現代化進程中的政府能力發展:一般規律與中國選擇

〔摘要〕 現代化進程中，“先發內生型”與“后發外生型”國家政府的能力發展具有規律性，它們擁有不同的戰略選擇與進程階段，呈現出類別化的分殊特征。這些一般規律，特別是西方發達國家的經驗強勢，對于與之有顯著“時間差”和治理問題境遇迥異的后發現代化中國，其理論意義在于，在充分體認現代化階段、國族建構與民主狀況、官僚制發育以及政府形態之中西差別的前提下，能夠為現代化轉型期的中國政府治理能力發展提供一個借鑒的能力規劃和構造設計理路。在此基礎上，本文初步探討了轉型期中國政府能力的需求與供給，并提出了政府能力建設的對策思考。

〔關鍵詞〕 現代化;社會轉型;政府能力

〔中圖分類號〕D35.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769(2010)04-0057-06

“現代化”是近代以來全球變遷中的核心內容和關鍵過程，具有革命性、復雜性、系統性、長期性、不可逆轉性和進步性。〔1〕現代化進程，概括地講，就是從傳統農業社會向現代工業社會轉變的過程。在此過程中，經濟、政治、社會與文化的基本面貌發生著重大轉變，其間不同國家政府的作為能力為各國的現代化進程打上了頗為不同的烙印。那么，現代化進程中政府能力發展的一般規律是什么?有國別和區域的差異嗎?正在快速現代化轉型中的中國，政府能力供求能夠納入普遍發展規律嗎?中國政府治理能力發展需要考慮由其國情決定的時間差與特殊性嗎?本文嘗試對這些問題進行探討。

一、現代化進程中政府能力發展的一般規律

現代化是世界歷史發展的大趨勢，盡管社會學、歷史學、政治學等不同學科流派的學者對此有不同的認知和判斷，但總體上可以把它看作是一個欠發達社會向較發達社會的轉變過程，而并非如早期現代化理論家們所判斷的現代化即西方化。〔2〕從各國發展過程中業已展現出的經驗看，現代化由一系列比較連續的階段構成，其變遷的內容、動力與特征頗為不同，所展現出的階段性的能力供給狀況也大相異趣，但最為突出的差異是存在兩類不同類型的現代化模式和能力供給狀況，有鮮明的“時間差”。概括地講，“先發內生型”與“后發外生型”現代化國家政府之間的能力供給差異表現在如下方面:〔3〕

第一，現代化啟動階段或現代化初期。先發國家的現代化啟動時間是16至18世紀，后發國家則大多是20世紀第二次世界大戰結束后啟動的。不同類型國家的政府能力狀況差異明顯，先發國家的政府能力主要表現為:能力總體偏弱;以政治統治方式進行社會治理、統治能力較高;經濟、行政、司法和文化能力低;社會管理、服務和平衡能力較低、公共產品能力有限;較強的社會資源配置能力(動員和提取);政策能力低下、政治社會化能力長期較低;社會反映和適應能力有限、社會進步能力不高;現代化的主要動力為市場能量和體制能量;政府是“守夜人”、消極政府。后發國家的政府能力總體較強，但面臨諸多難題，譬如需要平衡階級統治與各階級利益、建立民主政府與保持統治權威能力、提高轉型社會的政治社會化能力以及強化政策能力等，因而實際表現為增大社會資源配置和政治民主化力度、強化行政管理能力、走政府主導型發展道路。

第二，現代化發展階段或現代化中期。西方主要國家，如英法美、德意日等國現代化的發展階段大體在18、19世紀至20世紀50、60年代期間，而巴西、阿根廷、“亞洲四小龍”等國家或地區則在20世紀70-90年代相繼實現起飛，進入現代化發展中期。在這一階段內，不僅先發、后發國家政府之間的能力供給差異顯著，而且同一大類別不同政府之間的能力供給差異也加大，主要表現為:先發國家政府的能力擴張向度和程度明顯出現分化，二戰前總體呈現向社會經濟和文化領域邁進，如英、法等國的行政、資源配置、社會發展能力發展緩慢;美國這些方面的能力則發展較快;德、意、日軍事政策、資源配置能力發展快、政治軟弱;各國國際關系能力孱弱而無力遏制兩次世界大戰爆發。二戰后各西方大國調整能力結構，如英法提高經濟、行政、公共產品、社會發展等能力;美國著力提高軍事能力;德意日強化行政、經濟、政策能力，弱化軍事能力。〔4〕總體看來，它們都是以滿足“冷戰”的需要而提高能力，導致出現新的能力結構失衡。后發現代化國家政府則展開能力結構調整，如強化管理能力基礎上發展社會服務、公共產品和綜合治理能力;強化國際關系能力。它們既要完成現代化任務，又被迫提前關注某些后現代任務，力圖達到政治民主化、行政現代化、經濟市場化、文化多元化與政策科學化。

第三，現代化完成階段或后現代時期。這主要集中于西方發達國家，時間為20世紀70、80年代至今;后發現代化國家尚未完全具備條件、部分國家正在向現代化完成階段邁進。在此階段，后發現代化國家政府則致力于提高綜合治理能力，著眼于經濟、社會和文化能力的提升。

因此，整個現代化進程中，先發國家政府的能力經歷了一個由弱漸強的發展歷程，政府能力供給也漸次增強;而后發現代化國家政府的能力始終較強，保持高位政府能力供給。可見，現代化進程的國別差異是顯著的，為此晚發的現代化國家政府在能力供給時，特別需要注意現代化發展的時間差，在現代化啟動階段強化能力群中的某些能力以推進現代化進程，在現代化起飛階段應當注意綜合治理能力的提高，特別注意把經濟、社會能力放在突出位置，以確保現代化的平穩、有序推進。

二、中國現代化進程中政府能力發展面臨的特殊情勢

客觀地講，中國的現代化轉型，既有“刺激-回應”性的動力因子，又有“自主-創新”性的實踐展開，它既不同于“先發內生型”的現代化發展模式，又與“后發外生型”現代化變遷路徑有相當的差別(盡管與這一類別的轉型發展的相似性明顯多于前者)，它將既要承接西方國家現代化的基本管理與技術要素，又將在價值選擇與發展定位方面呈現出鮮明的中國特色。因此，中國的現代化道路，既不可以照抄照搬他國的發展模式，又不可以閉門造車、漠視國際上成功的經驗和失敗的教訓。中國轉型期的政府治理及其能力供給，既需要自力更生、自主創新，也需要有發展眼光和國際視野，需要有公共理性〔5〕，亦步亦趨、東施效顰不可取，忽視借鑒與反思、剛愎自用也會貽害無窮。當前，從中外政府理論與實踐的“時間差”之比較來看，在探討中國社會轉型期政府能力發展問題時，至少有以下四大方面必須納入整體考慮之中。

第一，現代化階段。西方發達國家，總體上已經實現現代化，業已進入后現代，現代化之核心內容之一的工業化也全面實現，進入后工業社會。而正處于急速轉型中的中國，正在努力實現現代化，特別是整體實現由傳統農業社會向現代工業社會轉變、增強經濟社會的現代性，而且這一目標在21世紀中葉時也才能大致達到西方中等發達國家水平，之后的持續追趕仍將是急迫的。這一因素對中國政府治理能力的供求設計具有根本性的型塑作用。

第二，國族建構與民主建設。西方國家的現代民族、民主國家建構總體完成，現在為后民族國家結構，在憲政民主基礎上致力于多元民主的發展。因此，其最新的理論探討中，分權化與多中心治理享有理論主導優勢。〔6〕在轉型中的中國，依托于現代化建設的努力，建構具有現代性的國家體制與機制的努力一直在持續。但是，從黨和國家的一系列文獻中得知，建設一個以人為本，民主、法治、效能的社會主義中國，是當下我們的共同理想和現實目標，政治文明建設取向下的憲政民主建設，與經濟富強、文化繁榮、社會和諧一道，成為關鍵的任務。讓政黨回歸國家、市場回歸社會，是中國在現代化進程中必須慎重處理好的要害問題，在此情勢下的政府能力發展(特別是政府權力與職能資源的配備與行使)須得有針對性地轉化，但絕非一味地壓縮集中統一的中央權威而使得現代化轉型推動乏力。

第三，官僚制狀況。西方理論界正在大力倡導突破官僚制、擯棄官僚制，而且在實踐中已形成蔚為大觀之勢。具體到轉型期的中國，無可否認的是現代官僚制建構并未完成，科層理性明顯不足，政府制度化、法制化、民主化與效能化的壓力巨大，尤其反映在政府公共權力大量裸露于仍較為人際化的市場資源配置之中，造成大量政府權能流失和嚴重的轉型期腐敗問題。因此，轉型期中國政府能力建設的重要主題之一便是強化制度建設、構建效能與民主的權威決策與行動系統。

第四，政府形態與治理能力。西方國家的政府現已是比較穩定的，治理色彩比較突出，政府管理與服務能力較強，政府治理效能較高。這從他們較為有序的規劃、發展和相對平和的社會心態方面可窺一斑。轉型階段的中國，政府的形態取向應該為鞏固政府統治、加強政府管理、拓展政府服務，建立服務型政府，因此發展以人為本、體現公共理性精神的政府能力便成為當務之急。

根據上述分析可以初步推斷，轉型中的中國政府，至少在即將來臨的20-30年這一時間段內，需要建立服務型政府、公共治理型政府，但需要漸次推進，不要因為政府定位過高而導致對轉型期本應“分內”的公共事務疏于管理，同時還必須充分考慮公民社會的發展程度和能力狀況，避免出現照搬西方理論而推卸政府對階段性責任的承擔，致使公共利益遭受損失。為此，結合現代化進程中政府能力發展的一般規律與中國的具體國情，在我國政府能力建設中，需要對以下方面有理性認識:

其一，面對民主與效能的沖突，轉型期需要可治理型政府。因此，轉型期的可治理型政府，既應是“高能量”政府(能夠迅速地、決然地行動)〔7〕，又是能夠抵制利益集團的過分要求、進行利益協調和控制的政府，既有穩定性又有凝聚力，既有足夠自律性又有超越性。

其二，轉型期政府能力發展要著力化解效率與公平的緊張，減少因目標之間的拒斥力而造成的社會破壞。鑒于我國以往現代化啟動階段的經驗教訓，改革開放以來的現實發展趨勢，以及國際上他國的發展教訓(蘇聯畸形發展而致體系崩潰，拉美巴西、阿根廷等新興工業化國家經濟發展后的差序民主化失敗而導致政府治理危機或更迭)〔8〕。都說明錯過現代化發展轉變過程中民主化與法制化建設的最佳時機，對于社會的穩定發展極為不利。

其三，要平穩地實現向現代化起飛的變遷，政府能力必須是理性化的力量和能量呈現。與現代化啟動時期不同，在轉向現代化中期，由于有了公民社會的一定發展，政府不再是現代化唯一的推動力量，來自公民社會的力量與政府一道成為現代化發展的可靠力量源泉。由于其在整個政治體系中的特殊作用，因此確保政府在權力理性化、結構分化、功能專門化與治理理念世俗化的基礎上，擁有較強的綜合治理能力，對于實現中國社會的整體的現代變遷極為重要。因此，轉型期的政府權力必須受到約束和問責，政府職能也需要按照公共需求進行轉換。同時，中國的現代化轉型必須確保把社會差距限定在適當的、公眾可接受的范圍之內，就必須平衡公權與私權、有效調節公益與私益。為此，需要對不穩定的政府能量進行引導，規范政府行政過程，提高政府施政的功效，減少盲目與任性，確保政府在轉型過程之中“公器”作用的理性發揮。在現代化轉型過程中，政府威而有道、忙而有序、損而有補、權責相當極為重要;對公民和社會而言，各盡其能、各司其職、各安其位、各得其所則是彌足珍貴的。

其四，轉型期政府能力發展需要以公民和社會的需求為中心進行設計。在此階段，一是要根據公共事務量的多寡、公共問題的難易度和社會發展所需要的戰略側重點等來確定政府的規模。二是應根據社會的規模和國家的幅員、公民社會的發育狀況來決定政府的作為范圍，政府的能力需求應該與社會能力的發展狀況合理匹配。三是需要政府與社會合力推動現代化的起飛，政府必須在變化中的公共領域與私人領域之間尋找最佳的契合點，從而確保政府的治理能力是理性而有效的。過強的政府能力會壓抑社會能力的發育，對于整個社會的民主化轉型有相當的阻滯作用。

三、轉型期中國政府能力發展的構造設計

在新的歷史轉型期，中國政府治理能力的強弱對于中國的發展極為重要。中國政府所面臨的治理環境是一個涉及政治、經濟、文化和社會多方面變革、復雜而系統的現代化轉型環境。在這樣一個“關系萬千重”的變遷過程中，需要有政府能力發展的合理規劃與務實構造，以利于達成和諧與可持續的發展遠景。

(一)現代化轉型期中國政府能力的需求

平穩地實現現代化轉型，對中國政府治理能力的需求主要有如下方面:

1.對政府自我治理能力的需求

擁有強而有力的自我治理能力是政府展開高效社會治理的基礎和前提。在向現代化起飛的重要階段，社會轉型在不斷破壞和抑制著政府能力的生長，同時又有著大量的能力需求，政府能力供給與社會發展的能力需求之間彼此不平衡的狀況十分明顯。轉型意味著無組織能量的釋放，政府能力之提升則意味著對秩序和規范的重新建構。一方面，現代化需要摒棄和突破舊有的權益格局和發展模式，對原有的強勢集團和政府權威構成分化之勢。另一方面，穩定發展和有序過渡又極為需要權威，需要組織化的公共力量來維持公共秩序、發展公共利益。針對政府能力在改革開放初期流失較多、新的能力生長緩慢的狀況，必須對政府能力的“弱化”或能力“無力感”進行合理處理。

自我治理能力是由許多單項能力組成的能力群，因此社會轉型不僅對自我治理的分支能力提出了需求，而且自我治理的整體能力發揮也是至關重要的。一方面，轉型期的自我管理、自我約束、社會適應、自我創新與自我發展等能力都面臨不同程度的挑戰，都需要不斷強化和提升。換言之，“政府作為強大的社會公共利益的提供者和維護者，利用掌握的社會資源和已經建立的組織機構，制定并實施公共政策。”〔9〕既需要政府增強對社會發展的速度和節奏的適應(特別是對市場經濟的適應)、對國內外發展趨勢的適應，更需要政府能夠發展壯大自身實力(并不等于擴充政府規模)、提高自身素質，而且還需要政府具有自我創新能力以及推動社會的創新能力。另一方面，整合政府自我治理能力的資源、形成強大自我綜合治理能力的需求也是急迫的。

2.對政府社會治理能力的需求

首先，轉型期對政府的民主能力(如民主行政立法、民主決策和管理)、公共秩序維持能力、國家安全保障能力等政治能力有大量的需求。這是因為轉型意味著社會結構、價值觀念、權益分配、義務的分配與責任的承擔等各方面都會出現許多新的變化，利益糾葛與種種不適應交織在一起，容易引發政治不穩定，需要從發展和完善民主的程序與機制來容納、消弭政治沖突。同時，政府政治強制的力量仍需要進一步制度性地強化。

其次，促進經濟發展、經濟管理的經濟能力需求旺盛。基于中國經濟尚不發達、長期處于社會主義初級階段的現實國情，轉型對政府管理經濟的素質與力量要求更高。其中，協調和處理政府與市場、政府與企業的關系、搞好宏觀調控與市場監管、發展和完善各種市場體系、合理區分和妥善處理政府作為公共事務管理者與作為國有資產所有者之間的角色權責要求、搞活國企、改善經濟結構和經濟質量、迎接國際競爭、降低經濟全球化條件下的經濟風險等，對政府經濟能力的改進需求是相當大的。

再次，轉型期對具有高度整合力和解釋力的主流文化生產能力要求較高，對于體現公共理性的社會公共文化事業的管理能力、發展繁榮能力也提出了高要求。如何以主流價值引領和培育國家現代化發展所需的精神動力與智力支持，對于社會的可持續發展至關重要。

復次，對社會能力的需求尤為突出。轉型期，權益沖突增多，即在傳統政治強制漸弱、現代價值觀念尚未確立的狀況下，各種社會沖突不斷涌現，加之原來發展過程中存積下來的較為嚴重的不均衡狀況(諸如社會福利與保障問題)，對政府治理形成很大的壓力，急需政府提高相應的應變處理能力，特別是社會突發問題的應急管理能力。

3.對政府綜合治理能力的需求

轉型期對政府能力的基本的、也是最為重要的能力需求就是對政府綜合治理的高能量和強力量的需求。綜合治理能力是政府總體權能的有機整合和協調發揮，是政府顯性能力與隱形能力、物質性能力與精神性能力、現實能量與潛在能量的綜合，是歷史因素、現實條件與發展趨勢的集合。從社會保障的非均衡提供與管理乏力、頻發的環境污染與環境破壞事故、食品安全生產與監管事件、結構性的失業、民族自治區域內的暴力犯罪與分裂活動，以及近期頻發的各類群體性事件，都充分說明了轉型期中國社會對政府綜合治理能力提升與強化的迫切需求。

(二)現代化轉型期中國政府能力的供給

中國社會轉型目標的效能化與民主化。從能力構造的角度講，社會轉型的經濟市場化、政治民主化、文化多元化與社會信息化，需要相應的政府類型與之相匹配，即市場經濟政府、民主法治政府、文明寬容政府和電子技術政府。為此，轉型期政府努力的方向是刷新政府理念、優化政府體制、規范政府行為和提高政府能力。從政府能力需求的角度看，中國的能力需求是多方面、多層次的，既有自我治理能量的迫切需求，又有政府社會治理力量的需要，更要有高效公正的綜合治理能力的持續供給。從政府能力供給的角度講，需要體現公共理性的政府能力供給，這就要求政府能力要素(權力-職能)科學配置、能力結構(結構-功能)合理、具有動態開放性;還需要適量的政府能力總量，以確保政府能力效度與信度的均衡，有高能力效用。

與上述分析相適應，中國政府能力現階段的規劃與開發，也需要科學、合理地進行，彰顯政府治理的公共理性，以有效達成社會轉型的效能化與民主化目標。(參見表1)〔10〕

四、現代化轉型期中國政府能力建設的宏觀思路

第一，轉變執政理念。公共性是政府的根本屬性。因此，政府的活動依據和宗旨是以公民權益的有力保障和有序增進為基礎并具有整體超越性的公共利益訴求。理性化的公共執政，需要政府樹立“公民政府”、“公共政府”理念〔11〕，進行高效公正的行政管理和公共服務。這需要政府實現如下理念轉變:一是資源配置方式:由行政主導走向市場配置;二是工作重心判斷:由招商引資轉向公共服務體系的建設，政府治理由主要依靠利益推動轉向政府與社會的互動機制推動;三是政府權責認知:由全能、全責政府轉向有限權能、有限責任;四是民主觀念:由權力本位的民本政府轉向權利本位的民主政府，發展行政民主;五是行政管理理念:由強力管制、動員和控制轉向管理服務、回應合作與協作治理，由行政區政治轉向區域公共管理，由人力行政向知識管理、效能行政轉變;六是法治觀念:由強人、能人治理轉向法制健全、程序完善的法治治理;七是專業化觀念:由經驗型領導、政策性推動轉向知識化專業化、政策與體制共同推動并重;八是行政開放觀念:由封閉、半封閉逐步轉向開放、透明;九是行政成本觀念:由粗放型成本觀念轉向成本效益型、廉政廉價政府;十是政府治理工具觀念:由主要依靠行政手段轉向行政手段、市場化工具、工商管理工具和社會化工具綜合使用。

第二，完善執政機制。現代政府的執政機制，實際上就是比較完善的民主實現機制。針對中國社會的發育狀況和行政體制特征，可以通過如下方式來完善執政機制、提高政府能力。〔12〕一是發展公共參與機制。諸如公民選舉、公民投票等;同時增加制度化的容納能力，“制度是政治參與的重要依托。”〔13〕整合社會發展過程中新出現的階層和團體的參政要求，擴大執政基礎。二是完善民主競爭機制。比如完善公務員制度，對普通公務員的考選、晉職晉級等實現公平競爭、民主管理;對于行政領導的上崗競聘、考核、交流、提拔等都需要有更加公正合理的機制配套。三是健全監督制約機制。對政府機構和人員進行全方位的體系內行政監察和權力監督、司法監督和社會監督，確保政府規范行政，這實際上也是提升政府施政效度、促進政府能量服務于社會公共利益的重要方法。四是法治保障機制。通過法制的健全和程序力量的彰顯減少行政力量的隨意性而造成的破壞性，增加力量積累、減少能量四溢，幫助政府進行責任化的執政，從而有利于政府能力的穩步增長和持續強化。

第三，優化執政方式。完善和改進行政方式，需要注重以下方面:首先，行政方式。保持必要的行政審批，確保政府行政命令的通暢;增強政府的部門行政和整體行政之間的協調性，提高政府宏觀的指導能力，譬如根據國家的“五年計劃”和中長期的發展規劃制定區域地方發展規劃，引導和控制社會的發展。其次，法律方式。增強以法律方式解決公共問題的素質和能力，在行政立法、執法及其監督等方面協調行動，凸現政策法規服務大眾的效率，使法治成為一種常態生活方式。〔14〕再次，經濟方式。在經濟市場化和全球化的趨勢下，熟練、靈活、高效地使用稅收、金融、信貸、利率等方式調節經濟、管理市場，強化政府的市場管理能力、規制能力，提升調控能力，更加有效地調整產業結構和經濟運行，提高經濟質量。最后，思想道德教育方式。改進公共教育理念和社會教化方式，增強政治社會化的針對性和有效性，整合傳統與現代、國際與國內的公共文化資源，弘揚民族精神，增強民族凝聚力、向心力，為政府執政尋求厚實的道德支持和寬廣的智力資源。

第四，挖掘執政資源。政府執政需要有大量的資源支撐，政治性、經濟性、文化性和社會性的各種資源的持續供給是政府不斷獲取和保持高效能的基礎性條件。在現代化進程中，政府需要著力開發以下執政資源:一是物質資源。包括物力和財力等資源，需要政府管理和推進經濟社會的發展，提升汲取、動員、控制與分配等能力，為政府執政奠定雄厚的物質基礎。二是制度資源。不斷理性化政府理念、制度和行為，特別注重政府的制度建設，增強制度的規范性與正義性，提高政府制度的綜合平衡能力、協調能力，構建延展性強、容納性廣、整合度高的執政制度基礎。三是心理資源。公共執政需要政府具有較高的政府生產力，有良好的政府績效，但更為重要的是政府能夠把直觀的績效轉化成為彌散性的合法性資源，確保政府擁有持續的權威資源供給。為此，政府的制度設計、政策規劃和行政行為都必須具有公共性，必須理性化，其治下的社會機會、權責義務、福利保障等要有利于形成合理的心理落差和公正的待遇感，從而激發公民較高的政治效能感、公共認同感和對政府的忠誠感。四是人力資源。用好用活政府體系內的人才，科學開發人力資源，形成梯級人力資源庫，支持政府的科學執政。五是技術資源。充分利用現代科學技術促進政府管理的現代化，在信息化、電子化等方面邁出實質性的步伐，提高政府綜合應對和快速、公正處理公共問題的能力。

第五，化解執政風險。現代化進程是一個各種挑戰和壓力頻繁的過程，要提高政府公共執政的有效性，就必須根據社會政治形態的發展變遷〔15〕，采取有力措施、設法化解執政風險。其一，加強風險預測研究。在現代化變遷中，政府執政面臨的風險來自不同的層面，既有體系內風險，又有體系外風險;既有政治風險，又有經濟、文化、社會類別的風險;既有累計性風險，又有新出現的風險;既有潛在風險，又有顯在風險。為此，加強執政風險預測的研究十分重要。其二，強化預警體系建設。在人員、資金、設備等方面，逐步加以完善，既要能夠應對各種自然災害，又要能夠防止各類政治社會問題的激化和失控，同時對于來自國際領域的各類國家安全、公共安全等問題，也需要防治結合，積極應對。其三，搞好日常的公共執政以化解執政風險。只有經濟繁榮、社會穩定、民生幸福才能從根本上減緩、降低和化解政府執政風險，因此努力促進政治、經濟、文化和社會的科學、均衡與持續發展是化解政府執政風險的最終出路。

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(責任編輯:石本惠)