出量。

為防止不可開發(fā)新耕地地區(qū)進(jìn)行耕地占補(bǔ)失控，政府一方面應(yīng)對(duì)全國范圍的耕地進(jìn)行分類、分等級(jí)管理，劃出可開發(fā)占補(bǔ)、可置換的區(qū)域，要求完成占補(bǔ)的土地，必須達(dá)到相應(yīng)的等級(jí)或畝數(shù);另一方面，對(duì)需提高耕地生產(chǎn)率但無耕地可開發(fā)的區(qū)域，在國家糧食、耕地安全警戒線內(nèi)，嚴(yán)格控制耕地指標(biāo)占補(bǔ)置換的總量m不能超過h。

(2)增加農(nóng)民收入。通過耕地占補(bǔ)平衡、以工哺農(nóng)，占、補(bǔ)兩地的農(nóng)民收入都應(yīng)高于原來的收入。對(duì)占補(bǔ)方所在地的農(nóng)民來說，每畝土地平均生產(chǎn)率由prod 1w提高到prod 2w，收入變?yōu)?

iw+m*prod 2w-m*prod 1w+m*p1/n(2)

對(duì)提供耕地占補(bǔ)方所在地的農(nóng)民而言，每畝土地平均生產(chǎn)率由prod 1z提高到prod 2z，收入變?yōu)?

iz+k*prod 2z(3)

(3)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。通過耕地占補(bǔ)平衡、以工哺農(nóng)，既要解決東部沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)第二、第三產(chǎn)業(yè)用地短缺的問題，又要解決農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)地區(qū)資金短缺的問題，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)同時(shí)提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。

(三)耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)及其動(dòng)態(tài)模型

通過以上對(duì)應(yīng)控制的變量及目標(biāo)的分析，以耕地占、補(bǔ)兩地的農(nóng)民收入、就業(yè)人數(shù)和生產(chǎn)率為函數(shù)，建立以下耕地占補(bǔ)平衡、以工哺農(nóng)目標(biāo)確定及實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)模型，該模型的基本內(nèi)容是:政府目標(biāo)為農(nóng)民福利最大化，約束條件為保障糧食安全和提高農(nóng)民收入:

四、耕地占補(bǔ)平衡的選擇原則

第一，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行耕地占補(bǔ)指標(biāo)置換須具備的條件。土地資源緊張的地區(qū)，進(jìn)行跨地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡、以工哺農(nóng)，至少應(yīng)具備以下條件:(1)在第二和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展上有明顯的比較優(yōu)勢(shì);(2)能走上以內(nèi)含增長為主、外延增長為輔、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和優(yōu)化的可持續(xù)發(fā)展道路;(3)該地區(qū)第二和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地短缺且價(jià)格很高，已制約了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和優(yōu)化;(4)該地區(qū)的第一產(chǎn)業(yè)尤其是糧食種植業(yè)沒有比較優(yōu)勢(shì)，農(nóng)民沒有積極性，但有能滿足產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要的農(nóng)業(yè)用地;(5)能通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)和優(yōu)化解決當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”問題，并有助于新農(nóng)村建設(shè)及構(gòu)建和諧社會(huì);(6)有能力以較高的價(jià)格支付購得的耕地指標(biāo)或等同于相同耕地價(jià)值的金額。

第二，接受跨地區(qū)耕地占補(bǔ)指標(biāo)置換、以工哺農(nóng)需具備的條件。只要是有條件發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的區(qū)域，均可考慮接受跨地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)置換、以工哺農(nóng)的模式，但該區(qū)域至少應(yīng)具備以下條件:(1)有豐富的耕地資源，糧食生產(chǎn)有較大的比較優(yōu)勢(shì);(2)耕地后備資源豐富且易開發(fā);或，雖然耕地后備資源不太豐富，或較難開發(fā)，但現(xiàn)有耕地開發(fā)增產(chǎn)潛力大，加大資金投入(來源于耕地指標(biāo)置換)后糧食單產(chǎn)和總產(chǎn)量能大幅度增加;(3)能運(yùn)用耕地指標(biāo)置換所得資金解決當(dāng)?shù)氐摹叭r(nóng)”問題;(4)有清廉、高效的領(lǐng)導(dǎo)班子并建立專門運(yùn)作和監(jiān)督機(jī)制，能專款專用。

五、建立跨地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡的運(yùn)作機(jī)制

我國實(shí)行耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度以來，“耕地指標(biāo)”已悄然成為一種特殊商品。但目前我國的土地市場(chǎng)尚待規(guī)范和缺乏，尤其是在我國現(xiàn)行農(nóng)用地價(jià)缺乏統(tǒng)一科學(xué)評(píng)估，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品比較利益較低的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況下，必須尋找一條適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的經(jīng)營“耕地指標(biāo)”這一特殊商品的新路子，建立我國耕地異地占補(bǔ)平衡的市場(chǎng)。

第一，應(yīng)建立國家宏觀調(diào)控機(jī)制。土地資源是社會(huì)公共資源，其發(fā)展利用是關(guān)系到國計(jì)民生的大問題，必須慎重而行。而且，土地資源的綜合利用牽扯到方方面面的利益關(guān)系，如土地的所有權(quán)問題、使用權(quán)問題，以工哺農(nóng)資金的調(diào)撥、使用問題等等，國家應(yīng)充分發(fā)揮其宏觀調(diào)控的職能，制定相關(guān)的占補(bǔ)政策和辦法，給予規(guī)劃、引導(dǎo)和調(diào)控。

第二，以有關(guān)部委、省市地方政府為中心建立指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)控機(jī)制，實(shí)施具體的引導(dǎo)、監(jiān)控職能。如制定地區(qū)選擇原則和標(biāo)準(zhǔn)、東北和中西部農(nóng)用耕地的選擇和監(jiān)控、指標(biāo)交易原則和指導(dǎo)價(jià)格、交易款項(xiàng)的使用原則及監(jiān)控機(jī)制等。

第三，政府與公眾監(jiān)督的機(jī)制。耕地的異地占補(bǔ)由于空間地理位置的跳躍性增大，行政層次的增多，給監(jiān)督管理帶來一定難度。因此，耕地的占與補(bǔ)是否做到數(shù)量與質(zhì)量的平衡，補(bǔ)充耕地所需的開發(fā)整理資金是否按時(shí)足額地到位，利益的平衡是否包括社會(huì)利益與環(huán)境利益等問題，是否得到了全面解決，是評(píng)價(jià)耕地異地占補(bǔ)平衡能否真正實(shí)現(xiàn)并發(fā)揮它在耕地總量動(dòng)態(tài)平衡中的地位與作用的關(guān)鍵[4]。

第四，評(píng)估機(jī)制。評(píng)估機(jī)制是實(shí)現(xiàn)耕地異地占補(bǔ)平衡的技術(shù)關(guān)鍵。評(píng)估內(nèi)容至少應(yīng)包括:(1)分析區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征與建設(shè)用地需求。(2)從社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展角度，正確認(rèn)識(shí)耕地價(jià)值[5]。即要正確認(rèn)識(shí)耕地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值及生態(tài)價(jià)值，而不能僅以土地產(chǎn)品的價(jià)格片面構(gòu)成耕地的價(jià)格。(3)對(duì)各區(qū)域土地的開發(fā)成本進(jìn)行差異分析并反映在價(jià)格中。(4)跨地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡的綜合評(píng)價(jià)。包括被占耕地綜合素質(zhì)特征分析與評(píng)價(jià)、補(bǔ)地背景分析，對(duì)占補(bǔ)兩地區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響和環(huán)境影響進(jìn)行綜合分析與評(píng)價(jià)作出占補(bǔ)平衡的研究結(jié)論。

第五，跨地區(qū)實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡、以工哺農(nóng)各方的合作機(jī)制。實(shí)行跨地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡、以工哺農(nóng)模式的占補(bǔ)方(東部發(fā)達(dá)地區(qū))與接受方(中西部、東北地區(qū))也可以建立長效的合作，將資金、技術(shù)的開發(fā)與提高落實(shí)到實(shí)處，真正實(shí)現(xiàn)東部與中西部的全面合作、共同發(fā)展。

六、結(jié)論

實(shí)行跨地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡、以工哺農(nóng)的模式，彌補(bǔ)了中西部及其他地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金不足，又有助于緩解沿海發(fā)達(dá)地區(qū)商業(yè)用地的困境，有利于促進(jìn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的實(shí)現(xiàn);有助于實(shí)施國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，逐步縮小地區(qū)差異。該模式強(qiáng)調(diào)充分認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的客觀必然性和區(qū)域發(fā)展的差異性，遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，從全局出發(fā)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，符合以科學(xué)發(fā)展觀解決糧食安全和“三農(nóng)”問題、建設(shè)新農(nóng)村、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及形成區(qū)域共同發(fā)展新格局。

總之，十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。綜合發(fā)揮我國各個(gè)區(qū)域間的優(yōu)勢(shì)，打破行政區(qū)劃的限制，實(shí)現(xiàn)土地資源的跨區(qū)域整合，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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(責(zé)任編輯:劉春雪)