對加快柴達木循環經濟地方立法問題的再研究

地方立法作為國家立法的重要組成部分，是調整地方社會關系、解決地方問題的重要法制建設活動。從不同國家立法的立法體制看，地方立法可以在不與國家法律、法規相抵觸的前提下，獨立自主地立法，積極解決地方問題。同時，地方立法也可以根據本地情況，在堅持法制統一的前提下，在法的體系、法的形式或淵源及其他方面形成自己的風格。因此，總體來看，地方立法具有獨立性與從屬性兩個方面的基本特質。從我國現行的立法體制看，地方立法在具有獨立性的同時，體現著更多的從屬性。理清地方立法所具有從屬與獨立性，目的是要防止兩種片面性:一是把地方立法當作單純為執行、補充中央立法和為中央立法積累經驗之存在，從而在地方立法問題上缺乏應有的主動性、積極性、創造性;二是過于強調地方的特殊性，把地方立法視為可以脫離國家法制大局的純粹的地方性活動，陷入偏狹的地方主義范疇。

黨的十七大提出，我國要堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，使人民在良好的生態中生產生活，實現經濟社會永續發展。作為資源型地區，如何推動柴達木經濟發展與人口資源環境相協調，關鍵是要在經濟發展方式轉變上邁出實質性步伐。因此，以循環經濟為突破口，推進柴達木經濟社會全面協調可持續發展，具有越來越重要的意義。特別是2009年1月1日起《中華人民共和國循環經濟促進法》正式實施，2010年3月15日，國務院正式批復《青海省柴達木循環經濟試驗區總體規劃》，2010年8月青海省召開首次循環經濟大會，這些都標志著柴達木地區循環經濟發展步入了新的階段。因此，以此為契機，在堅持地方立法從屬性的同時，突出其獨立性，加快柴達木循環經濟地方立法步伐，是當前柴達木循環經濟發展面臨的重要立法機遇，也是柴達木循環經濟試驗園區提升發展的現實需要，具有重要的現實意義與長遠發展意義。

一、對立法必要性的再認識

循環經濟的基本要求是物質的循環再利用，其本質是要最終實現資源的減量化。因此，循環經濟實質上是對“大量生產、大量消費、大量廢棄”傳統增長模式的根本變革，是最大限度地節約資源、保護環境、實現可持續發展的經濟發展模式，是解決資源環境瓶頸約束的根本舉措。從柴達木的資源稟賦、自然地理條件、經濟社會可持續發展等方面，特別是在《青海省柴達木循環經濟試驗區總體規劃》出臺后，從柴達木循環經濟發展面臨的新環境、新任務、新條件來看，加快循環經濟發展的地方立法，對柴達木地區貫徹落實科學發展觀、調整經濟結構、轉變經濟發展方式具有重要而現實的意義。

(一)柴達木經濟增長極崛起的需要。柴達木地區是青海經濟的重要增長極。從柴達木的自身發展看，2000年以來，柴達木地區地區生產總值、工業增加值和財政收入多年保持20%以上的增速，呈現較強發展勢頭。從柴達木經濟在全省經濟中的位置看，柴達木地區的發展與全省經濟緊密相聯。2009年，柴達木地方生產總值為全省生產總值、地方財政一般預算收入的四分之一強，尤其是工業增加值占到了全省的43%。同時，在全省四大支柱產業當中，其中三大支柱產業就建立在柴達木的發展基礎之上。因此，從當前經濟發展的實際以及未來趨勢分析，通過地方立法，推動柴達木地區循環經濟加快發展，無論對于柴達木地區的發展，還是對于青海全省經濟社會的發展，無疑都具有非常重要的意義。

(二)柴達木地區實現跨越發展的需要。青海要實現跨越發展，首先是柴達木循環經濟要實現跨越發展。近年來，中共青海省委、省人民政府在組織、政策、規劃、項目等方面做了大量工作，柴達木循環經濟試驗區建設取得重要進展。特別是經過政府、科研院所、企業的共同努力，柴達木地區油氣勘探開發和加工，鹽湖提鉀、鎂、鋰、硼等項目取得多項科技成果，為推動全省工業結構調整，加快發展方式轉變，促進產業升級發揮了積極的帶動引領作用。但是，從柴達木循環經濟發展的實際看，政策、資金、技術等方面的制約因素依然存在。因此，如何從地方立法的高度綜合考慮資源優勢、環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，抓住《青海省柴達木循環經濟試驗區總體規劃》在技術、產業、人才、基礎設施方面提出的十項政策機遇，是實現柴達木循環經濟試驗區跨越發展的關鍵。

(三)柴達木地區實現可持續發展的需要。柴達木資源非常豐富，資源開發利用的潛力巨大，發展前景廣闊。但是，也要看到，一方面，該地區生態十分脆弱，資源開發利用與生態保護之間的矛盾日益凸現。另一方面，柴達木地區豐富的資源主要是礦產資源，而礦產資源基本上是不可再生資源。因此，既有資源的開發之時，必然會存在資源的耗盡之時。所以，在這樣一個地區，既要發展經濟，改善當地的經濟條件，提高人民的生活水平，但又要統籌當前與長遠的問題。這就要求，必須通過地方立法強制約束性，推動和強化循環經濟的快速發展，從而為柴達木地區探索出一條可持續發展的新路。

(四)實現柴達木循環經濟發展制度提升的需要。2005年10月柴達木循環經濟試驗園區成立以來，為了推動柴達木循環經濟的發展，青海省制定了眾多的政府規章、文件等。比如，省政府出臺的《青海省發展循環經濟實施意見》、《青海省柴達木循環經濟試驗區循環經濟項目認定管理暫行辦法》，省財政廳出臺的《青海省循環經濟發展專項資金管理暫行辦法》，中國柴達木循環經濟研究院編制的《促進中國柴達木循環經濟發展的經濟政策研究》。同時，為了加強規劃指導，還相繼組織出臺了《青海省柴達木循環經濟試驗區實施方案》、《柴達木地區循環經濟特色優勢產業發展規劃》、《柴達木地區循環經濟總體發展規劃》、《青海省二次資源利用規劃》等一批循環經濟規劃。應當說，經過近五年來的發展實踐，這些制度較為有效地促進了循環經濟的發展。當前，在《青海省柴達木循環經濟試驗區總體規劃》出臺后，從地方立法的角度，進一步研究、借鑒、吸收、提升這些好的制度，不斷形成促進柴達木循環經濟發展的良好的地方法律制度，是柴達木循環經濟制度建設與發展的需要。

二、循環經濟立法的定位和模式選擇

如前所述，地方立法具有獨立性與從屬性。因此，如何從地方立法的這一基本特征出發，確立柴達木地方立法的定位問題與模式選擇問題，是提高地方立法質量的重要要求。

(一)柴達木循環經濟地方立法的定位問題。法律制度的立法定位主要取決于該制度的地位與性質，同時又反映了立法者乃至法律效力范圍內絕大多數公眾對該制度的地位與性質的肯認。進一步講，一項制度在立法上的準確定位以及建立在此基礎上的良好編排設計等是該制度發揮其應有的功能與作用的保障，并能夠促進該制度的不斷發展與完善。就柴達木循環經濟而言，實踐中主要包括企業內部、企業之間以及社會整體循環三個層面，其中，企業內部、企業之間的循環發展是主要方面，社會整體和循環發展，是企業內部及企業之間循環發展的必然延伸，是一個更高層次的循環發展。同時，柴達木循環經濟試驗園區基本是以海西蒙古族藏族自治州全部為其主體。這也就決定了這一循環經濟試驗園區，既是循環經濟的發展園區，也是民族區域自治制度的實踐園區。因此，對于柴達木循環經濟試驗園區的地方立法定位問題，應當在堅持柴達木循環經濟地方立法對于《中華人民共和國循環經濟促進法》從屬地位的同時，以這兩個特殊意義作為立法的基本定位點，堅持國家立法統一性、整體性和地方立法局部性、區域性的結合，突出柴達木循環經濟立法的獨立性。這樣的立法定位，有利于增強法規的針對性和可操作性，解決循環經濟發展中的實際問題，促進柴達木循環經濟的發展。

(二)循環經濟地方立法的模式選擇。立法模式是一個歷史的范疇，但對整個立法活動卻具有現實的拘束作用，在相當程度上決定著立法內容的取舍、立法的價值導向和立法技術的適用等一系列重大問題。在這個意義上說，立法模式對整個立法活動具有決定性的意義。柴達木循環經濟的地方立法在柴達木循環經濟發展的地方法律體系中處于高位階的指導地位，主要是確立地方循環經濟基本政策和原則，明確政府、企業和社會公眾的主要責任以及必要的法律措施;法律條文篇幅宜短，且應多為原則性規定。其功能定位在于宣傳國家循環經濟政策、柴達木地方循環經濟發展政策。而柴達木循環經濟專項立法，比如清潔生產、水資源保護、工業廢棄物回收處理等，則要根據不同的調整對象和范圍，對柴達木循環經濟發展的某一具體事項作出規定，并設置相應的法律責任，強調針對性和操作性。柴達木循環經濟地方立法的功能定位應在于解決循環經濟發展中的具體問題。地方是先制定基本法規還是先制定專項法規，取決于地方發展循環經濟的具體需要。從目前柴達木循環經濟發展的需要看，在循環經濟發展的初始階段，宜采取專項法和配套法為主。在專項法規中重點解決循環經濟發展中的具體問題，待時機成熟時，總結各專項法規的共同經驗，制定基本法規。

三、立法的基本指導思想

柴達木循環經濟的地方立法，需要重點考慮五個方面的重大問題:一是當前與長遠的問題;二是資源富集但生態保護壓力較大的問題;三是基礎設施落后與科技創新能力不足的特殊困難;四是藏區跨越式發展與民族區域自治的問題;五是發展不足與承擔青海重要經濟發展極的問題。因此，綜上，推進柴達木循環經濟立法需要堅持如下的基本指導思想:堅持鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以轉變經濟發展方式為主線，以體制、機制創新和科技進步為動力，按照“3R”基本原則，綜合考慮資源優勢、環境承載能力、現有開發強度和發展的潛力，統籌傳統產業的改造升級和新興產業的健康發展，切實加強循環經濟產業園區的規劃和建設，積極培育循環經濟產業鏈和循環經濟骨干企業，加大循環經濟支撐技術的研發、推廣力度，著力實現跨越發展、綠色發展、和諧發展和統籌發展，努力把試驗區建成國家循環經濟的示范區，推動柴達木循環經濟跨越發展。

四、立法需要堅持的基本原則

立法原則是立法主體據以進行立法活動的重要準繩，是立法指導思想在立法實踐中的重要體現。循環經濟法律的基本原則是循環經濟發展規律的法律體現，是循環經濟立法、守法、執法、法律監督等法制建設各環節都必須遵循的總的規范和準則。根據循環經濟的基本原理及其基本規律，結合法制的本質要求，對柴達木循環經濟的地方立法問題，需要堅持以下幾項基本原則。

(一)科學發展原則。科學發展原則是柴達木循環經濟地方立法的統領原則。具體地講，就是要按照合理配置、集約開發、循環利用、永續發展的基本要求，注重處理好加快發展與轉變方式的關系，處理好發展速度與結構質量效益之間的關系、開發強度與生態建設之間的關系，注重經濟發展與自然人口資源相協調。

(二)減量化、再利用、資源化原則。減量化、再利用、資源化是循環經濟的核心原則。在柴達木循環經濟發展的立法中，體現“三化”的基本原則，關鍵就是要以格爾木工業園、德令哈工業園、烏蘭工業園、大柴旦工業園等四個循環經濟工業園為基礎，構建以鹽湖化工為核心的六大循環經濟主導產業體系，形成資源、產業和產品多層面聯動發展的循環型產業格局，努力做到“吃干榨盡”，爭取在整個區域和發展的全過程中，在資源開發利用的同時實現廢水、廢氣、廢渣等“零”排放或者是最少的排放。

(三)可持續發展原則。可持續發展是科學發展的終極目標。實現可持續發展，重點是要在地方立法中強調做好礦產、能源、土地、水資源的支撐能力分析，遵循自然規律和發展規律，合理開發利用資源，保持柴達木地區資源的永續利用與經濟社會的可持續發展。

(四)環保優先原則。對于資源與生態環境并重的地區，資源的開發與利用，應當首先建立在生態環境的嚴格保護之上。因此，在柴達木循環經濟的地方立法中，必須把環境保護與生態建設放在突出位置，從《青海省柴達木循環經濟試驗區總體規劃》提出的15項環境保護和生態建設的具體措施出發，確保經濟發展與資源環境效益的統一。

(五)外部扶持原則。柴達木高原地區、西部地區、民族地區、欠發達地區的發展實際，決定了推進柴達木循環經濟發展必須堅持走內生性發展與外促性發展相協調，突出外促性的發展道路。尤其是要從產業、土地、投資以及基礎設施建設等方面依法設置并加強外部政策的扶持力度，推動柴達木循環經濟的發展。

五、立法的基本進路

柴達木循環經濟發展的特殊性，必然決定了柴達木循環經濟地方立法的特殊性。因此，在柴達木循環經濟地方立法的進路問題上，也應當充分考慮這些特殊性，確保地方立法進路的正確性。

一是柴達木循環經濟試驗園區具有著特殊的地位。柴達木循環經濟試驗園區是國內面積最大、唯一一個布局在藏區的循環經濟試點園區，也是世界上最大的循環經濟園區。同時，該地區也是我國藏族和蒙古族自治的地區。因此，在國家推動西部大開發戰略和藏區跨越式發展的大背景下，這一地區的發展具有特殊的戰略地位。

二是柴達木循環經濟的發展對青海經濟的發展具有全局意義上的影響。由于具有資源品種多、組合好的特點，柴達木地區有利于區域性大規模整體開發、多產業集群聯動發展，特別適合構建循環經濟的產業體系。尤其是近年來，柴達木逐漸成為青海第二大經濟戰略區的重要基地，對青海整體發展影響越來越大。

三是柴達木循環經濟發展仍然存在一些全局上的困難和問題。經過近五年來的發展，柴達木循環經濟進展較為順利。但是，還存在制約循環經濟發展的體制機制方面的特殊困難和問題。比如，柴達木循環經濟發展的工業基礎仍不穩固，受國內外市場的影響波動較大。2008年以來的國際金融危機，使柴達木循環經濟試驗園區的一些主要行業生產經營也出現困難，GDP、工業增加值、財政收入、社會消費等主要經濟指標都出現了不同程度的回落，特別是工業增速明顯放慢，1/6左右的高載能產業出現了停產、停爐或限產。比如，循環經濟發展的政策還不完善，缺乏有效的激勵政策，一定程度上影響了發展循環經濟的進展和質量，企業在資源綜合利用、延伸產業鏈、發展循環經濟方面積極性不高。還比如，科技創新能力不足、綜合開發利用水平依然偏低，為循環經濟項目配套的資源配置難度越來越大，園區基礎設施依然薄弱。這些問題的深入解決，都需要在全省層面上有效推進。

據上，推進柴達木循環經濟的地方立法，應當考慮以《中華人民共和國循環經濟促進法》為立法藍本，由省人大常委會牽頭，組織研究起草《柴達木循環經濟促進條例》。這樣的立法進路，主要是考慮，一是有利于從全省層面解決柴達木循環經濟發展的困難;二是有利于確保柴達木經濟增長極的快速成長;三是有利于確保立法質量，為今后全省循環經濟立法奠定基礎。

同時，從立法的完備性看，在做好《柴達木循環經濟促進條例》立法的同時，還應統籌研究制定《柴達木清潔生產促進條例》和《柴達木資源回收利用條例》，并在這兩個條例不斷完善和先行立法的基礎上，制定出臺《柴達木循環經濟促進條例》，這也是需要在柴達木循環經濟立法過程中把握的一個基本思路。

六、立法的基本內容

柴達木循環經濟的地方立法，要在解決一些關鍵問題上實現突破和發展。

(一)政策創制與完善問題。政策是柴達木循環經濟實現快速發展的重要制度保證。促進柴達木循環經濟發展的政策，重點是要在創制與完善兩個方面著力。從政策創制方面看，要以《中華人民共和國循環經濟促進法》、國務院《支持青海等省藏區經濟社會發展的若干意見》及《青海省柴達木循環經濟試驗區總體規劃》為基礎，在總體政策的框架內，提出適合于柴達木循環經濟發展需要的、具體的、可操作性強的地方政策體系。比如，對于在試驗區內企業用于綠化的土地應被視為實施生態工程的用地，享用國家土地劃撥政策。這樣的政策創新有利于柴達木地區循環經濟發展與生態保護的共贏。比如，對符合國家產業政策方向、利于柴達木地區循環經濟發展，特別是新興產業發展的項目，可以給予項目資金支持，推進柴達木循環經濟發展的快速提升。當然，最為關鍵的，還是要在財政、資金、經濟政策方面實現政策的創新，增強政策的外力支持功能。從政策完善方面講，要在已有政策的基礎上，進一步結合國家在發展循環經濟方面的價格、稅收、產業、項目優惠政策，完善青海已有政策。比如，對園區內合理配置生產要素、延長產業鏈的配套項目要適當放寬條件。同時，也可以借鑒參考其他省區在發展循環經濟方面的成熟的、可行的做法和經驗。這樣，通過不斷的結合、借鑒、吸收，使適合于柴達木循環經濟發展的政策體系逐步得以建立和完善。

(二)科技創新能力問題。循環經濟發展的核心是科技支撐。尤其是對于柴達木地區資源開發與利用中存在的粗放式發展問題，進一步增強科技的支撐作用至關重要。現階段，在地方立法中，要以特色優勢資源綜合開發利用和循環經濟發展中延長產業鏈和相關產業鏈接技術為重點，對充分利用科技創新平臺，集中國內外科研力量組織開展共伴生和尾礦綜合利用技術，提高采礦回采率、選礦和冶煉回收率技術、能源節約和替代技術、能量梯級利用技術、新能源和可再生能源開發利用技術、特色生物資源高效利用技術、廢棄物綜合回收利用技術等技術研發問題，加快科研成果轉化步伐問題，作出立法回應。特別是對于一些急需解決的公共技術、延長產業鏈的關鍵技術要從立法規定的角度給予研發經費支持保障。同時，在立法中，還要從滿足試驗區循環經濟發展所需產業工人等人才需要出發，對進一步加大對試驗區職業技能培訓設施建設問題作出必要的義務性規定。

(三)資源勘探與統籌配置問題。資源的勘探關系到柴達木循環經濟的發展速度與規模問題，資源的配置關系到柴達木循環經濟產業鏈的合理建立與前延后伸問題。因此，在地方立法中，要明確規定，一是對重點礦區和重點資源，要多渠道籌措勘探資金，鼓勵優強企業參與資源勘探。二是要鼓勵采礦企業積極采用新技術、新工藝，提高采礦回采率和回收率，提高共伴生礦和尾礦的綜合利用率。三是政府要加強對資源配置的主導作用，在明確投資強度、開采規模、綜合利用和環境保護等的條件下，將資源配置給資源循環利用能力較強的企業，確保循環經濟項目配套資源的需求。同時，在立法規定中，可依政策引導優強企業運用市場化手段進行資源整合。

(四)項目規劃與建設問題。項目是循環經濟發展的載體。在地方立法中，要以項目建設為突破口，以爭取國家對柴達木重要項目的立項及資金、政策、技術、人才支持為重點，推進項目工作的科學發展。要著重圍繞以鹽湖資源綜合開發利用為主線，結合油氣、有色、煤炭等優勢資源，積極延伸和擴展“油氣—鹽化工”、“煤—焦—鹽化工”、“煤化工—鹽化工—建材”、“有色金屬—天然氣—鹽化工”四大循環經濟產業鏈的項目規劃與建設工作，實現產業鏈接和生產要素的合理、有效配置，不斷延伸產業鏈。特別是對一些象鎂、鈉等在技術、產業結構調整方面有重大突破的資源綜合利用類項目，要形成合力，共同協調推進項目規劃與建設工作，以項目帶動循環經濟的發展。同時，要積極加大園區垃圾無害化、資源化處理和中水回用方面項目的規劃與建設工作。

(五)基礎設施建設問題。隨著資源開發的不斷深入，柴達木循環經濟試驗區基礎設施的瓶頸制約越來越明顯。目前的水電路配套設施與需求仍存在很大缺口，從可持續發展考慮，在地方立法中，要通過立法的強制性的義務規定，進一步加速推進機場、鐵路、公路、給排水、電網、污水垃圾處理等基礎設施建設。要加強規劃水利樞紐、綠洲灌區改造、節水農業項目建設。要進一步支持資源開發集中區域公路等基礎設施建設。

參考文獻:

[1]李冬梅.經濟地方立法體系的構建.生產力研究，2009，(18).

[2]熊明根.福建循環經濟地方法制建設之管見能源與環境，2007，(2).

[3]黃國政.構建和諧社會需要加快青海循環經濟地方立法.攀登，2005，(1).

[4]盧效東，楊國民. 地方循環經濟立法基礎問題芻議.甘肅法制報， 2010-05-26.

[5]徐平，薛侃.論構建和諧社會視野下的地方立法.福建法學，2006，(4).

[6]耿香玲.地方政府失靈與循環經濟發展的制度性障礙分析.理論導刊，2008，(2).

[7]黃韜.循環經濟與地方政府行為對策分析.經濟研究導刊，2007，(3).

[8]王樹義.可持續發展與中國環境法治——循環經濟專題研究.科學出版社，2005.

[9]鐵燕.循環經濟之合作機制研究，環境法系列專題研究(第三輯).科學出版社，2006.

[10]江國華.立法模式及其類型化研究.公法評論，2009，(4).

(作者單位:青海民族大學法學院)