南京國民政府縣自治法的官治化

〔摘要〕 由于孫中山特別強調“縣自治”，認為它是推進憲政建設的基礎，故南京國民政府在建國大政上也一直強調推行“縣自治”，并為此制定了一些具體的法律，但實際上則建立起了以保甲為基礎的官治體制，《縣自治法》的發展方向和真正實踐均是走向官治。之所以如此，南京國民政府本身所賦予《縣自治法》的一些官治因素是重要原因，正是那些官治因素決定了《縣自治法》的成長模式和發展趨勢。

〔關鍵詞〕 《縣組織法》;《縣自治法》;保甲制;地方自治

〔中圖分類號〕K258 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769(2010)04-0167-04

地方自治思想自清季傳入我國，頗受重視，至國民革命前后，已成為政治、思想界的主流話語。時人謂:地方自治已“成為最近幾十年來社會建設的主要問題”①;“自治之能否成功，實即中國民族能否辟創其從來未走之政治新途徑之問題”。〔1〕地方自治受重視的程度，可見一斑。孫中山一直十分重視地方自治，認為“縣自治”是實行民治的第一方略，是推進憲政建設的基礎制度，關于“縣自治”的規定在其手訂的《國民政府建國大綱》中約占40%的條文，縣自治思想是其民權思想的重要內容。②南京國民政府建立以后，自詡秉承孫中山遺教，在建國大政上一直強調推行地方自治，國民黨中央的決議和政策宣示都反復強調要實行以縣為基礎的地方自治，甚至認為“縣自治工作之良窳，可以決定本黨整個革命的成敗”，〔2〕并為此制定了一些具體的法律。1928年9月公布的《縣組織法》提出以官治訓練自治。1934年12月雖由立法院擬定通過了《縣自治法》草案，但呈報國民政府后卻未被公布而最終夭折。南京國民政府的實際縣制，更主要的是由《縣組織法》、《剿匪區內各縣編查保甲戶口條例》、《縣各級組織綱要》等相關規定所建構起來的以保甲為基礎的官治體制，并未建立起真正的自治組織，縣自治法的發展方向和真正實踐均是走向官治。這在那時當然是有非常復雜的主、客觀原因的，而南京國民政府本身所賦予《縣自治法》的一些官治因素則是重要原因，正是那些官治因素決定了《縣自治法》的成長模式和發展趨勢，本文擇其要者略述如下。

一、官治傳統

南京國民政府雖然標榜要實行縣自治，但官治傳統卻是其縣政體制的先天稟賦，其有關《縣自治法》的制定與實施無不深深打下了官治體制的烙印，官治傳統確實是南京國民政府《縣自治法》的重要內生因素。

1928年7月，國民黨中央政治會議以“完成縣自治為訓政時期最重要之工作，特交由法制局迅速擬具《縣組織法草案》”，〔3〕經政治會議第153次會議通過后，于9月15日由國民政府公布《縣組織法》。這是在立法院成立以前，直接由國民黨中央政治會議制定的關于地方自治的一個主要法律(1929年5月和1930年7月，該法先后兩次修正，分別被稱為重訂《縣組織法》及修正《縣組織法》)。《縣組織法》根據國民黨以官治訓練自治的原則，規定縣之組織以官治為主，所謂的地方自治主要是縣之下級組織，《縣組織法》劃分其下級組織分別為區、村(里)①、閭、鄰，即“二十五戶為閭，五戶為鄰”;“百戶以上之鄉村地方為村，其不滿百戶者得聯合數村編為一村，百戶以上之市鎮地方為里，其不滿百戶者編入村區域”;“各縣按其戶口及地形劃為若干區”，“每區至少應以二十村里組成之”。〔4〕因此，縣之下級組織是以“戶”為單位進行的行政編組，以“戶”編制閭、鄰，在閭、鄰的基礎上編制村(里)、區，這種閭、鄰組織，實質上類似于傳統的保甲之制。《縣組織法》說明書解釋說:“閭鄰之制，仿自成周，山西用之，頗得其利，近時江、浙、豫、皖、陜、甘各省，或完全采用，或略有變通，要皆大同小異”。〔5〕對此，參與制定和具體主管貫徹執行《縣組織法》的內政部說得明白:“敝部前為地方行政統一起見，曾本舊時保甲遺意，于編制縣組織法時，詳定村里閭鄰規則，暗寓保甲之法，以為自治基礎。……是以今日之村里制，即無異改進之保甲”。〔6〕因此，《縣組織法》所規定的縣之下級組織雖號稱自治組織，實質上卻類似傳統的保甲制度，所謂“襲自治之冠冕，而暗遵保甲之型式”。〔7〕

《縣組織法》所“暗寓”的保甲之法很快就變成了公開的“名副其實”的保甲法。1931年，蔣介石借江西“剿匪”之機，命修水等43縣“編組保甲，清查戶口，同時將原有鄉鎮閭鄰等自治組織，一律停辦”。〔8〕1932年8月，蔣介石通過豫鄂皖三省剿匪總司令部(以下簡稱“三省剿總”)發出訓令(以下簡稱《保甲訓令》)，頒布《剿匪區內各縣編查保甲戶口條例》(以下簡稱《保甲條例》)，令豫、鄂、皖三省一律編組保甲，以保甲取代《縣組織法》所規定的鄉(鎮)、閭、鄰組織。《保甲訓令》說自治組織不適合國情，必須改弦更轍，推行保甲組織，“所有鄉鎮坊閭鄰各項名目，暫不適用”。 〔9〕其后，并向全國推廣。雖然內政部承認:“保甲制度之本身，與現行自治制度，不無抵觸”，〔10〕但在軍政機關的督促下，保甲制度在全國普遍實施，至1937年止，全國絕大部分都辦起了保甲。〔11〕 1939年9月，國民政府公布《縣各級組織綱要》(以下簡稱《綱要》)，被稱為“新縣制”，實際上是此前有關各種規定的綜合。《綱要》規定:“縣以下為鄉鎮，鄉鎮內之編制為保甲”;“鄉鎮之劃分，以十保為原則，不得少于六保，多于十五保”;“保之編制，以十甲為原則，不得少于六甲，多于十五甲”;“甲之編制，以十戶為原則，不得少于六戶，多于十五戶”。〔12〕其重點同樣是編制保甲。事實上，“容納保甲于自治之中，確定保甲為鄉鎮的細胞組織”，被認為“是新縣制的一大特點”。〔13〕浙江省民政廳長阮毅成認為保甲制度是當時政府力量的基礎，“各種募捐、征兵、征工、募債，都由保甲在那里辦”，沒有保甲制度，則“二十三年以來辛苦所積的成績，都要被打破”，他曾親自將一個批評保甲制度的縣政府的科長當即撤職。〔14〕可見保甲制度在他心目中的重要地位。保甲一旦成為鄉鎮內的編制，實際上就成為基層最重要的行政組織，直接管理民眾，所謂“躬親做事”，“惟保甲是賴”。〔15〕

這種保甲組織或者“喑寓”保甲的閭鄰組織，是以人、戶管制為目標，按“戶”編制的基層行政管理單位，是我國傳統的典型的官治組織，而絕非什么地方自治。地方自治以地緣因素組織的地方自治團體為基礎，“以其山河天然之位置，交通運輸之便利，由自然而成立團體”，〔16〕地方自治團體是公法人，在法律上有獨立的主體資格，擁有自治權。保甲則完全不是這樣。南京國民政府雖曾提出以官治訓練自治，但它所采用的以保甲為基礎的鄉村社會治理模式還是一種官治體制，“只不過相當于實質上的舊時帝國稅政體制，加上自愿主義的自治外表，附以十進制戶口單位的舊保甲監視系統的翻版而已”。〔17〕正如實際做過縣行政工作的趙澍所評述的:“中央政府盡管換許多面目，改許多花樣，而縣行政則始終滯留在——至少在精神上——民元以前或者可以說一二百年前的狀態”。〔18〕林同濟也不勝感慨:“近來愈觀察中國政治，愈覺得關鍵的關鍵，究都在‘官僚傳統’四個字。關鍵不徹底改良，其他枝枝節節的改良都屬無關宏旨的”。〔19〕

二、軍事體制

南京國民政府之取得國家政權，來自于軍事征伐，其政權與其軍事體制的轉化關系不言而喻。政權建立后，內戰、抗戰接踵而至，因此，其統治常處于戰爭與軍事沖突之中。國家政權脫胎于軍事體制，軍事體制的需要又使有關的組織不停地向軍事化、集權化方向發展。從《縣自治法》來看，南京國民政府雖然一直宣稱要建設縣自治，但有關的法律法令從《縣組織法》直到《綱要》，其精神實質始終是官治，個中的發展演變，除上述的官治傳統制約外，與其本身所有的軍事體制因素也息息相關。無論是立法的指導思想還是法律規定的具體內容，抑或是法律的貫徹實施，無不體現出其軍事體制的精神與要求。

負責組織起草《縣組織法》的內政部副部長趙戴文在談到推行地方自治時說:“擬以軍隊編制方法，編成有系統之團體，使成軍國民之性格，為施行征兵制預備”。〔20〕以“治民猶治軍” 〔21〕的精神建設山西村制的閻錫山主政內政部后，其針對《縣組織法》所做的解釋是:“兵法上說:‘治眾如治寡’，我們辦理內政，要組織人民，也就是這個意思。如各縣長治理一個縣份，小的有十幾萬人，大的有幾十萬人，這樣的以寡治眾，我們有什么法子可以叫人民能夠時時聽到我們的話，叫他們能夠隨時跟著我們的布告去做?……我們應該趕快去把人民組織起來，然后才有辦法。何謂組織?就是把他們依照一個辦法編制起來，這個辦法，就可依照前薛部長所定的組織法，把五家做一個單位，一家不遺漏地將各縣人民統統編好”，“這一條組織人民的路造成以后，一切事情都可以由這條路上通行無阻，由省到縣，由縣到村、閭、鄰都可以進行自如”。〔22〕而這時的蔣介石則在會議上訓導縣長們說:“政治組織與軍隊組織的性質完全相同的”。〔23〕他對《縣組織法》的解釋是:“到現在，無論那一個國家，對于政治，經濟，教育，社會以及一切的問題，如果不拿軍事的方法來組織，是不能成功的”，“因軍隊的組織是最精密的”，“一個縣長或是一個行政人員，他也可說是一個兵，也可說是一個軍官，不過穿了長衫而已”，“縣長不能管理幾十萬人，就要責成幾個區長，一個區長所管的人也有幾萬人，就分為幾村，由村長去管理，但是人數仍舊很多，于是再分為里長閭長一直到鄰長然后管理就便利了”，“希望各位縣長知道軍隊組織的好處，趕快把縣以下的區村里閭鄰的制度實現起來，使得國家的系統，好象軍隊一樣，從國民政府一直可以分到鄰長為止，那末無論做什么事，都可以得到極大的效果了”。〔24〕在這種軍事化管理理論之下，哪還能有地方自治的精神?

其后，蔣介石推行保甲制度，據內政部研究這一問題的官員說:“這種規定的最大根據，在以軍事部勒的精神，掌握各級基層組織”。〔25〕確實，蔣介石明確要求:“要拿軍隊組織的方法來部勒民眾，以軍隊訓練的精神來訓練民眾”，“現在實行保甲制度，下有戶長、甲長、保長、區長，上有縣長，專員，如此層層節制，已和軍隊組織差不多”。〔26〕其后來更極端言之:“軍事組織，可以說是一切社會和事業組織的淵源，也是一切組織的最高典范，我們現在要講組織，就要效法軍事組織，就要將軍事組織的原理、原則和根本精神，推行于一切組織，然后才能夠造成真正現代化的組織”;“現在所定保甲的基層組織，一甲管轄六至十五戶，亦就是這個道理”。〔27〕而我國傳統保甲組織最原初、最主要的功用也就是體現在軍事上、治安上，即“寓兵于農”。保甲組織與軍事體制有密切關系，“不僅和軍事組織的結構相似，而且事實上也可以被看作古代軍事組織的一部分”。〔28〕故時人認為保甲法是“納社會以組織化，紀律化，全民化，武力化”的最好制度，歡呼“保甲制度，已由民眾之軍事組織，進而為國家內政之設施”，“各省推行，皆已不遺余力”。〔29〕到了后來，“保甲制度，不僅是軍事組織，同時是地方基層政治的細胞組織，也同時是民眾的基本組織，是推行一切政令的工具”。〔30〕因此，保甲組織是蔣介石用以改造農村基層組織，加強國家組織的軍事化、集權化的措施。蔣介石這種以軍隊集權的體制來“改造”政府體制的思想貫徹其主政南京國民政府時期的全過程。可以說，南京國民政府由蔣介石主持《縣自治法》的調整過程，就是軍事化的過程。

同時，自從《縣組織法》出臺以后，其后有關縣政法律、法令的重大改變，不管是《保甲條例》還是《縣各級組織綱要》，軍事機關都發揮了至關重要的作用。20世紀30年代，蔣介石利用軍事指揮機關“三省剿總”和軍事委員會委員長南昌行營把保甲制度逐漸推向全國。立法院曾針對《縣組織法》及其實施中的問題，歷時數載，制定了《縣自治法》草案，而最終不被公布，其主要原因即是因為軍政部與內政部之意，“以為應先將保甲意義融納于自治法之中”，〔31〕這樣一來，《縣自治法》夭折，而《綱要》產生，“于是兩種性質相異的組織，融為一體”，〔32〕保甲制度“這個一手由軍事機關呵護的寵兒，又披上了民主的外衣，進入了地方自治的范圍之內”。〔33〕《綱要》從擬訂到通過則都是由蔣介石擔任委員長的國防最高委員會組織進行并徑交國民政府公布的。其后，國防最高委員會在核定《縣參議會組織條例》及《鄉鎮組織規程》時，是先交由其內設的“法制專門委員會審查后提出國防會，決定限期立法院提出意見，再由國防會通過，由國民政府公布”。〔34〕立法院此時在制定法律方面僅僅是一個咨詢機關。

總之，軍事體制對于南京國民政府《縣自治法》的制定、改變、實踐發揮著至關重要的作用，確實是其內在的又一重要因素。

三、結語

近代以后，面對中國的積貧積弱，有識之士在對國家政制進行艱辛探索后，發現“病在于官代民治，而不聽民自治也，救之之道，聽地方自治而已”，〔35〕“自治之性質，實與官治立于完全相反之地位”，〔36〕認為地方自治才是解決問題的根本出路。孫中山更特別強調通過“縣自治”以達成國家的憲政目標，故南京國民政府在其建國大政上不能不強調制定《縣自治法》，建設縣自治。國民黨第三次全國代表大會決議:“確定總理所著三民主義、五權憲法、建國方略、建國大綱及地方自治開始實行法，為訓政時期中華民國最高之根本法”，“即憲政時期亦須以之為憲法之準則”，“縣自治者，實三民主義之基本組織”，“制定縣組織法及縣自治法，并以行使直接民權之知識與方法，訓練全國人民”，并確定了實行地方自治的“方略及程序”。〔37〕但實際上，政治的發展有其固有慣性和規律，官治傳統不會輕易隨著宣言和許諾退出歷史，“一旦充分實行的官僚體制，就屬于最難摧毀的社會實體”，〔38〕當南京國民政府建立之初，從政治形態上看，其對中國傳統政治的繼承就是相當全面的，時人的評價是“軍事北伐，政治南伐”①;在一個暴力充斥的世界，軍事需要和軍事體制始終是占據壓倒性地位的東西。中國的官治傳統連同當時的軍事體制作為當時縣自治法的固有因素，使南京國民政府的《縣自治法》最終成為了官治法。“與其說中國的新事業改變了傳統，不如說它們被傳統所同化，成了裝舊酒的新瓶子罷了”。〔39〕

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(責任編輯:許麗梅)

注:

①邵元沖:《三十年來中國社會建設之演進》，《東方雜志》第31卷第1號，27-28頁。邵文所說的“三十年”的起始為1903年。

②詳參周聯合《自治與官治——南京國民政府的縣自治法研究》，廣東人民出版社，2006年。

①重訂《縣組織法》將村(里)改為鄉(鎮)。

①陳公博語，轉引自李樸生《行政改革的困難》，《獨立評論》第202號，11頁。