世界城市:北京城市發展新主題

環境建設一直是城市規劃很重要的內容，隨著首都經濟社會的發展，城市生態環境建設越來越受到重視。北京近二十年規劃建設難的是綜合協調各方面關系，處理局部利益與整體利益、眼前利益與長遠利益之間的矛盾。

說起北京近二十年城市發展，柯煥章如數家珍。40多年來，他一直從事北京城市規劃工作，并直接主持了《北京城市總體規劃（1991年—2010年）》，至今為業內人士所稱道。2005年1月國務院批復的新的《北京城市總體規劃（2004年-2020年）》，就是在此基礎上修訂的。

柯院長有著很濃的文人儒雅氣質，他平和、睿智的談吐，在北京初春寒冷的下午，讓記者如沐春風。

我們的談話自然從92版的《北京城市總體規劃（1991年—2010年）》①開始。這個規劃明確了21世紀首都建設現代國際城市的目標，并對北京的經濟結構和空間布局作了較大調整。進一步明確北京不再發展重工業，產業結構轉向發展高新技術產業和第三產業，尤其要發展金融、商貿、信息、咨詢、旅游、房地產等新興第三產業，近二十年來首都經濟得到空前發展。城市規劃的本質是政府行為，規劃方案的前瞻性決定了一個城市的發展方向。正是由于新的發展目標及產業結構調整，中關村、CBD和奧運中心三大文化、經濟功能區成為北京新地標，并對北京城市發展產生了重要影響。柯院長還饒有興趣地給記者講起了當年的故事，在研究北京城市定位時，最初的提法是“建設國際化城市”，國際化城市可以有很多，經過思考，決定去掉這個“化”字。北京不僅要建設一座國際化城市，而更高目標要求是到21世紀中葉要把北京建設成為世界一流的現代國際城市。柯院長指著墻上的北京城市發展規劃圖，很感慨地說，他主持過北京的城市規劃，也經歷了北京的城市變化，這么多年一直在堅持、在爭取，有成就感，但也有很多遺憾，有人說規劃是一門遺憾的科學，大概就是這個意思吧。

見證城市發展：

長遠利益與眼前利益是最大矛盾

記者：從編制92版《北京城市總體規劃》到今天，已經快20年過去了。如果我們留心，北京其實每天都在成長，每天都在變化。您是規劃者，又是親歷者，這些年北京城市規劃中關于環境的內容有沒有什么變化？

柯煥章：環境建設一直是城市規劃很重要的內容，涉及到方方面面，像我們所熟悉的大氣、水體、能源、綠化等等都在城市規劃中有專項內容。但是城市規劃是個長期不斷發展的過程，以燃氣規劃為例，我記得92版《北京城市總體規劃》中，當時預計到2010年北京使用清潔能源天燃氣總量將達30億立方米，但是到2009年北京市天燃氣用量已經突破了60億立方米，是當年規劃的2倍多。北京城市快速發展，當年確定的大部分發展目標都已經提前實現。92版總體規劃中明確提出要把城市基礎設施生態環境建設放在首要位置。到2004年新修編的《北京城市總體規劃（2004年-2020年）》進一步加強了這方面內容。比如生態環境規劃，除了加強北部、西部山區的生態保護，還進一步劃定了禁建區、限建區以及各種綠化隔離帶等，以保證良好的人居環境。隨著首都經濟社會的發展，城市生態環境建設越來越受到重視。

記者：北京城市發展很快，您認為，城市環境規劃和建設之間最大的問題在哪里？

柯煥章：北京近二十年發展太快了，規劃建設過程難免存在這樣那樣問題，從規劃角度看，難的是綜合協調各方面關系，處理局部利益與整體利益、眼前利益與長遠利益之間的矛盾。北京從1949年至今，先后數次編制或修訂北京城市總體規劃，常有人說北京城市建設像“攤大餅”，其實這個問題早在1958年編制總體規劃時就引起了重視，對北京市區城市布局明確提出了“分散集團式”的布局形式，規劃各集團之間要留出2公里左右的綠化隔離帶，以使市區有良好的環境。后來在92版總體規劃中明確提出北京城市發展要實現兩個戰略轉移，一是城市建設重點要從市區向廣大郊區轉移；二是市區建設要從外延擴張向調整改造轉移。但是規劃實施總會遇到種種問題，兩個戰略轉移的力度和效果不甚明顯，這也許由于經濟社會發展水平沒有達到相應程度，有些現實問題是很難解決的。比如為什么規劃市區綠化隔離帶一再被蠶食？大致記得1958年規劃市區綠化隔離帶約有340平方公里，到1982年還有240多平方公里，而到1992年時縮小到120多平方公里，現在可能更小了。②我們可以看看當年的十個邊緣集團，像豐臺、定福莊等邊緣集團現在基本上已經與中心大團連在一起了。很多單位不愿意離開城區，而各個城區也都要發展，要建設，綠化隔離帶就越變越小。這些年我們一直極力在保護、在堅持，因為這直接關系到中心城的生態環境問題，但是很不容易。

建設世界城市：

區域協調發展是關鍵

記者：新的《北京城市總體規劃（2004年-2020年）》提出北京要在2050年進入世界城市行列。北京市委、市政府也提出了瞄準國際城市的高端形態，建設世界城市的戰略目標。您理解世界城市應該是怎樣一個城市？

柯煥章：過去是有人說過世界（級）城市的概念，如紐約、倫敦、東京，有時也包括巴黎；還有世界區域性（級）城市如芝加哥、悉尼、香港、法蘭克福等。我理解作為世界城市，首先它應該具有很強的世界性的城市功能，對世界的經濟、政治、文化產生很大的影響，甚至起到核心或者引領的作用，比如在該城市里吸引了很多的世界各國的金融機構、世界500強企業、跨國公司，或者設有重要的國際性組織機構等等；同時該城市自身有很強的經濟實力、文化特征，城市建設和城市環境整體水平很高，具有獨特的城市魅力和很強的吸引力。由此看來，我們北京的城市功能和整體水平還有較大差距。但是另一方面北京的發展潛力是很大的，2001年申奧時我們的人均GDP過了三千，當時是非常大一個檻，現在短短七八年時間我們已邁入一萬美元的階段了。而且經過舉辦奧運，北京的城市環境、城市基礎設施和公共服務設施水平，都有了一個非常明顯的長足進步。所以說重新審視北京的未來發展，需要更高的戰略目標，這是可以理解的。

記者：從規劃的角度出發，您認為北京要向世界城市邁進，下一步城市發展的重點在哪里？

柯煥章：北京要向世界城市邁進，除了要進一步加快經濟發展，增強經濟實力和相應的軟實力，同時城市建設發展方面，就要進一步提升城市的現代化和國際化水平，提高城市基礎設施、居住和公共服務設施建設以及環境建設的整體水平，進一步增強北京的城市魅力。北京現在提出要加快南城建設發展，這是個非常重要的舉措，確實十分必要。北京的北部有奧林匹克公園、中關村科園區區、還有CBD和金融街等等，大部分的重點產業區都在北面，全國性的、國際性的活動也多在北邊舉行。南部的發展確實滯后了，無論是經濟發展水平還是城市設施建設水平都存在一定差距。比如北京現有兩百多公里地鐵，可能70%以上是在北城；從社會方面看，南部地區好的學校教育資源、優質醫療資源、大型公共服務設施等均較缺乏，都應加大力度加快發展。目前南城建設力度最大的就是軌道交通了，到2015年北京要實現560多公里的軌道交通線網，而這些新建線路大多在南城。另一方面南城的發展我認為重要的是產業的升級、環境的改善。如已經在建或即將建設的亦莊經濟技術開發區、大興生物醫藥基地、豐臺的高科技園區、麗澤商務區以及永定河綠色生態發展帶等等都在加緊進行中，南城的發展，將成為北京城市發展新的引擎，成為世界城市發展不可或缺的重要組成部分。

記者：謝謝您！

（責任編輯：黃荔）

專家簡介

柯煥章（1938年—），男，浙江鎮海人，教授級高級城市規劃師，原北京市城市規劃設計研究院院長。

1962年畢業于南京工學院（現為東南大學）建筑學專業，此后一直從事城市規劃設計研究工作。1983年8月任北京市城市規劃局副局長，1986年9月至2001年3月，任北京市城市規劃設計研究院院長，現為北京市城市規劃設計研究院顧問總規劃師、北京城市規劃學會副理事長、中國城市規劃協會顧問委員會委員、住房和城鄉建設部專家委員會委員。

鏈接

1949年新中國成立后，北京被確定為首都。隨后，北京市委市政府立即著手研究北京城市發展方向，編制總體規劃。從1949年至今，北京先后數次編制或修訂北京城市總體規劃。1953年是《改建與擴建北京市規劃草案要點》；1957年編制《總體規劃》，緊接著1958年對《總體規劃》做了重大修改；1982年撥亂反正后完成了《北京城市建設總體規劃方案》，1992年修編完成《北京城市總體規劃（1991-2010）》，明確了“全國的政治文化中心、世界著名古都、現代國際城市”的城市性質，明確提出了建設全方位對外開放的現代國際城市的目標；最新一次出臺的《北京城市總體規劃(2004—2020年)》，進一步明確了北京發展目標為“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”。

1950年到1954年，經過中外專家多方案研究和綜合，北京市委、市政府推出了北京市城市總體規劃第一稿，即《改建和擴建北京市規劃草案要點》。

1957年又在1954年規劃的基礎上，對總體研究方案進一步完善。當時這個方案基本是參考大倫敦和莫斯科規劃的思路編制的。主要特點有:以舊城為中心向四郊發展，中心城市是600平方公里、可以容納600萬人的一張“大餅”，郊區建設若干衛星城鎮，市域總人口達到約1000萬人。當時，在交通路線和空間分布上，已經基本規劃出了一環、二環、三環和四環，道路則是環線和放射線結合，這種“蜘蛛網”似的格局在1954年的修正稿中就得以確定。

1958年北京城市總體規劃作出重大修改，明確“分散集團式”發展模式。

1958年全國進入“大躍進”和人民公社化運動高潮時期，在特殊的政治背景下，要求弱化大城市的作用，城鄉結合，縮小城鄉差別，并提出了大地園林化的要求。據此，規劃家們對北京城的總體規劃作出了重大的修改，1958年出臺的方案壓縮了中心城市的規模，從600萬人減少到了350萬人，把中心城市這張“大餅”的模式改變為“分散集團式”，中心城市變成了幾十個不同規模的集團。同時在擴大市域范圍的基礎上增加了衛星城市的數量。后來事實證明，當時的這個決斷客觀上對北京的發展起到了很關鍵的作用，正是在這個決斷的指引下，北京中心城市才沒有完全像“攤大餅”一樣發展。

到1973年時，客觀上北京市區很多地方已經連成一片。1983年黨中央、國務院原則批準的北京城市總體規劃，市區“分散集團”式的模式演變成中心地區280多平方公里的一個大集團和外圍的10個邊緣集團。這種分散集團式的模式，一直保持到了20世紀90年代初編制的總體規劃方案，而中心大團從280多平方公里擴大到了326平方公里。

1993年國務院批準了北京市總體規劃(1991年—2010年）。

該規劃除了市區堅持分散集團式布局外，主要的變化是提出了兩個戰略轉移的方針，強調市區不再擴大規模，而是逐步從外延擴展向調整改造轉移;城市建設重點從市區向廣大郊區轉移，要求加強在市區外圍建設衛星城，并擴大了衛星城的規模，并賦予衛星城相對獨立的城市概念，以疏散中心城市過密的人口和產業。所有這些思路和倫敦20世紀70年代及巴黎區域1965年的方案不謀而合，可能是緩解大城市矛盾的一條可行的出路。

2004年中央單位以及高等院校的一些規劃專家又在北京市規劃委員會的組織下，開展了《北京城市空間發展戰略研究》，繼而啟動了新一輪北京城市總體規劃的修訂。

按照國家實現現代化建設戰略目標的總體部署，第一階段，全面推進首都各項工作，努力在全國率先基本實現現代化，構建現代國際城市的基本構架；第二階段，到2020年左右，力爭全面實現現代化，確立具有鮮明特色的現代國際城市的地位；第三階段，到2050年左右，建設成為經濟、社會、生態全面協調可持續發展的城市，進入世界城市行列。