論韋伯官僚制的形成背景及其理論建構

韋伯的官僚制理論在組織理論發展史上具有里程碑式的意義，其對各國公共管理領域都產生了重大而深遠的影響。官僚制作為一種高度理性化的組織模式，它的誕生有其特定的社會歷史背景，這一背景可以從當時的社會經濟發展、社會政治制度、社會思想文化三個層面來加以理解。同時現代理性官僚制從韋伯對人類社會行為的分析生發開來，逐步拓展及深化，最終成為一個成熟與完善的理論，對其理論建構的探討有助于清晰地看到官僚制理論的發展脈絡及整體上理解這一理論。

官僚制(Bureaucracy)，也譯作“科層制”，從詞源上講，Bureau來源于法語，原義是指寫字臺或柜子，也代指官員的辦公室;后綴cratie則是希臘語，意為“統治”，合成詞Bureaucracy的字面意思即“官員的統治”，它最初被人們用來指一種由專門的官員來行使權力的統治方式，與君主制和民主制相對。本文中的官僚制，則是韋伯意義上的現代理性官僚制，即一種以法理型權威為基礎，以層級制為組織形式，以專業化的職業官僚為管理主體，以理性設置的制度規范為運作規則的政府行政管理體制。

一、韋伯官僚制形成的社會歷史背景

任何理論的產生都不會是憑空而來的，必有其一定的社會歷史背景。韋伯官僚制理論的產生固然也是如此。下面筆者將從當時的社會經濟發展、社會政治制度、社會思想文化三個層面來予以分析。

1.從社會經濟發展層面來看，官僚制是隨著資本主義經濟的興起適時產生的，有其現實需要。18世紀中葉，工業革命率先在工商業相對較發達的英國拉開了帷幕，并于隨后的一個多世紀里席卷了整個西方資本主義世界，由此帶來了其經濟的迅猛發展。在經濟發展的同時，社會事務急劇增多并且日趨復雜化。早期資本主義奉行的、以亞當·斯密《國富論》為主要代表所倡導的自由競爭的市場理論及政府“守夜人”理論在當時已經變得不合時宜，而主張強化國家干預的凱恩斯主義逐漸盛行起來。在后者的影響下，西方資本主義國家普遍都采取了一系列加強經濟社會干預的措施，其中以美國的羅斯福新政為主要代表。大規模的國家干預導致政府行政職能日益擴張，政府規模不斷擴大，以及政府在處理日常政務時遇到的困難越來越多。政府的上述變化沖擊了當時只適合于簡單行政的政府行政管理體制，客觀上促使人們去尋找一種新的政府行政管理體制，因此，現代官僚制也就在不久的將來應運而生了。

2.從社會政治制度層面來看，官僚制是在政府行政管理活動日益引起人們重視的情況下，“在西方文官制度的興建過程中產生的，并為文官制度的設計提供了價值指導”。在自由資本主義初期，“麻煩的事情幾乎都出在政府結構方面，因此，結構問題就成為吸引人們思考的焦點。當時在行政管理方面很少或完全沒有遇到麻煩問題，至少沒有引起行政官員注意的問題。”以致于政府的行政管理被看做是實際工作中細枝末節的問題。然而到了19世紀中后期，隨著經濟社會的發展，行政管理事務變得繁多、復雜，對行政管理的忽視態度迫切要求得到改變。與此同時，英、美等西方國家政治選舉中的政黨分贓制的弊端逐漸暴露出來，對其改革的呼聲日益高漲，西方國家紛紛開始興起文官制度建設。西方文官制度的主要特征有:文官的錄用采取公開競爭、優勝劣汰的考試方式;定期考核官員，以能力和政績大小作為其升降獎懲的標準;文官常任，不與執政黨共進退;文官保持政治中立。韋伯理性官僚制正是在西方國家建立文官制度運動的過程中產生和發展的，官僚制的一般特征，如:專業化、規范化、連續性、非人格化等，一方面與上述文官制度的主要特征有相通之處，另一方面也體現了文官制度建設的理念要求，為日后文官制度的不斷改革提供了重要的價值指導。

3.從社會思想文化的層面來看，官僚制的誕生是現代西方理性化過程中必然的理性選擇。理性主義作為西方文化的核心，其發展過程大致可以劃分為四個階段，即古代、中世紀、近代及現代。西方文化的理性主義特質形成于古希臘;在中世紀，西方理性主義寄存于基督教之中;而到了近代，理性主義精神得到空前的彰顯。文藝復興和宗教改革運動觸及和動搖了基督教的根基;啟蒙運動時期的政治思想家們更是高舉理性這面旗幟，對基督教神學及其教會統治和后來的世俗專制統治進行了尖銳的批判。于是，掙脫教權、王權的束縛，構建憲政制度成為近代西方最主要的議題。威爾遜在《行政學研究》一文中指出，在最充分發展的政治體制中，政府經歷過三個發展時期:“第一個是絕對統治者時期，是行政系統與絕對統治相適應的時期;第二個時期是制定憲法廢除絕對統治者并用人民的控制取而代之的時期。在這一時期中，由于對這些高級目標的關切，因而對行政管理有所忽視;第三個時期是擁有最高權力的人民在他們掌握權力的新憲法的保障下，著手發展行政管理的時期。”按照威爾遜的論斷，很顯然，近代西方在理性主義精神指引下所做的上述政治努力和斗爭尚處在第二時期，而隨著近代向現代的逐漸過渡，經濟日益發展，社會更趨復雜，政府工作也必然要進入到其第三個時期，即著手發展行政管理的時期。以理性為價值內核，以層級化、專業化、規范化、非人格化等為主要特征的官僚制正是這一時期發展行政管理的理想模型。因此，官僚制是現代西方的理性選擇。

二、韋伯官僚制的理論建構

馬克斯·韋伯是德國著名的社會學家和現代官僚制理論的奠基人。韋伯對社會秩序及社會體系的看法，其中也包括對官僚制的理解大抵是由他對人類社會行為的分析生發開來。他在《經濟與社會》一書中通過分析人類的行為動機而把人類的社會行為劃分為四種類型:1.目的合乎理性型行為，即為了取得行動的最大成效而合理地選擇行動手段以達到特定目標的行為;2.價值合乎理性型行為，即出于對一個特定舉止的(如倫理的、美學的、宗教的)固有價值的純粹信仰，而不管是否取得成就的行為;3.情感型行為，即出于現時的情緒，尤其是感情的行為;4.傳統型行為，即出于約定俗成的習慣的行為。同時，他認為任何一種合乎需要的統治都有其合法性基礎，且都企圖喚起并維持對它的合法性的信仰。他這里所說的合法性，其來源可以分為兩大類別，即主觀的合法性和客觀的合法性，前者包括情感的、價值合乎理性的、宗教的合法性;后者包括法律、慣例的合法性。至此，韋伯通過對社會行為類型和合法性的適用類型的系統分析，認為根據典型的合法性要求來對統治的種類加以區分是恰當的。他把歷史上曾出現過的合法性統治歸納為三種純粹的類型:魅力型(卡里斯瑪型)統治、傳統型統治和法理型統治。其中魅力型統治的統治合法性來自于領袖人物的超人魅力;傳統型統治的統治合法性來自于對社會傳統的習俗和慣例的遵從;法理型統治的統治合法性來自于法定的規則和制度。基于三種統治類型的分析，韋伯還得出與之分別相對應的三種組織結構類型為:魅力型組織、傳統型組織、法理型組織。

魅力型組織是以領袖的個人魅力、權威及組織成員對其特有感情和自愿服從作為維系組織的基礎。這類領袖被稱為“卡里斯瑪型的領袖人物”，他們往往具有超凡的人格力量或常人所不及的能力。傳統型組織是建立在傳統的制度和習俗的基礎之上的，統治者遵循傳統遺留下來的規則和制度而執行其統治。傳統型組織中，組織權力來源于傳統的固有權威，同時組織往往具有較強烈的守舊性。法理型組織則依照章程進行統治，其組織成員服從有合法章程的、事務的、非個人的制度和由它所確定的上司。在三種組織類型中，法理型組織最穩定，也最有效率，其組織關系是法定的，組織的行為規則是理性設置的。法理型組織兼具合法性和合理性的特征。“所謂合法性是指組織權力——法定權力來源于體現在章程中的理性規則體系;所謂合理性，是針對組織用于實現某種既定目標的手段而言的，它就像一架精心設計的機器，目的在于執行某些特定的功能;而機器上的每個部件都可以發揮其最大的功效與作用。”韋伯對這種組織類型極為關注，認為它是符合現代社會與資本主義經濟發展所需要的組織結構形式，并指出“合法型統治的最純粹類型，是那種借助官僚體制的行政管理班子進行的統治。”在這個意義上，法理型組織的最純粹類型即是官僚制。至此，“官僚制”的概念在韋伯這里得以明確提出，但他并沒有給出直接的定義，而是通過對制度和官僚的特征的描述來呈現官僚制的圖像。

首先，在韋伯看來，官僚制作為一種制度，它具有如下一些內在特征:1.在官僚機構中，通過規則即法律或行政法規普遍安排組織成員的權限，使得每一位成員都有固定和正式的職掌，且對官僚機構的日常工作及完成這些工作所需要的職權進行規范、合理和固定的分工;2.固定有序、層級節制的權力體系，官僚機構的上下級權責明確;3.官僚機構的管理工作是以檔案文件為基礎的，且有一個由官員以及各自的物質工具設備和文書檔案組成的公共辦公機關，而且官員辦公機關與其私人住所分開;4.專門化的、現代化的辦公室管理，官員須經過工作方面的相關培訓;5.官員要有完成相關工作的能力，且工作時要投入他的整個勞動力，把工作作為自己的職業，而不是作為次要的職務;6.辦公室管理要遵循一般規律，這些規律官員要學會而且可以學會，有關這些規律的知識表現為官員們所掌握的一種專門的技術性學問，包括法學、行政和企業管理知識在內。

其次，韋伯意義上的“官僚”，是指這種組織的成員是專門化的職業管理人員而言，并不含有一般語境中使用“官僚”一詞的貶義。韋伯認為，作為最純粹類型的官僚制，其行政管理班子的整體是由單個的官員組成的集權制。在這種體制下，官員們具有以下十個特征:1.除在事務上服從官職的義務外，官員個人是自由的;2.官位有明確的等級體制;3.擁有固定的職責權限;4.在契約的基礎上任命官員;5.須通過相關考試，根據專業業務資格任命;6.固定的薪俸，薪金依據官階及職位劃分等級;7.把他們的職務視為唯一的或主要的職業;8.根據年資、政績或者兩者兼而有之進行職務升遷及獎懲，這些都取決于上司的評判; 9.工作中私人財產與公共物資須分開，個人不得把職位占為己有;10.官員須接受嚴格的、統一的職務紀律和監督。

基于上述的制度和官僚的特征，韋伯給予官僚制以清晰的社會科學的概念建構。韋伯經常僅僅把符合上述特征的組織類型稱之為“官僚制”。他還進一步指出，理性官僚制是現代行政管理的必然選擇，純粹從技術上看，也是實行統治的最合理形式，而且官僚制具有極為普遍的適用性，可以應用于一切任務，無論是贏利性的經濟企業，或者慈善機構，或者其他企事業以及政治或者僧侶統治的團體里，都同樣可以應用。同時韋伯認為，官僚制所固有的合理的基本性質在于官僚制的行政管理是一種根據知識所實施的統治，其中包括專業知識和實踐知識。因此，現代的行政管理不是官僚體制化的，就是“外行化”的，只有這兩種情況可供選擇，但是“外行化”最終必然要走向官僚體制化。除了高度認同資本主義制度為官僚制的生存提供了合理化的形式外，他甚至斷言，資本主義之外的任何合理的社會主義都會不得不接受對官僚制的需要并使之得到進一步提高。“社會主義關鍵在于能否像資本主義那樣，依照更加確定的形式上的規則，為一種合理的、亦即恰恰是對它來說嚴謹的官僚行政管理，創造類似的條件。倘若不可能，那么這里就必然存在著形式合理性和實質合理性的二律背反。”

所謂形式合理性，是一種客觀的合理性，指行為主體在采取某種行動方式時傾向于盡可能地量化其手段和程序，使得行動過程以及行動結束后其目的的實現變成是可計算的。實質合理性是與形式合理性相對的一個概念，它是一種主觀的合理性，指行為主體在采取行動方式時完全基于價值判斷，對行動的目的和后果作出價值評價，如是否符合社會倫理道德或宗教信仰等。從兩者的定義可以看出它們的根本不同在于:形式合理性關注行動中程序及目的實現的理性化與可計算性，注重行動效率，忽視價值要求;實質合理性則關注倫理道德，注重對行動實現價值評判，忽視行動效率。那么資本主義是否能實現這兩者的和諧呢?韋伯通過對理性官僚制一般精神的闡明，回答了這一問題。他認為，合理的官僚體制的一般精神，總的來說，表現在兩個方面，一方面是形式主義，意味著一種非人格化的統治，一切按章辦事，不得參雜個人情感，不得因人而異，形式上對每個人都一樣，從這個意義上來說，形式主義無疑是阻斷官員任性專斷的最省力的途徑;另一方面，官員們在執行行政管理任務時實質上是功利主義的，他們務必得遵守那些符合客觀的要求而制定的規范，從而使官員功績的客觀測評點與其主觀的榮譽心理相一致。由此，實質的功利主義又趨向為形式上的合理性。“這是韋伯對形式合理性與實質合理性矛盾的一個彌合性構建，但只能是底線的，它依賴于不看人辦事的‘市場’口號，這似乎是‘平等’的價值理性的體現。”從上述理性官僚制的精神可以看出，官僚制充分彰顯的是形式合理性，甚至試圖利用形式合理性來彌補其實質合理性不足的事實，但二者作為矛盾的雙方，是否真的能協調一致呢?很難說，也許根本不可能完全做到。韋伯意識到了官僚制這一可能的缺陷，預料“哪里徹底實現了行政的官僚化，哪里所確立的權力關系的類型實際上是不可摧毀的”“單個的官僚不可能擺脫套在他身上的機器。……在其中他只是一個齒輪牙。”可以說，理性官僚制真正達到完善的時刻也即是官僚制發生異化的開始，它將變得不再服從任何的價值前提。韋伯試圖探討以個人魅力來校正官僚組織的異化，即培養政治領袖獨立的政治人格以突破官僚制的可能出現的困境，但未能完成相應的研究。

綜上所述，韋伯在對人類社會行為類型和合法性的適用類型的系統分析的基礎上，歸納出三種合法性統治類型及與之相對應的三種組織結構類型，并進一步以法理型組織為切入點，明確提出“官僚制”這一概念，再通過對“官僚制”制度特征及這一制度下官員特征的描述，雖沒有直接定義，卻呈現出“官僚制”清晰的圖像，最后在極力肯定官僚制的合理性、合法性及普遍適用性的同時也敏銳地洞察到了它異化的可能并試圖找到可行的補救措施。這便是韋伯官僚制的整個理論建構，從中我們可以清晰地看到官僚制理論的發展脈絡及整體上理解這一理論。

可以說，無論就其深度還是廣度而言，韋伯的官僚制理論都是在組織理論發展史上鮮有人能望其項背的。雖然，隨著時代的變化和發展，韋伯的官僚制理論也不可避免地暴露出了自身某些方面的缺陷和不足，以致后來遭到來自很多方面的質疑與批判，但是其基本思想無疑在今天仍然具有積極的借鑒作用。

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(作者單位:福建師范大學公共管理學院)