超越“虛擬的美麗”

〔摘要〕 虛擬政府是電子政府研究中一個新的理論視角。因為，當今社會的虛擬化帶來了政治與政府組織的虛擬化，也引起了政治與政府權力的轉移。結果，虛擬政府對傳統官僚制構成了一種挑戰與變革的力量。在利用網絡空間重塑官僚制的過程中，政府再造必須落定在虛擬與現實之間。而且，只有在公共服務質與量的提高上，才能著實超越“虛擬的美麗”。

〔關鍵詞〕 社會虛擬化;權力轉移;電子政府;官僚制;虛擬政府

〔中圖分類號〕D63 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769(2010)04-0050-07

從文獻來看，在關于電子政府的研究中，許多學者在將電子政府與傳統政府進行比較時，都揭示了電子政府的一個基本特牲，即虛擬性或虛擬化。從大眾傳媒來看，在對電子政府的報道中，也有少數媒體將電子政府冠之以“虛擬政府”的名稱，比如:《虛擬政府加速辦實事——從浙江省政府門戶網站建設看其政務水平》、《虛擬政府以實動人——“中國上海”政府門戶網站建設紀實》。這里的“虛擬政府”實際上就是“電子政府”的代名詞。可見“虛擬政府”這一概念已經進入到中國人的視線中了。從國內學術文獻來看，“虛擬政府”最早于2004年出現于中國人民大學出版社的簡#8226;芳汀著《構建虛擬政府:信息技術與制度創新》一書的書名中;同時，2004年《電子政務創刊號》也刊發了一篇短文，即《虛擬政府的激勵與壓力》。然后，2007年《生產力研究》第16期刊發了牛華的《“虛擬政府”對公共服務能力提升的影響分析》，2008年《商業時代》第2期刊發了劉鳳元的《淺析“虛擬政府”:發展趨勢及其啟示》，《行政與法》第20期刊發了田華文的《虛擬政府——一種新的政府形式設想》。

可以說，2007-2008年的三篇論文是中國學者關于虛擬政府的研究性論文，但是，這三篇論文還是過于簡單，然而，最有價值與意義的是:它們從學術思考的角度提出了一種新的政府理論。本文的主旨就在于:從理論上承接這一學術話題，并從寬廣的理論視域下對虛擬政府進行思考。

一、社會虛擬化:現代政治權力的轉移

1.社會發展的一種新趨勢:虛擬化現象

弗朗西斯#8226;福山在論及“網絡的興起”時這樣說:“網絡是介于傳統市場和等級制度之間的組織形式，人們認為它比等級森嚴的大型組織更適應技術的發展。……許多信息革命的支持者不僅僅把日漸興起的互聯網視為一種有用的通訊技術，而且把它看作是一種全新的非等級制組織形式的先驅，它能適應復雜的、信息密集型經濟領域的要求。”〔1〕正是源于網絡興起的力量，“勞動已不再是一種體力行為，倒更像是一種腦力運作，是闡釋監視器上的符號這樣的認知行為。……如今，由于工作場所中引進了電腦，一種新型工人正在產生，他們遠離生產場所，坐在監視器前、坐在開關前、指示燈前，坐在一個信息闡釋器前。”〔2〕總之，原來的工作場所都被虛擬化了。

如今，在企業或其他組織中，人們與電腦的關系越來越密切，在生產過程中同樣的景象、同樣的氣味、同樣的物體與同樣的運動等生產經驗沒有了，工人與所使用材料的一種“伸手可觸”的關系也沒有了，有的只是計算機網絡空間中創制出來的各種信息。這就是當今社會發展的“虛擬化現象”。相應地，虛擬市場、虛擬銀行、虛擬商店、虛擬企業以及虛擬運作、虛擬價值等概括這一社會“虛擬現象”的語匯也不斷出現，這其中，虛擬組織(Virtualor ganization)與虛擬團隊(Virtualor group)的影響則更為深遠。

1991年，美國在《21世紀美國制造企業的戰略》中提出了虛擬組織這一概念，這種新型的合作形式就是以先進的信息技術為聯系手段，利用計算機網絡，在企業外部尋找具有核心能力的合作伙伴，以獲得額外的資源補充。隨著世界經濟與信息化的全球發展，虛擬組織形式必將得到越來越廣泛的應用。同樣，在組織結構扁平化、網絡化與虛擬化的趨勢下，傳統型的團隊已不能適應商業快速發展的需要，通訊技術與因特網的快速發展也催生著一種新的團隊，即虛擬團隊的誕生。虛擬團隊是指:利用網絡通信信息技術手段將不同地域、組織中的人連接起來以完成一個指定任務的新型組織結構。隨著信息技術的迅猛發展，虛擬團隊的發展也呈現出全球化的態勢。譬如，在由美、日、德、英、法5個國家的科學家發起的人類基因組工程中，來自多個國家的科研人員組成了許多典型的虛擬團隊。

對于社會虛擬化的現象，有學者用“虛擬實在”來表達對它的理解。“虛擬實在系統的價值在于能夠獲得和控制數據，通過信息處理，創造一種虛擬環境來實況再現遠距離的各種現象。”而且，“游蕩于賽博空間中的那些實在的屬性無非是大量的信息，而這些信息的表達方式確實是通過符號來邏輯地實現的。然而其本質的東西卻是信息。”〔3〕筆者認為，虛擬化現象實質上是“虛擬了實在”，其含義包括兩個方面:其一，它讓原來我們人類主體直接面對的“實在”后臺化了，即不直接面對了;其二，它又以數據與信息等技術的方式把我們人類主體直接面對的“實在”前臺化了，即模擬呈現了。因此，虛擬化現象是以人類主體與計算機虛擬環境之間相互作用為其運作方式的，而人—機界面的互動性是虛擬現象最為基本的特征之一。

2.政治與政府組織的虛擬化:權力轉移

在虛擬組織與虛擬團隊的啟發下，虛擬政府的理論與實踐問題也引起了學者與政治家的高度關注。從實踐層面上，1993年美國克林頓政府在副總統戈爾領導下開展了一場聲勢浩大的政府改革運動，這場運動開始被稱為“國家績效評估”(NPR)，1998年改為“政府重塑全國合作”。利用信息技術重新激活政府并推動政府現代化，是NPR計劃的核心所在。1993年9月，NPR工作人員推出了一份名為《通過信息技術的再造工程》的報告，其中包含了13項用信息技術革新政府的建議。在NPR的倡導和支持下，數個全國泛政府性的信息系統得以確立，其中包括國際貿易數據系統、全國性的法制系統、政府間的網上稅表填寫系統和全國性的環境數據庫索引系統。正如簡#8226;芳汀的評價:“改革者將工作的重點放在開發網絡空間上，利用因特網創造一個新的組織聯邦政府的邏輯和基礎設施，已經快速地把美國政府推向數字時代。”〔4〕同時，美國政府的數字化革命在理論的層面上也獲得了學術界的關注，其中，簡#8226;芳汀的“虛擬政府”理論就是最有代表性的理論解釋框架之一。

筆者認為，無論是美國政府數字化革命的實踐追求，還是美國學者賦予“虛擬政府”的理論表達，本質上都是企業領域的虛擬組織與虛擬團隊在政府領域的延展。因此，政府的虛擬化無外乎是社會虛擬化的一個具體操作性領域而已，但同時，因為政府是社會公共權力的合法使用者，它所掌控的社會資源又是其他社會組織所無可比擬的，因此，它在信息化與網絡化過程中的虛擬化追求，反過來會大大地推動整個社會的虛擬化進程。

托夫勒在《權力的轉移》中說:“我們生活在賴以將世界拴在一起的整個權力結構正在解體的時期。一個迥然不同的權力結構正在形成。人類社會的每一個層次都在發生這種情況。”〔5〕托夫勒關于權力轉移論斷的語境是:“全球化”與“知識經濟”。今天，促使權力轉移的另一個重要的語境乃是:信息化背景下的虛擬化。這樣，權力法則在悄悄地發生著變化，權力的解構與重構也在悄悄地進行，因此，權力轉移也就成為一個無法回避的話題。美國當代政治學家Gerber與Koiiman兩人，將權力轉移的原因進行了機制性和根源性的劃分。他們把權力轉移的直接原因稱之為機制性原因，而把更基礎的或基本的原因稱為“根源”。〔6〕對照引發當今社會權力轉移的多重因素，筆者認為，網絡化與信息化背景下的虛擬化現象，應是促發政治權力轉移的機制性原因，因為，虛擬化正在或將要發展成為一種新的社會機制，它必然會對舊的社會機制產生強烈的沖擊，這樣，也必然會引發舊有的權力結構的瓦解與新的權力結構的生成。而以網絡民主為其外在表現形式的民主化運動，應是政治權力轉移更為深刻的根源。因為，“民主化的基本含義之一，是政治權力日益從政治國家返還公民社會。”〔7〕

筆者認為，社會虛擬化背景下政治權力轉移的基本趨勢表現在以下三個方面:一是權力由管理者向被管理者轉移，即由管理主體向管理客體轉移，這樣，權力不再是單向度的管理行為，而是傾向于管理主體與服務主體之間的一種實質性的互動行為。這一互動行為如果說在官僚制的政府組織中僅有可能性的話，那么在虛擬政府的模式下，就有可能變成現實。二是權力由中心化趨向于分散化，或者說權力由中心點向組織或社會邊緣轉移。權力的這一轉移趨勢，既可以發生在政府組織體系內部，即組織決策的分散化;也可以發生在整個社會領域中，即政府權力與社會權力之間的互動性博弈會加強。三是權力由上層向下層轉移，組織的網絡化、扁平化與虛擬化是促進這種權力轉移的機制性原因。總之，組織的網絡化、扁平化及其虛擬化促進了政治權力的轉移，而政治權力轉移的一個最明顯的結果就是:對官僚制的政府組織提出了嚴峻的挑戰。

二、虛擬政府:對官僚制的挑戰與變革

當今世界瞬息萬變，技術革命、全球范圍內的經濟競爭、市場日益分化、從業者受過良好的教育、苛求的顧客以及嚴格的財政限制，所有這一切都使得高度集權、自上而下的官僚制顯得老態龍鐘、反應遲鈍，在變革與創新方面顯得無能為力。因此，自從20世紀30年代以來，官僚范式一直受到學者們的廣泛而嚴厲的批評。對此，麥克爾#8226;巴澤雷在《突破官僚制》一書中，列舉了種種批評官僚制的聲音。接著，他說:“最近在實踐中對官僚模式的最大概念性的挑戰，就是政府組織應該是以用戶為驅動并且應該是服務性的。公共部門主管一直在探索希望利用這些概念解決一個公共部門的日常運作問題，即把公共部門轉變成更貼近客戶，方便用戶，有活力，有價值具有競爭力的服務提供者。”〔8〕順著這一理路，以信息與網絡空間為其技術支持的虛擬政府就自然而然地出場了。

1.虛擬政府:利用網絡空間重塑政府

福山的研究表明，20世紀90年代，美國商界曾一窩蜂地要用市場關系來取代等級制管理。但是，市場交換會產生交易成本，而且由于大家都傾向于相互競爭，公司無論如何也無法將其核心職能部門組織成市場形式。因此，他認為，高度分權組織內部協調問題的另一個解決辦法就是網絡。它并非是由中央集權的權威創造的，而是由分權后各部門間相互作用產生的一種自發秩序。〔9〕同樣，鮑威爾也認為，“網絡應該被看作一種獨特的組織形式，它在概念上和理論上等同于等級結構與市場，并且擁有自己的邏輯。”〔10〕那么，網絡究竟指什么呢?福山說:“網絡的定義就是，共同擁有非正式的行為規范和價值觀的群體。網絡之所以重要，是因為它為信息進入組織并在組織內流通提供了其他可供選擇的‘渠道’。”〔11〕因此，可以看出，福山與鮑威爾所言的“網絡”是指社會資本意義上的社會關系，而不是指純粹的網絡信息技術。

然而，有一個事實是不爭的，即雖然在因特網出現以前，這些類似的網絡組織安排就已經出現了，但是，隨著因特網的推廣，這些網絡組織安排已經變得隨處可見與非常普遍了。因此，是網絡技術的發展促進了網絡組織安排的飛速發展。換言之，正是網絡信息技術的發展，才使網絡組織安排成為能與市場、等級制相提并論的一種獨特的組織形式。當下，美國組織發展中的“公司戰略聯盟”就是一個典型的網絡組織安排，它實質上是“網絡關系”與“網絡技術”的結合體。也就是說，它既是社會資本意義上的多種類型的組織資源的合作與共享，也是這種合作與共享越來越依賴于網絡通訊信息技術的支持。因此，是網絡信息技術的發展促成了網絡組織安排的正式誕生。筆者傾向于把這一網絡組織安排稱為“網絡空間”，即它是“網絡關系”與“網絡技術”的結合體。

筆者認為，簡#8226;芳汀在《虛擬政府》一書中所言的“利用網絡空間重塑政府”，既是指:政府在多中心治理理念下集聚社會治理所需要的各種組織資源與組織關系，也是指:利用網絡信息技術的新手段來整合政府所面對的多種社會資源與關系。因此，簡#8226;芳汀在評述克林頓政府的NPR時說:“在談論政府的時候，我使用了一個術語——‘虛擬’。它指的是這樣一種能力:表面上看來渾然一體，實際上源自幾個分立機構能力的快速傳遞和共享。舉個例子，如果我們把一臺計算機的內存快速轉移到幾個軟盤上，使得硬盤的自由空間最大化，這臺計算機便有了一個比實際內存大得多的虛擬內存。虛擬電路可以像實際電路一樣運作，事實上它只是一個分組交換網。同樣，當顧客和一個虛擬的政府機構互動時，他們似乎在與一個緊湊的物質的機構互動，可實際上，他們是在與多個機構互動，這些機構僅通過數字網絡就可以被整合。”〔12〕這樣，在政府管理活動中，一系列的關系網絡諸如信息系統、機構間安排、公私合作、政府間協議將美國的聯邦政府、州政府、地方政府、非營利機構以及私營機構連接了起來，而且建立在網絡上的服務則將成百上千個組織的網絡串聯起來。正是通過這些網絡關系和網上服務，政府機構正越來越趨向于網絡化。簡#8226;芳汀說:“當我們談論這些現象的時候，所談論的可能就是虛擬政府。將那些沒有關聯的、權限上分離的、地理上經常分散的組織或者服務整合起來以至于表面看來天衣無縫，虛擬指的就是這樣一種整合功能。”〔13〕

因特網以及信息技術的不斷更新，從根本上改變了社會傳播、工作交流，以及企業與政府的組織方式。同時，作為一項革命性的組織安排方式，網絡空間既提供了一種新的社會治理理念，也提供了一種新的聚集社會資源的手段。從長遠來看，信息技術、網絡空間與政府改革的聯姻，很有可能導致政府管理在形式與能力方面的重大修正，甚至能引發官僚機構縱向的與橫向的組織變革。這些組織變革勢必成為變革傳統官僚制模式的一種選擇。

2.虛擬政府:變革傳統官僚制的選擇

人們普遍認為，信息技術改變了組織的結構，而網絡空間對政府組織的重塑標志著對官僚制的重要偏離。這些偏離可以通過比較傳統官僚制與政府虛擬組織得到說明。對此，簡#8226;芳汀從政府組織體系構成因素的角度進行了對比研究;〔14〕而中國學者陳紅捷等人則多維度地進行了對比。〔15〕結合以上兩者的研究，筆者作出以下歸納與對比。

從上文的對比中可知，政府虛擬組織對于傳統官僚制的重塑不是細枝末節的，而是革命性的。一方面，政府的價值指向，正在由官僚驅動型的管理角色向公眾驅動型的服務角色轉化。麥克爾#8226;巴澤雷說:“官僚機構關心自己要什么，自己怎么看，而以用戶為驅動的機構關心的是用戶的要求與看法。”“官僚機構的作用通過它所控制的資源和它完成的工作量來體現，而以用戶為驅動的機構的作用通過它為顧客所實現的成果體現。”〔16〕因此，這兩種政府組織從內在理念上已有了巨大的差別，而政府虛擬組織可以從技術上突破傳統官僚制的管制型理念與角色。所以，簡#8226;芳汀說:“虛擬機構的概念抓住了國家績效評估委員會工作人員的想像，這一點并不奇怪。概念的中心思想就是在網上建立一個連接個人、項目、服務、信息和機構的網絡，對機構的信息及服務進行‘虛擬性’的重組，從而更好地服務于市民。”〔17〕

另一方面，虛擬政府像扁平化、電子傳播、柔性、協同、動態與即時處理等組織機理，突破了官僚制機構與市民之間的多重的組織性隔離，從技術上支持了機構與市民之間的多維互動。對于那些可以接觸網絡的人來說，不僅可以直接從網上獲取政府的信息與服務，而且可以方便地與多個政府機構進行互動，還可以與其他網民進行“面對面”的交流。網絡能夠將數目龐大的網民的努力集合起來，這種能力有著重大的經濟、社會和政治的意義。所以，懷特黑德使用了“網絡空間的杠桿作用”來表示這一作用，他說這是利用“多數人的小努力”，而不是“少數人的大努力”。〔18〕因此，信息技術的進步對官僚機構產生的一個重要的潛在影響是構造了信息處理和信息流動的能力，這種建構是通過網絡技術實現的，而不是通過傳統的方式，像對權力、角色、職能以及組織關系、運行程序等的嚴格界定來實現的。

三、政府再造:落定在虛擬與現實之間

虛擬政府是以電子政府作為其技術支持的，換言之，正是由于電子政府的發展，才出現了虛擬政府的組織形式。盡管，我們非常看好電子政府或者說是虛擬政府，但是，它們對于傳統的官僚制只具有挑戰與變革的意義，還不具備完全替代的意義。也就是說，電子政府是在官僚制政府的基礎上增加了許多虛擬性的組織方式與路徑，僅此而已。因此，再造后的政府就必然具有兩種特性，即“虛擬性”與“現實性”，它必然落定在虛擬與現實之間，否則，虛擬政府是不可能的。正如福山所言，那種認為正式的等級制組織隨時都會很快消亡的說法，是很值得懷疑的。即使網絡將來變得越來越重要，它們也會與正式的等級制組織并存。〔19〕

1.政府的虛擬性:它究竟虛擬了什么

官僚制批評者認為，組織內部的正式化導致了組織的永久性弊端，因此，如果能將組織相對正式化的某些部分進行某種程度虛擬化的話，那么，組織對外在的變化將有更強的適應能力。而虛擬政府就是通過計算機、互聯網、信息及通訊等技術手段，改變政府機關的作業流程，把政府的信息與業務提供在網絡上，為公眾提供一個不受時間、空間限制的全天候的網絡電子政府，它秉承的是“7×24×365”(每周7天、每天24小時、每年365天)的服務模式。因此，虛擬政府就是指政府將管理與服務建立在現代信息技術、辦公自動化技術與網絡技術基礎之上，從現實平臺走向虛擬平臺的一種全新的政府治理模式，它是現實政府概念在虛擬空間意義的延伸與拓展。〔20〕具體地說，經由網絡空間重塑后的政府組織在以下兩個方面實現了“虛擬化”。當然，這里所言的虛擬化只是“部分”虛擬化，而不是“整體”虛擬化。

第一，“業務”通過技術系統被虛擬化。政府管理或服務的業務，從其對象來看是按照三維展開的，即政府-政府(G-G)、政府-企業(G-E)、政府-公民(G-C)。其間，以政府為中心點向外輻射以及向內反饋的業務是錯綜復雜的。傳統的官僚制政府處理這些業務是以“點對點”或“面對面”的方式進行的，因此，時間、空間以及人際關系等復雜因素都糾結其中，再加上官僚制等級屬性的制約，政府工作的效率自然而然難以提高，更別說，政府與其管理或服務主體之間的積極互動了。但在虛擬政府中，通過電子網絡系統，許多政府業務可以從現實平臺走向虛擬平臺，從而使政府業務虛擬化。

關于虛擬政府的使用，美國營銷信息公司TNS將其使用者分為5個類別:Information seekers-從政府網站獲取信息的人;Downloaders-從互聯網下載表格填寫后郵寄或傳真進行申辦的人;Providers-使用互聯網提供個人及家庭信息給政府機關的人;Tranactors-使用互聯網付費給政府所提供的服務的人;Non-users-以上四種都不是的人。其調查顯示:在美國，Information seekers占總人口的24%，Downloaders占11%，Providers占8%。〔21〕這項調查顯示了政府虛擬業務的對象已發展到了一定規模。

第二，“機構”通過資源整合被虛擬化。關于虛擬機構或虛擬機關，比較典型的就是美國的“虛擬商務部”，正如簡#8226;芳汀的評價，“一個虛擬的機構(在本案例中指的是虛擬商務部)可以在一個網站下把聯邦機構的規章、計劃、服務及管理信息組織起來;這些管理企業的主要聯邦機構包括但不局限于小企業管理局、國內稅務局、環境保護署、職業安全和健康管理以及交通部。”〔22〕在虛擬政府中，通過資源整合而形成的虛擬機構一般有兩類:一是電子政務服務廳，這是政府在整合不同業務部門或專業部門而形成的具有綜合性的業務管理與服務的虛擬平臺，它面向的是公民與企業，它不僅是一個信息發布與檢索的平臺，還是一個交互式的信息交換平臺。二是虛擬政府辦公機構，這是政府部門借助于其內網建立起來的具有協同管理性質的通用的政府辦公系統與個性化的辦公平臺。在虛擬機構中，一個關鍵的問題是資源整合。一般來說，資源整合也有兩種方式:一是組織資源整合，這里的組織資源既指政府組織內部的各種相關機構或部門，也包括政府組織外的相關社會組織與團體等。二是信息資源整合，即以業務需要為其價值鏈，建立起一個開放的信息檢索系統。

2.政府重塑:虛擬與現實的辯證結合

虛擬政府指的是這樣一種政府，它的信息流動和傳播流動越來越依靠網絡而不是官僚渠道或其他正式渠道。盡管，網絡在官僚體系中的使用可能導致更大的合理化，但是，并沒有使官僚制的重要性降低。而從權力的角度來認識，政府在虛擬與現實的關系中就體現為集權與分權的關系。經過網絡空間重塑后的政府，如果在處理實際事務時有能力進行結構性調整，且官員的工作思維不受集權和分權等陳舊思維約束的話，集權與分權的行為就可以同時存在。因此，再造后的政府就是一個虛擬與現實的辯證“結合體”。這一結合體現在以下兩個層面。

第一，前臺虛擬與后臺現實。在談到電子政府與虛擬政府等新概念時，有人認為，虛擬政府是對實體政府的模擬，是網絡空間中存在的電子政府，即它是實體政府與公眾之間的一個電子界面;而電子政府是虛擬政府和實體政府的綜合體。〔23〕因此，這里出來了三個概念，即電子政府、虛擬政府與實體政府。筆者認為，其實這三個概念之間的區分很簡單，沒有必要復雜化。“實體政府”就是指現實中掌握公共權力的政府組織，它主要以官僚制的組織方式在運行。而電子政府與虛擬政府其實是一回事，只不過其強調的重心與語義不同。因為，電子化的一個重要的特征就是虛擬化，而追求虛擬化的效果就必須通過電子化。這兩個概念所表達的都是與官僚制的實體政府相對應的，意在變革官僚制的政府體制。因此，電子政府或虛擬政府都是指:借助于電子信息等技術手段，把實體政府的某些業務、機構甚至是功能虛擬化的政府再造過程而已。這樣理解，原來，政府與公眾之間是一種“面對面的直接接觸”，而現在，政府與公眾之間出現了一個電子界面。通過電子界面，公眾不必親身了解政府的組織結構、職能分工等實體組織的內容就可以輕而易舉地與之打交道。因此，在前臺出現的是電子化的虛擬政府，它直接面向公眾，而在后臺則是實體政府接受前臺傳遞過來的信息，作出響應，具體處理各種事務，并通過前臺電子化的虛擬平臺反饋給公眾，或者通過前臺的電子界面直接與公眾聯系與互動。因此，支持虛擬政府的后臺依然是具有等級制性質的官僚制政府，否則，電子政府與虛擬政府都是不可能的。

第二，虛擬運作與現實運作。虛擬運作是相對于現實運作而言的。所謂現實運作就是指，組織根據自身發展的目標與任務，對自己真正擁有的設備與資源進行使用，以追求組織價值實現或價值增值的全過程。而虛擬運作則超越了組織現實運作的方式，因為，虛擬的本質就是:通過軟件技術使物理上的不存在成為存在。所以，組織的“虛擬運作”是指:組織可以動用它自己好像擁有、但實際上并不擁有的某些設備與資源，即組織看起來好像擁有某些設備和資源，使用時也好像自己擁有這些設備與資源，但實際上并不真正擁有它們。這樣看，在虛擬政府的語境下，政府既存在著現實運作，也存在著虛擬運作，而且，虛擬運作是對現實運作的拓展與延伸。也就是說，實體政府借助于信息通訊技術，以公共服務的價值鏈作為根據，把價值鏈上各主體的資源有機地聯結起來，組建成戰略聯盟性的虛擬團隊。這樣，虛擬團隊雖然并不是一個獨立的法人團體，但它是一個完全集成的組織聯盟，它們之間具有緊密的相互關系與強烈的相互作用力，因此，在某一公共服務的價值項目上，能使真正意義上的實時反應與并行分步式協作成為可能。與傳統政府組織重視縱向的組織運作相比，虛擬運作則重視橫向的聯系、溝通與協作;與傳統的政府組織重視正式化結構的作用相比，虛擬運作則更加重視非正式結構的作用與功能。

政府的虛擬運作必然包含著虛擬管理，它是指，在政府的組織結構中，盡量把中層的組織結構淡化或虛擬化，因為，政府機構中中間層的局限性之一是:專業性過于明顯，而其適應性不足，以至于不同部門的中間層會成為政府管理中的一個個“孤島”，職責與功能無法替代。在虛擬管理中，政府可以保留中層組織的職責，而把組織機構虛擬化，也就是說，可以借助于社會中的其他專業組織或者其組織中的專業人員，通過服務外包的方式來完成政府組織的職能。這一點，對于我國政府組織可能具有更大的吸引力與可行性。

四、在公共服務中超越“虛擬的美麗”

周志忍教授在簡#8226;芳汀這本書的“中文版序言”中說，芳汀教授的書是一個冷靜的思考，它針對的就是“虛擬的美麗”。這一提法來自書中的一句話，即“虛擬的美麗遮掩了啟動制度變化的困難”。“虛擬的美麗”作為一種形象的比喻，從字面理解就是“凡是虛擬的就是美麗的”，即信息技術在政務中的任何形式的應用都是值得稱道的，都會導致理想的結果。〔24〕

筆者認為，虛擬的美麗是存在的。簡#8226;芳汀教授在“中文版序言”中，已經給我們進行了充分的展示。她說:“過去10年間，全世界的政府都在開發利用新生的信息和通訊技術。中國則是展開巨大變化的一個極好的例子，甚至將2002年命名為‘電子政務年’，據報道，到2003年初，中國政府已經建立了約3000個政府網站。市民可以從那些網站獲得可靠的、及時的信息，并和他們的政府進行交流。此外，多處來源顯示，……2004年，中國在發展電子政府系統方面的外包合同將達到548億元人民幣。報稅信息系統、安全及財務管理工具等領域的最新進展表明:中國發展電子政府系統，旨在提升政府治理一個劇變的政治經濟及社會的能力。”〔25〕這些“生動的數據”與中國政府已建立的諸多“鮮活的網站”，對于普通的老百姓來說，不能不說是一份“虛擬的美麗”。

然而，周志忍教授對這種“虛擬的美麗”保持著一種特有的冷靜與警覺。他認為，一方面，僅僅從形式上看，許多調查表明，雖然各級政府建立的網站超過數千個，但是從量、質、及時性和權威性等方面看，所提供的信息很不盡如人意。其次，在理念、體制、機制、流程等方面，我國政府管理正在經歷快速的轉軌變化，這意味著信息技術固化現有體制和流程，妨礙創新的風險更大。另一方面，盡管有其特殊性，信息技術終究還是技術，具有工具的性質，既可以被用來從善，也可以被用來行惡。技術不能決定自身的發展路徑，也不能保證被理性地使用。當我們的理性和良知在一些艱難的社會抉擇面前還不能做出明確判斷的時候，信息技術不可能成為指路明燈。〔26〕

筆者認為，正因為中國“虛擬政府”的建設與發展，更多地還是一種“虛擬的美麗”，所以，中國虛擬政府的建設必須特別注意兩點。第一，用網絡空間重塑中國政府所進行的“政府再造”，必須落定在虛擬與實體之間。也就是說，我們既要保持“實體政府”在中國社會治理中的領導作用與現實的制度安排的常規路徑，也要對“虛擬政府”再造中國的實體政府報以“美麗的理想”，同時，也要相信現代網絡信息技術對于實體政府的巨大改造功能與張力。第二，超越“虛擬的美麗”，只能最終歸結到公共服務這一政府價值上。這里，又生發出兩個問題來。第一，在虛擬政府建設中，政府的公共服務能力是否真正地提升了?第二，公眾在接受政府的公共服務上，是否變得更加方便、多樣與個性化?如果以上兩個問題是肯定的話，那么，“虛擬的美麗”就真正變成了“美麗的虛擬”。

當然，在“虛擬的美麗”向“美麗的虛擬”轉變中，我們不要操之過急，因為技術變化所帶來的制度變化是緩慢的。對于學者來說，關注與研究“虛擬政府”，以學術話語的方式參與“美麗的虛擬”的建構，本身就會成為中國政府發展中一個不可或缺的歷史性參與者，而本文不過是這一歷史參與活動的一小部分而已。我只希望這一歷史參與活動會吸引更多的人進來，并為“美麗的虛擬”而努力。

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(責任編輯:石本惠)